Toelichting bij COM(2023)930 - Wijziging van Richtlijn 2015/637 betreffende de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers van de Unie in derde landen en van Richtlijn (EU) 2019/997 tot vaststelling van een EU-noodreisdocument - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)930 - Wijziging van Richtlijn 2015/637 betreffende de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking van de ... |
|---|---|
| bron | COM(2023)930   |
| datum | 06-12-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
Burgers van de Unie die reizen naar of wonen in een derde land waar hun lidstaat van nationaliteit niet wordt vertegenwoordigd door een ambassade of consulaat, hebben recht op de bescherming door de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat. Dit EU-burgerschapsrecht, dat bij het Verdrag van Maastricht is ingevoerd, is vervat in artikel 20, lid 2, punt c), en artikel 23 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en in artikel 46 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna “het Handvest” genoemd).
Dit recht is de externe dimensie van het burgerschap van de Unie, alsmede een van de praktische voordelen daarvan en een tastbaar voorbeeld van Europese solidariteit. Het beschermt burgers van de Unie die in een derde land waar zij niet worden vertegenwoordigd door de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten, hulp nodig hebben, bijvoorbeeld door een ongeval, een ernstige ziekte, een misdrijf of het verlies van reisdocumenten.
Op 20 april 2015 heeft de Raad Richtlijn (EU) 2015/637 betreffende de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers van de Unie in derde landen vastgesteld 1 , ter vervanging van het intergouvernementele kader voor consulaire bescherming 2 . De lidstaten hadden drie jaar de tijd, tot mei 2018, om de richtlijn in nationale wetgeving om te zetten 3 .
In het werkprogramma van de Commissie voor 2021 4 werd een herziening van de Unieregels inzake consulaire bescherming aangekondigd ter verbetering van de paraatheid en capaciteit van de Unie en de lidstaten om burgers van de Unie in tijden van crisis te beschermen en te ondersteunen. Die herziening moest beogen de ondersteunende rol van de Unie te versterken en optimaal gebruik te maken van het unieke netwerk van delegaties van de Unie.
Verder heeft de Commissie in haar mededeling over de follow-up van de Conferentie over de toekomst van Europa toegezegd te zullen overwegen op nieuwe gebieden actie te ondernemen, zoals “Europees burgerschap tastbaarder maken voor de burgers, onder meer door de daaraan verbonden rechten af te dwingen en door er betrouwbare en makkelijk toegankelijke informatie over ter beschikking te stellen” 5 .
In het in maart 2022 door de Raad aangenomen strategisch kompas inzake veiligheid en defensie – Voor een Europese Unie die haar burgers, waarden en belangen beschermt en bijdraagt aan de internationale vrede en veiligheid” 6 , werd aangekondigd dat “de crisisresponsmechanismen van de EDEO, onze consulaire ondersteuning en veiligheid ter plaatse zullen worden herzien en versterkt om de lidstaten beter te helpen bij het beschermen en redden van hun burgers in het buitenland, en om onze EU-delegaties te ondersteunen bij het evacueren van personeel” 7 .
Zoals opgemerkt in het verslag van de Commissie van 2 september 2022 over de uitvoering en toepassing van Richtlijn (EU) 2015/637 van de Raad 8 , nemen crises die tot verzoeken om consulaire bescherming leiden, in frequentie en omvang toe. Tijdens COVID-19-pandemie (die van een ongekende omvang en complexiteit was), de crisis in Afghanistan, de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne, het conflict in Sudan, de repatriëringen uit Israël en Gaza en andere, soortgelijke crises konden lacunes worden vastgesteld en kon worden nagedacht over mogelijkheden om het recht van burgers van de Unie op consulaire bescherming te versterken.
In het licht van het bovenstaande stelt de Commissie voor Richtlijn (EU) 2015/637 te wijzigen om de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen te verbeteren en te versterken die nodig zijn om de consulaire bescherming van burgers van de Unie te vergemakkelijken.
Om de rechtszekerheid voor consulaire autoriteiten en burgers te verbeteren, stelt de Commissie voor te verduidelijken wanneer een burger van de Unie als “niet-vertegenwoordigd” moet worden beschouwd en dus recht heeft op consulaire bescherming van de consulaire instanties van andere lidstaten. Wijzigingen van Richtlijn (EU) 2015/637 moeten zorgen voor het stroomlijnen van de samenwerking tussen de consulaire instanties, die wordt ondersteund door de delegaties van de Unie.
