Toelichting bij COM(2023)752 - Passagiersrechten voor multimodale reizen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)752 - Passagiersrechten voor multimodale reizen. |
|---|---|
| bron | COM(2023)752 |
| datum | 29-11-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
In de strategie voor duurzame en slimme mobiliteit wordt de ambitie van de Europese Green Deal bevestigd om de uitstoot van het vervoer tegen 2050 met 90 % te verminderen1. Een belangrijke factor om het vervoer duurzamer te maken, is het tot stand brengen van doeltreffende multimodaliteit, waarbij passagiers die lange afstanden willen afleggen dat kunnen doen door verschillende vormen van collectief vervoer te combineren en daardoor op elk traject de duurzaamste en efficiëntste vervoerswijze te gebruiken. Om multimodaal reizen aantrekkelijker te maken, is het van essentieel belang dat passagiers onderweg worden beschermd, met name als de reis wordt verstoord. Als die bescherming niet wordt aangeboden, kan dat op zich tevens een invloed hebben op de groei van de markt voor multimodaal reizen; sommige reizigers zullen niet voor collectief vervoer maar voor de auto kiezen omdat ze denken dat met de auto reizen gemakkelijker en betrouwbaarder is.
In de strategie voor duurzame en slimme mobiliteit werden maatregelen aangekondigd om het regelgevingskader voor passagiersrechten te versterken. In dat verband werd opgemerkt dat de EU-rechten van passagiers beter moeten worden toegepast en duidelijker moeten zijn voor zowel vervoerders als passagiers. Passagiers moeten recht hebben op passende bijstand, terugbetaling en eventueel compensatie bij verstoringen. Als de regels niet naar behoren worden toegepast, moet dat worden bestraft. De Commissie liet weten dat ze de opties en voordelen zou onderzoeken van een vereenvoudigd, samenhangender en geharmoniseerd multimodaal kader voor passagiersrechten.
Er is sprake van multimodaal reizen als passagiers ten minste twee vormen van collectief vervoer combineren om hun eindbestemming te bereiken, bijvoorbeeld vliegtuig en trein, of trein en touringcar. In de eerste plaats gaat het bij multimodale reizen doorgaans om vervoer met een aantal verschillende vervoerbewijzen die door de passagier afzonderlijk zijn gekocht (vervoerbewijzen van “categorie C”). Daarnaast bundelen sommige tussenpersonen die afzonderlijke vervoerbewijzen op eigen initiatief tot een multimodaal product en verkopen ze dat als zodanig in één enkele handelstransactie aan passagiers (vervoerbewijzen van “categorie B”). Ten slotte biedt een beperkt aantal vervoerders ook multimodale reizen aan in het kader van een enkele vervoersovereenkomst (vervoerbewijzen van “categorie A”). In 2019 hebben naar schatting 91 miljoen passagiers een multimodale reis gemaakt. Dat aantal zal waarschijnlijk stijgen tot 103,6 miljoen in 2030 en 150,9 miljoen in 2050. Het percentage multimodale passagiers zal naar schatting stijgen van 0,7 % van het totale aantal reizigers in 2019 tot 0,8 % in 2050.
Hoewel passagiers die maar één soort collectief vervoer gebruiken (d.w.z. uitsluitend vliegtuig, trein, bus of schip) bepaalde rechten genieten in geval van reisverstoringen2, hebben zij diezelfde rechten niet als zij tijdens hun reis overstappen op een andere vervoerswijze. Dat betekent dat er ook geen duidelijk kader bestaat voor het vaststellen van de respectieve verplichtingen en aansprakelijkheden van de verschillende aanbieders van reisdiensten die bij een multimodale reis betrokken zijn. Nationale rechtskaders bevatten doorgaans evenmin bepalingen die betrekking hebben op multimodaal vervoer. Bovendien blijft het aanbod van reisverzekeringen voor multimodale reizen beperkt. De rechten van passagiers die een multimodale reis maken, hangen dus af van de voorwaarden van de specifieke vervoersovereenkomst(en).
Bijgevolg hebben passagiers geen informatie over de reikwijdte van hun rechten voor en tijdens multimodale reizen en krijgen ze geen realtime-informatie over eventuele verstoringen van de reis en geen veiligheidswaarschuwingen als ze tussen vervoerswijzen moeten overstappen. Bovendien kunnen ze met betrekking tot de contractvoorwaarden en de tarieven voor multimodale reizen mogelijk anders worden behandeld op grond van hun nationaliteit of de plaats van vestiging van de vervoerder of tussenpersoon. Daarnaast krijgen ze tijdens hun reis ook geen bijstand (bv. terugbetaling, vervoer langs een andere route, logies, maaltijden en verfrissingen) als de verstoring plaatsvindt tijdens het overstappen op een andere vervoerswijze. Voorts ondervinden passagiers problemen als ze bij vervoerders en eventuele andere betrokkenen (bv. terminalexploitanten, verkopers van vervoerbewijzen) een klacht willen indienen over het gebrek aan informatie of bijstand, en is het niet duidelijk met welke nationale autoriteit ze in dat geval contact moeten opnemen. Omdat er geen specifiek aangewezen autoriteit is, heerst er ook onzekerheid over de handhaving van de informatie- en bijstandsplicht tijdens multimodale reizen. Door het gebrek aan informatie en bijstand tijdens het overstappen, kunnen passagiers onder meer hun aansluiting missen en geld verliezen. Reizigers kunnen ook beslissen om voor een minder duurzame of minder klimaat- en milieuvriendelijke oplossing te kiezen.
Het gebrek aan regels voor multimodale reizen betekent ook dat personen met een handicap en personen met beperkte mobiliteit volgens het EU-recht geen aanspraak kunnen maken op specifieke bijstand als ze overstappen van de ene op de andere vervoerswijze, onder meer in multimodale knooppunten zoals luchthavens of stations. Zonder dergelijke bijstand kunnen ze niet van dezelfde naadloze reiservaring genieten als andere reizigers.
Het doel van dit voorstel is daarom te verzekeren:
- dat reizigers niet worden gediscrimineerd met betrekking tot vervoersvoorwaarden en de verstrekking van vervoerbewijzen;
- dat reizigers tijdig minimale en nauwkeurige informatie in een toegankelijk formaat krijgen;
- dat er passagiersrechten gelden in geval van verstoring, met name bij een gemiste aansluiting tussen verschillende vervoerswijzen;
- dat personen met een handicap en personen met beperkte mobiliteit niet worden gediscrimineerd en bijstand krijgen;
- dat kwaliteitsnormen voor dienstverlening worden vastgesteld en dat er toezicht op wordt gehouden;
- dat klachten worden afgehandeld;
- dat er algemene handhavingsvoorschriften komen.
Dit initiatief maakt deel uit van het werkprogramma van de Commissie voor 2023, onder het kopje “Een economie die werkt voor de mensen” in bijlage II (Refit-initiatieven).
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
In het Unierecht betreffende passagiersrechten zijn al strengere normen opgenomen voor de bescherming van passagiers die per vliegtuig, per spoor, over zee en binnenwateren en per autobus en touringcar reizen. Die verordeningen bevatten met name bepalingen over informatie en bijstand voor passagiers, die op elk van die vervoerswijzen afzonderlijk van toepassing zijn. De bedoeling van dit voorstel is de bestaande regels aan te vullen, zodat passagiers die tijdens een reis van vervoerswijze veranderen een vergelijkbaar beschermingsniveau genieten.
Dit voorstel is verenigbaar met het voorstel tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 261/2004, (EG) nr. 1107/2006, (EU) nr. 1177/2010, (EU) nr. 181/2011 en (EU) 2021/782 wat betreft de handhaving van passagiersrechten in de Unie3. De regels voor een betere toepassing en handhaving van de Unieregels voor passagiersrechten in de onderhavige verordening zijn volledig in overeenstemming met die verordening.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel is verenigbaar met Gedelegeerde Verordening (EU) 2017/1926 van de Commissie betreffende multimodale reisinformatiediensten4. Volgens die verordening moeten datahouders (bv. vervoersautoriteiten, vervoersexploitanten en infrastructuurbeheerders) gegevens over vervoersnetwerken (met inbegrip van gegevens over vervoersdiensten, zoals dienstregelingen en bedrijfsuren) toegankelijk voor datagebruikers maken via door de lidstaten opgezette nationale toegangspunten, als de gegevens beschikbaar zijn in een digitaal, machineleesbaar formaat. Het voorstel is ook verenigbaar met het voorstel tot herziening van Gedelegeerde Verordening (EU) 2017/19265 van de Commissie. In die herziening wordt de bovengenoemde eis uitgebreid door van december 2025 tot december 2028 geleidelijk dynamische gegevenstypes zoals realtime aankomst- en vertrektijden toe te voegen. Het is van essentieel belang voor dit voorstel dat passagiers realtime-informatie krijgen over reisverstoringen bij het overstappen op een andere vervoerswijze. Dat zal verder worden ondersteund door de voorgestelde wijziging van de richtlijn intelligente vervoerssystemen (ITS)6. Die wijziging moet ervoor zorgen dat ITS-applicaties voor wegvervoer naadloze integratie mogelijk maken met andere vervoerswijzen, zoals het spoor of actieve mobiliteit, waardoor een verschuiving naar die vervoerswijzen waar mogelijk wordt vergemakkelijkt, teneinde de efficiëntie en de toegankelijkheid te verbeteren.
Dit voorstel is ook verenigbaar met de mededeling over een gemeenschappelijke Europese dataruimte voor mobiliteit, waarin de voorgestelde weg wordt geschetst naar een gemeenschappelijke Europese dataruimte voor mobiliteit, met inbegrip van de doelstellingen, belangrijkste kenmerken, ondersteunende maatregelen en mijlpalen. Het doel is de toegang tot en de bundeling en uitwisseling van gegevens uit bestaande en toekomstige gegevensbronnen over vervoer en mobiliteit te vergemakkelijken7. Wat de uitwisseling van realtime-informatie tussen bedrijven betreft, is dit voorstel ook relevant in het kader van het voorstel voor een dataverordening, waarin belangrijke aspecten van het delen van gegevens worden behandeld, zoals compensatie, geschillenbeslechting of technische beschermingsmaatregelen8. Het voorstel tot vaststelling van een Europees kader voor een digitale identiteit zou ook een rol kunnen spelen omdat daarbij Europese portemonnees voor digitale identiteit worden ingevoerd9. Gezien de voordelen op het gebied van veiligheid, gemak en toegankelijkheid moeten de lidstaten het gebruik van Europese portemonnees voor digitale identiteit aanmoedigen voor identificatie en authenticatie in multimodale vervoersscenario’s, met name om kwetsbare personen of personen met een handicap te helpen.
Bovendien moet worden verduidelijkt dat de regels voor pakketreizen uit hoofde van Richtlijn (EU) 2015/230210 en het voorstel tot herziening van die richtlijn11 ook verenigbaar zijn met het onderhavige voorstel. Hoewel beide over reizen gaan, hebben ze betrekking op twee afzonderlijke markten. Dit voorstel heeft, in overeenstemming met de bestaande wetgeving voor passagiersrechten en het voorstel tot wijziging daarvan12, uitsluitend betrekking op passagiersvervoersdiensten (bv. een combinatie van een treindienst en een busdienst), maar de regels voor pakketreizen hebben betrekking op een combinatie van verschillende reisdiensten die door een organisator worden aangeboden (bv. een pakket waarin een vlucht en een hotelverblijf worden gecombineerd). In dit voorstel wordt ook verduidelijkt dat wanneer een recht op terugbetaling ontstaat krachtens Richtlijn (EU) 2015/2302, die richtlijn van toepassing op afzonderlijke multimodale overeenkomsten moet zijn in plaats van deze verordening. Bovendien wordt gespecificeerd dat die richtlijn van toepassing moet zijn als een organisator vervoersdiensten combineert voor een multimodale reis die deel uitmaakt van een pakketreis.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 91, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) dient als rechtsgrondslag voor de vaststelling van EU-wetgeving inzake een gemeenschappelijk vervoersbeleid. Krachtens artikel 100, lid 2, VWEU kan de Uniewetgever bovendien passende bepalingen voor het zee- en luchtvervoer vaststellen. Het voorstel is gebaseerd op artikel 91, lid 1, en artikel 100, lid 2, VWEU.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Passagiersrechten voor reizen per vliegtuig, trein, bus en touringcar (voor langeafstandsreizen), over zee en over binnenwateren zijn al vastgelegd in het EU-recht1; alleen stadsvervoer en vervoer over korte afstand vallen nog grotendeels onder de bevoegdheid van de lidstaten. Dit voorstel wil het gebrek aan rechten verhelpen voor passagiers die deze vervoerswijzen tijdens een reis combineren. Zonder geharmoniseerde regels voor de bescherming van passagiers tijdens dergelijke reizen zouden vervoerders, tussenpersonen en beheerders van multimodale knooppunten volgens verschillende regelingen moeten werken. Passagiers zouden zich aan een veelvoud van regels moeten houden en problemen hebben om hun rechten te kennen en die te laten gelden. Bovendien kunnen verschillende regels van toepassing zijn op vervoersovereenkomsten voor multimodale reizen tussen lidstaten. Daarom zouden nationale regels, zelfs als die passagiers in hoge mate zouden beschermen, niet leiden tot de verwezenlijking van essentiële doelstellingen van de Unie en die verwezenlijking zelfs belemmeren. Kortom, dit initiatief is bedoeld om een lacune in de EU-wetgeving op te vullen; als dat aan het nationale niveau zou worden overgelaten, zou het risico ontstaan op verstoringen of mogelijke negatieve overloopeffecten.
• Evenredigheid
Zoals uiteengezet in hoofdstuk 7 van de effectbeoordeling bij dit voorstel, gaat geen van de beleidsopties verder dan wat nodig is om de algemene beleidsdoelstellingen te verwezenlijken.
• Keuze van het instrument
Uit de effectbeoordeling is gebleken dat regelgevende maatregelen nodig zijn om de doelstelling van het initiatief te verwezenlijken; het hoofddoel is een passend niveau van passagiersbescherming voor multimodale reizen waarborgen. De in dit voorstel vastgestelde regels moeten in de hele Europese Unie op eenvormige en doeltreffende wijze worden toegepast. Een rechtstreeks toepasselijke verordening lijkt het geschiktste instrument om een consistente uitvoering van de beoogde maatregelen in alle EU-lidstaten te waarborgen en tegelijk het risico op verstoring binnen de eengemaakte markt te beperken; dat laatste zou een gevolg kunnen zijn van de verschillende manieren waarop de EU-lidstaten de voorschriften in nationaal recht omzetten. De EU heeft al gekozen voor een verordening als rechtsinstrument voor de bescherming van de rechten van passagiers die per vliegtuig, trein, autobus en touringcar, en over zee en binnenwateren reizen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Omdat er momenteel geen wetgeving bestaat, is geen evaluatie of geschiktheidscontrole uitgevoerd.
• Raadpleging van belanghebbenden
Voor de effectbeoordeling werden reacties van belanghebbenden verzameld op verschillende wijzen, waaronder een openbare raadpleging en gerichte raadplegingen via onlinevragenlijsten, interviews en workshops door een externe contractant. Er werd zowel naar kwalitatieve input (meningen, standpunten, suggesties) als naar kwantitatieve informatie (gegevens, statistieken) gevraagd.
Tot de respondenten behoorden onder meer belanghebbenden uit de sector, groepen die passagiers/consumenten, personen met een handicap en personen met beperkte mobiliteit vertegenwoordigen, en overheidsinstanties, d.w.z. de partijen die de gevolgen van het beleid ondervinden, die het beleid uitvoeren en die er een gevestigd belang bij hebben1.
Inhoudsopgave
- Probleemaspecten
- Beleidsmaatregelen
- Verkennende studie
- Duurzameontwikkelingsdoelstellingen
- Klimaatneutraliteitscontrole
- Hoofdstuk I: algemene bepalingen
- Hoofdstuk II: vervoersovereenkomsten en informatie
- Hoofdstuk III: aansprakelijkheid in geval van gemiste aansluitingen
- Hoofdstuk IV: personen met een handicap en personen met beperkte mobiliteit
- Hoofdstuk V: kwaliteit van de dienstverlening en klachten
- Hoofdstuk VI: informatie en handhaving
- Hoofdstuk VII: slotbepalingen
- Bijlagen
“Passagiers die verschillende vervoerswijzen combineren, worden niet beschermd door de bestaande regels inzake passagiersrechten”: 89 van de 145 respondenten van de gerichte vragenlijst zijn het er volledig of enigszins mee eens dat het probleem belangrijk is, terwijl 26 respondenten het er helemaal of enigszins niet mee eens zijn. Die laatsten zijn voornamelijk vervoerders (voor alle vervoerswijzen) en hun koepelorganisaties, die tijdens de interviews en de speciale workshop aanvoerden dat het te vroeg is om de sector te reguleren omdat een wetgevingskader een onvoldoende ontwikkelde maar opkomende sector zou kunnen verstoren. In de openbare raadpleging was 70 % van de respondenten (117 van de 166) het er enigszins of volledig mee eens dat het probleem belangrijk is. In haar antwoord op het verzoek om input stelde één passagiersorganisatie dat altijd moet worden verzekerd dat de bestemming wordt bereikt, zelfs in geval van ernstige vertragingen en ongeacht de gebruikte vervoerswijze(n).
“Personen met een handicap en personen met beperkte mobiliteit krijgen geen hulp bij overstappen tussen verschillende vervoerswijzen”: 50 % van de respondenten (69 van de 138) is het ermee eens dat dit een belangrijk probleem is, terwijl 16 % (22 van de 138) het er helemaal of enigszins niet mee eens is. 14 % (19 van de 138) is neutraal en 20 % (28 van de 138) heeft geen mening. In de openbare raadpleging is 57 % van de respondenten (95 van de 167) van mening dat het om een belangrijk probleem gaat.
Beleidsdoelstelling
en71 % van de respondenten (101 van de 143) van de gerichte vragenlijst is het eens met de doelstelling om een passend regelgevingskader voor te stellen voor de bescherming van passagiers die te maken krijgen met reisverstoringen als ze overstappen op een andere vervoerswijze, terwijl 11 % (16 van de 143) het niet met die doelstelling eens is. In de openbare raadpleging beoordeelt 63 % van de respondenten (104 van de 165) de doelstelling als relevant of zeer relevant, terwijl 16 % (26 van de 165) van mening is dat de doelstelling niet of weinig relevant is.
De meeste consumentenorganisaties die de gerichte vragenlijst hebben beantwoord, spraken hun steun uit voor een wetgevingsmaatregel die moet waarborgen dat vervoerders en verkopers van vervoerbewijzen aanvullende informatie verstrekken aan multimodale passagiers. Luchtvaartmaatschappijen en hun vertegenwoordigende organisaties gaven aan dat ze niet wettelijk kunnen worden verplicht om informatie te verstrekken waarover ze vaak niet beschikken (overstaptijden en aansluitende reizen) en wezen erop dat het verstrekken van realtime-informatie over reisverstoringen onmogelijk is als passagiers hun ticket hebben geboekt via een verkoper van vervoerbewijzen. Koepelorganisaties legden uit dat deze maatregel de operationele kosten zou doen stijgen, voornamelijk door de noodzakelijke updates van de IT-systemen voor boekingsregelingen en door de extra middelen die nodig zijn om te bepalen welke informatie relevant is. Verkopers van vervoerbewijzen waren minder voorstander van het verstrekken van realtime-informatie en voerden aan dat die oplossing alleen haalbaar zou zijn als vervoerders verplicht zouden worden om informatie te delen met tussenpersonen.
Wat betreft de invoering van het recht op terugbetaling of een alternatief reisplan als de reis wordt verstoord, verklaarden de meeste passagiersorganisaties die de gerichte enquête hebben beantwoord dat de wetgevingsmaatregel een zeer sterke of sterke bijdrage zou leveren; een kleine meerderheid van de bedrijven die passagiers per trein, schip, autobus en touringcar vervoeren, is van mening dat de maatregel een matige of kleine bijdrage zal leveren. Bijna alle tussenpersonen die de gerichte enquête hebben beantwoord, waren het ermee eens dat de voorgestelde maatregel een sterke bijdrage zou leveren als hij als wetgevingsmaatregel zou worden toegepast en op voorwaarde dat er overeenkomsten met respectieve verplichtingen zouden zijn tussen bedrijven onderling. Wat betreft de invoering van een centraal contactpunt voor personen met beperkte mobiliteit in multimodale passagiersknooppunten benadrukte één vertegenwoordiger tijdens de speciale workshop dat personen met beperkte mobiliteit verschillende soorten bijstand nodig hebben en er veel aspecten in aanmerking moeten worden genomen bij het bepalen van de rol en het takenpakket van dat contactpunt; hij drukte zijn bezorgdheid over de maatregel uit als het om zachte wetgeving zou gaan. Eén organisatie van personen met beperkte mobiliteit merkte tijdens een interview op dat een centraal contactpunt een aanzienlijke hulp zou betekenen voor het verkrijgen van bijstand en informatie. Tien van de 17 luchtvaartmaatschappijen verklaarden dat de maatregel een (zeer) sterke bijdrage zou leveren. Tijdens de workshop spraken de luchtvaartmaatschappijen en hun koepelorganisatie hun steun voor de maatregel uit, maar ze beklemtoonden het belang van duidelijke communicatiekanalen en een duidelijke omschrijving van de te verlenen diensten. Eén geïnterviewde organisatie van luchtvaartmaatschappijen voerde aan dat de terminalexploitant het centraal contactpunt zou moeten zijn, zoals het geval is in de luchtvaart. Zes van de 11 infrastructuur- en terminalbeheerders die de gerichte enquête hebben beantwoord, zijn van mening dat de maatregel (zeer) sterk zou bijdragen tot de verwezenlijking van de beleidsdoelstelling.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De verkennende studie van de Commissie over passagiersrechten voor multimodaal reizen is in 2019 gepubliceerd2. Er is met de resultaten van die studie rekening gehouden, vooral wat betreft de vaststelling van de juridische lacunes en de omvang van de markt voor multimodaal passagiersvervoer. In de studie wordt opgemerkt dat de op de vervoerswijze gerichte benadering van de vijf bestaande verordeningen voor passagiersrechten kan leiden tot juridische lacunes en, in het algemeen, tot ontoereikende passagiersrechten in het geval van multimodale reizen. De beschikbaarheid van gegevens vormt ook een beperking voor de omvang en de gedetailleerdheid van de analyse.
Effectbeoordeling
De effectbeoordeling is gebaseerd op onderzoek en analyses van de Commissie. De Commissie heeft ook een externe, onafhankelijke consultant in dienst genomen voor specifieke taken, namelijk de beoordeling van de kosten en baten, de openbare raadpleging en de gerichte raadpleging met interviews en workshops. Het externe ondersteunende onderzoek zal samen met dit voorstel worden gepubliceerd.
• Effectbeoordeling
Het effectbeoordelingsverslag werd op 7 juni 2023 voorgelegd aan de Raad voor regelgevingstoetsing. Die heeft op 7 juli 2023 een positief advies met voorbehoud uitgebracht. Hij had met name een aantal tekortkomingen in het verslag vastgesteld met betrekking tot de beschrijving van de omvang en de gevolgen van het probleem; de beschrijving van de voordelen van de opties en de beoordeling van de evenredigheid van de voorkeursoptie; en het overzicht van de administratieve kosten en aanpassingskosten als onderdeel van de “one in, one out”-beoordeling3. Die tekortkomingen zijn allemaal behandeld in het definitieve effectbeoordelingsverslag dat samen met dit voorstel wordt ingediend, met name door een betere beschrijving van de omvang van de multimodale markt en het huidige tekortschieten van de markt om het probleem te verhelpen; de omvang van de gevolgen van het probleem in termen van gebrek aan informatie en bijstand tijdens multimodale reizen; de voordelen in termen van kostenbesparingen voor consumenten, vervoerders, tussenpersonen en nationale overheden; de vergelijking van de opties, met inbegrip van de evenredigheid; en de classificatie van eenmalige kosten voor de invoering van realtime-informatievoorzieningen en de integratie van communicatiesystemen voor multimodale passagiers als aanpassingskosten in plaats van administratieve kosten.
De beleidsmaatregelen in de drie beleidsopties voor de aanpak van probleem 2 van deze effectbeoordeling (“Onvoldoende bescherming van passagiers tijdens multimodale reizen”) zijn onderscheiden op basis van de drie eerder beschreven ticketcategorieën (A, B en C). De tabel bevat een overzicht van de verschillende beleidsopties, rekening houdend met de verschillende categorieën vervoerbewijzen.
| Categorie A (Eén enkele overeenkomst) | Categorie B (Afzonderlijke vervoerbewijzen, gecombineerd en verkocht door een verkoper van vervoerbewijzen) | Categorie C (Afzonderlijke vervoerbewijzen, op eigen initiatief van de passagier) | |
| BO 2.1 | Informatie vóór aankoop (BM B.1) Basispakket passagiersrechten (BM B.3a) Klachtafhandeling door sector en nationale handhavingsinstanties (BM B.7 & B.8) | Informatie vóór aankoop (BM B.1) Klachtafhandeling door sector en nationale handhavingsinstanties (BM B.7 & B.8) | Informatie vóór aankoop (BM B.1) Klachtafhandeling door sector en nationale handhavingsinstanties (BM B.7 & B.8) |
| BO 2.2 | Informatie vóór aankoop (BM B.1) Realtime-informatie (BM B.2) Basispakket passagiersrechten (BM B.3a) Centraal contactpunt (BM B.5 & B.6) Klachtafhandeling door sector en nationale handhavingsinstanties (BM B.7 & B.8) | Informatie vóór aankoop (BM B.1) Realtime-informatie (BM B.2) Informatie over de afzonderlijke aard van vervoerbewijzen (BM B.4a) Centraal contactpunt (BM B.5 & B.6) Klachtafhandeling door sector en nationale handhavingsinstanties (BM B.7 & B.8) | Informatie vóór aankoop (BM B.1) Centraal contactpunt (BM B.5 & B.6) Klachtafhandeling door sector en nationale handhavingsinstanties (BM B.7 & B.8) |
| BO 2.3 | Informatie vóór aankoop (BM B.1) Realtime-informatie (BM B.2) Betere passagiersrechten (BM B.3b) Centraal contactpunt (BM B.5 & B.6) Klachtafhandeling door sector en nationale handhavingsinstanties (BM B.7 & B.8) | Informatie vóór aankoop (BM B.1) Realtime-informatie (BM B.2) Informatie over de afzonderlijke aard van vervoerbewijzen (BM B.4b) Centraal contactpunt (BM B.5 & B.6) Klachtafhandeling door sector en nationale handhavingsinstanties (BM B.7 & B.8) | Informatie vóór aankoop (BM B.1) Centraal contactpunt (BM B.5 & B.6) Klachtafhandeling door sector en nationale handhavingsinstanties (BM B.7 & B.8) |
In de effectbeoordeling werd geconcludeerd dat beleidsoptie 2.2 de voorkeursoptie is. Uit de effectbeoordeling is gebleken dat dit de efficiëntste en doeltreffendste beleidsoptie is, omdat er een billijk evenwicht is tussen de doeltreffendheid van de interventie voor het verwezenlijken van de doelstelling om passagiers (met inbegrip van personen met beperkte mobiliteit) beter te beschermen bij multimodale reizen enerzijds, en efficiëntie in termen van kosten voor de sector anderzijds, aangezien de markt in ontwikkeling is. Beleidsoptie 2.2 bleek ook de meest evenredige maatregel te zijn en vertoonde ook de meeste interne en externe samenhang.
Het initiatief draagt bij tot de verwezenlijking van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen, namelijk SDG 10 “Dring ongelijkheid in en tussen landen terug” (met betrekking tot passagiers met een handicap en met beperkte mobiliteit), SDG 13 “Neem dringend actie om klimaatverandering en haar impact te bestrijden” (betere passagiersrechten kunnen mensen stimuleren om meer met het openbaar vervoer te reizen in plaats van met de auto) en SDG 16 “Verzeker toegang tot justitie voor iedereen en bouw op alle niveaus doeltreffende, verantwoordelijke en toegankelijke instellingen uit” (betere en toegankelijkere schadeloosstelling voor passagiers en betere handhavingsinstrumenten voor de overheid).
Het voorstel is in overeenstemming met de doelstelling inzake klimaatneutraliteit die is vastgesteld in de Europese klimaatwet en met de doelstellingen van de Unie voor 2030 en 2050, en draagt bij tot de hierboven vermelde verwezenlijking van SDG 13 inzake klimaatactie.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Dit initiatief maakt deel uit van het werkprogramma van de Commissie voor 2023, onder het kopje “Een economie die werkt voor de mensen” in bijlage II (Refit-initiatieven). Het heeft een belangrijke Refit-dimensie in termen van vereenvoudiging van de regels voor passagiers die multimodaal reizen.
Vooral de verbeterde informatie over het soort vervoerbewijs waarmee passagiers tijdens een multimodale reis reizen, heeft veel potentieel voor vereenvoudiging. Momenteel zou die informatie niet gemakkelijk toegankelijk zijn voor passagiers, als ze al beschikbaar zou zijn. Multimodale passagiers zouden ook beschikken over betere instrumenten voor schadeloosstelling door middel van klachtenprocedures op het niveau van de sector en de nationale overheden, waardoor ze hun rechten gemakkelijker kunnen doen gelden. Samen met betere rechten in het geval van gemiste aansluitingen tussen vervoersdiensten (terugbetaling of vervoer langs een andere route) komt dit neer op potentiële kostenbesparingen voor de passagiers. Ook wat personen met beperkte mobiliteit betreft, kan de efficiëntie aanzienlijk worden verbeterd: zij zouden niet alleen recht op gratis bijstand hebben als ze met een enkele multimodale overeenkomst reizen, maar ook gecoördineerde bijstand kunnen krijgen bij het overstappen in multimodale knooppunten (centrale contactpunten); nu moeten ze meerdere verzoeken om bijstand indienen bij vervoerders en terminalexploitanten.
Omdat er momenteel geen regels bestaan voor de bescherming van passagiers die multimodaal reizen, zou het voorstel per definitie regeldruk met zich meebrengen. Er is echter een belangrijke verzachtende factor, vooral voor vervoersondernemingen, omdat zij de meeste maatregelen al toepassen voor reizen met een enkele vervoerswijze (bv. terugbetaling of vervoer langs een andere route, verzorging, bijstand voor personen met beperkte mobiliteit). Alleen werd tot nu toe geen rekening gehouden met het gedeelte van de reis waar de passagier overstapt op een andere vervoerswijze. Bovendien zouden vervoerders en tussenpersonen die als kleine of middelgrote onderneming zijn aangemerkt, worden vrijgesteld van de voorgestelde regels inzake het verstrekken van realtime-informatie (artikel 5 en 6 van het voorstel).
De gevolgen voor het concurrentievermogen van de EU of de internationale handel zullen naar verwachting grotendeels neutraal zijn.
In het voorstel wordt rekening gehouden met de digitale omgeving, met name wat betreft realtime-informatie over bijvoorbeeld verstoringen en vertragingen, die idealiter ook via digitale communicatiemiddelen wordt verstrekt, en de voorgestelde regels voor klachtafhandeling, waarbij zowel bedrijven als nationale handhavingsinstanties moeten waarborgen dat passagiers hun klacht zowel offline als online kunnen indienen. In het voorstel wordt ook rekening gehouden met het toenemende aantal online reisbureaus die bereid zijn potentiële passagiers een combinatie van vervoersdiensten aan te bieden. Dat komt niet alleen tot uiting in de regels voor het delen van reisinformatie, maar ook wat betreft de aansprakelijkheid van tussenpersonen die een combinatie van vervoerbewijzen voor verschillende vervoersdiensten verkopen.
• Grondrechten
In artikel 38 van het Handvest van de Grondrechten is bepaald dat het beleid van de Unie een hoog niveau van consumentenbescherming moet verzekeren. Artikel 26 van het Handvest vereist het recht op integratie van personen met een handicap en eist dat de lidstaten maatregelen treffen die de zelfstandigheid en de maatschappelijke en professionele integratie en de deelname aan het gemeenschapsleven van die personen waarborgen. De versterking van de rechten van passagiers die een multimodale reis in de EU maken, zal het algemene niveau van consumentenbescherming nog verhogen.
De verplichting om persoonsgegevens van passagiers te delen heeft gevolgen voor het recht op bescherming van persoonsgegevens krachtens artikel 8 van het Handvest. Die verplichting is noodzakelijk en evenredig in het licht van de doelstelling om te waarborgen dat consumenten doeltreffend worden beschermd overeenkomstig artikel 38 van het Handvest. Om de gevolgen voor de gegevensbescherming verder te beperken, worden bovendien gegevensbeschermingswaarborgen ingevoerd, namelijk beperkingen wat betreft het doel waarvoor de gegevens mogen worden gebruikt en een duidelijke bewaartermijn. Verdere bepalingen van het voorstel betreffende het gebruik van de contactgegevens van passagiers dragen bij tot de eerbiediging van het recht op bescherming van persoonsgegevens krachtens artikel 8 van het Handvest, door duidelijk te bepalen welke persoonsgegevens kunnen worden gebruikt voor specifieke doeleinden (informatie, terugbetaling en herroutering van de passagier, alsook veiligheids- en beveiligingsredenen) en onder welke voorwaarden.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie zal toezicht houden op de uitvoering en de doeltreffendheid van dit initiatief, op basis van de in hoofdstuk 9 van de effectbeoordeling vermelde voortgangsindicatoren. Vijf jaar na de inwerkingtreding van de voorgestelde wetgeving zal de Commissie oordelen of de doelstellingen werden bereikt.
In de mededeling “Concurrentievermogen van de EU op de lange termijn: blik op de periode na 2030”1 heeft de Commissie zich ertoe verbonden de rapportagevereisten te rationaliseren en te vereenvoudigen zonder de daarmee verband houdende beleidsdoelstellingen te ondergraven. Dit voorstel sluit bij die doelstellingen aan. Hoewel vervoerders die een enkele overeenkomst voor multimodale reizen aanbieden, de nieuwe verplichting wordt opgelegd om elke twee jaar een rapport te publiceren over de toepassing van hun kwaliteitsnormen voor dienstverlening, met essentiële prestatie-indicatoren met betrekking tot passagiersrechten (bv. gemiste aansluitingen, klachtafhandeling, samenwerking met vertegenwoordigers van personen met een handicap), zijn die rapporten absoluut noodzakelijk voor het toezicht op en de handhaving van passagiersrechten. Vervoerders gaven in de raadpleging van belanghebbenden aan dat zij de gegevens in kwestie al verzamelen; de frequentie van de rapportage (slechts elke twee jaar) werd gekozen om de uitvoeringskosten van deze maatregelen laag te houden. De rapporten zijn niet alleen een waardevolle bron van informatie voor nationale handhavingsinstanties die beperkte middelen hebben om hun toezichts- en handhavingstaken uit te voeren, maar passagiers zullen ook weloverwogen beslissingen kunnen nemen over de keuze van hun vervoersmaatschappij op basis van de kwaliteit van de prestaties; bovendien kunnen die rapporten ook de concurrentie tussen vervoerders stimuleren op basis van de kwaliteit van hun prestaties. In dezelfde geest zou de verplichting voor de nationale handhavingsinstanties om elke twee jaar verslag uit te brengen over de maatregelen die zijn genomen om de toepassing van de verordening te verzekeren en statistieken over bijvoorbeeld klachten te publiceren, de Commissie in staat stellen de uitvoering van de verordening te controleren.
• Artikelsgewijze toelichting
De structuur van de verordening is gebaseerd op de bestaande verordeningen voor passagiersrechten en met name op de recentste: Verordening (EU) 2021/782 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer. De verordening zal uit de volgende hoofdstukken bestaan:
Hoofdstuk I bevat de algemene bepalingen van de verordening waarin het onderwerp, de doelstellingen, het toepassingsgebied en de definities worden gespecificeerd. Daarnaast wordt uiteengezet dat het voorstel een aanvulling vormt op het bestaande Unierecht inzake passagiersrechten.
Hoofdstuk II bevat bepalingen over vervoersovereenkomsten en informatie voor passagiers door vervoerders, tussenpersonen en beheerders van multimodale knooppunten. Het beschrijft de informatie die voor en tijdens de reis aan passagiers moet worden verstrekt (in realtime) en de voorwaarden voor uitwisseling en samenwerking op dit gebied tussen de verschillende betrokken ondernemingen.
Hoofdstuk III bevat bepalingen voor bijstand (terugbetaling, vervoer langs een andere route, verzorging) aan passagiers met een enkele multimodale overeenkomst als ze hun aansluiting op een volgende vervoersdienst missen. Daarnaast wordt het terugbetalingsproces beschreven voor gevallen waarin een dergelijke overeenkomst werd gesloten met een tussenpersoon. Ook wordt de aansprakelijkheid verduidelijkt van vervoerders en tussenpersonen die gecombineerde multimodale vervoerbewijzen aanbieden. Ten slotte wordt een gemeenschappelijk formulier voor verzoeken om terugbetaling en compensatie ingevoerd.
Hoofdstuk IV bevat regels voor de bescherming en bijstand van personen met een handicap en personen met beperkte mobiliteit in het kader van een multimodale reis. Naast de vaststelling van het recht op vervoer en bijstand van personen met beperkte mobiliteit die met een enkele multimodale overeenkomst reizen, wordt ook de oprichting van centrale contactpunten in multimodale knooppunten voor passagiersvervoer geïntroduceerd. Het gaat om de multimodale passagiersknooppunten die tegen 2030 in elk stedelijk knooppunt van het TEN-T-netwerk moeten worden opgericht krachtens het voorstel voor een verordening betreffende EU-richtsnoeren voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnetwerk2.
Hoofdstuk V bevat regels voor de kwaliteit van de dienstverlening en de afhandeling van klachten door vervoerders, tussenpersonen en beheerders van multimodale knooppunten.
Hoofdstuk VI bevat bepalingen over informatie aan passagiers betreffende hun rechten en over de handhaving van de verordening. Wat dat laatste betreft, zijn er regels voor de aanwijzing van een nationale handhavingsinstantie, de risicogebaseerde benadering van het toezicht op de naleving van passagiersrechten, de informatie die de betrokken ondernemingen moeten delen met de nationale handhavingsinstanties en de samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie.
Hoofdstuk VII bevat bepalingen over de rapportageverplichtingen en de comitéprocedure.
Bijlage I bevat de lijst van stedelijke knooppunten waar multimodale passagiersknooppunten en de bijbehorende centrale contactpunten moeten worden opgericht en geëxploiteerd.
Bijlage II bevat de minimale kwaliteitsnormen voor dienstverlening die moeten worden aangehouden door vervoerders die afzonderlijke multimodale overeenkomsten aanbieden en door beheerders van multimodale knooppunten.