De Commissie is van mening dat, om optimaal gebruik te maken van het netwerk van delegaties van de Unie, met name in derde landen waar weinig lidstaten aanwezig zijn, de taken van de delegaties moeten worden verduidelijkt en dat hun ondersteunende rol moet worden versterkt, met name op het gebied van crisisparaatheid en -respons. Zo voorziet het voorstel erin dat voor alle derde landen zogenaamde gezamenlijke consulaire noodplannen (ook wel “gezamenlijke EU-kaders voor consulaire crisisparaatheid” genoemd) worden opgesteld om de respons op eventuele toekomstige consulaire crises te vergemakkelijken. Daarnaast biedt het voorstel een rechtsgrondslag voor de mogelijke inzet van zogenaamde gezamenlijke consulaire teams, d.w.z. vrijwillige multidisciplinaire teams met consulaire deskundigen van de lidstaten en de instellingen van de Unie, ter ondersteuning van de lokale consulaire diensten van de lidstaten in tijden van crisis 9 .
De Commissie stelt ook voor de informatiestroom tussen de lidstaten en de instellingen van de Unie te verbeteren en de burgers van de Unie beter voor te lichten, zodat zij hun reisplannen met meer kennis van zaken kunnen maken.
Tot slot stelt de Commissie voor om de bepalingen inzake de vergoeding van kosten die voortvloeien uit de verlening van consulaire bescherming te stroomlijnen. In de toekomst moeten de lidstaten het recht hebben om de betrokken burger rechtstreeks om vergoeding te verzoeken, teneinde langdurige bureaucratische procedures te voorkomen. Daarnaast moeten de delegaties van de Unie ook recht hebben op financiële vergoedingen wanneer zij consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers ondersteunen. Deze nieuwe financiële procedures moeten ook van toepassing zijn in het kader van Richtlijn (EU) 2019/997 10 , waarin is vastgesteld onder welke voorwaarden en volgens welke procedure niet-vertegenwoordigde burgers in derde landen een EU-noodreisdocument (EU-NRD) kunnen verkrijgen en waarbij een uniform model voor een dergelijk document is vastgesteld.
Het verbeteren van de consulaire bescherming van burgers van de Unie in het buitenland door de solidariteit en samenwerking binnen de Unie op dit gebied te versterken, zorgt ervoor dat de burgers van de Unie dit grondrecht volgens de hoogste normen kunnen blijven uitoefenen, met name in tijden van crisis.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Artikel 9, punt f), van Richtlijn (EU) 2015/637 verwijst uitdrukkelijk naar de afgifte van dergelijke noodreisdocumenten. Dit voorstel zorgt ervoor dat Richtlijn (EU) 2015/637 en de specifieke regels die van toepassing zijn op EU-NRD’s waarin Richtlijn (EU) 2019/997 voorziet, op elkaar blijven afgestemd.
Dit voorstel zorgt ook voor samenhang met Besluit 2010/427/EU van de Raad 11 , dat het mandaat van de delegaties van de Unie bepaalt. Overeenkomstig artikel 5, lid 10, van dat besluit, moeten delegaties van de Unie overeenkomstig artikel 35, derde alinea, van het Verdrag betreffende de Europese Unie de lidstaten op hun verzoek ondersteunen in hun diplomatieke betrekkingen en in hun taak burgers van de Unie in derde landen consulaire bescherming te bieden, op begrotingsneutrale basis.
Richtlijn (EU) 2015/637 bevat verwijzingen naar het Uniemechanisme voor civiele bescherming 12 , dat wordt gebruikt om bij consulaire bijstand ondersteuning op het gebied van civiele bescherming te verlenen. Het voorstel zorgt voor volledige afstemming tussen Richtlijn (EU) 2015/637 en de regels inzake het Uniemechanisme voor civiele bescherming, onder meer in het licht van de ervaringen die zijn opgedaan bij de COVID-19-pandemie en de consulaire noodsituatie van 2021 in Afghanistan.
Om de praktische uitvoering van het recht op consulaire bescherming te waarborgen, blijft de Unie onderhandelen over de opname van zogenaamde consulaire beschermingsclausules in internationale overeenkomsten, teneinde te voorzien in ontheffing van de in artikel 8 van het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 1963 13 neergelegde verplichting voor de vertegenwoordigde lidstaten om het derde land waar een niet-vertegenwoordigde burger van de Unie is gevestigd, in kennis te stellen van de verlening van consulaire bescherming.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel is in overeenstemming met het beleid inzake civiele bescherming en crisisrespons.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De voorgestelde richtlijn strekt tot wijziging van Richtlijn (EU) 2015/637. Zij deelt derhalve de rechtsgrondslag van die richtlijn, namelijk artikel 23 VWEU. Op grond van de tweede alinea van die bepaling kan de Raad, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Europees Parlement, richtlijnen aannemen tot vaststelling van coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen die nodig zijn om de consulaire bescherming voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers te vergemakkelijken. Deze bepaling is van toepassing op alle lidstaten.
De wijzigingen van dit voorstel hebben tot doel de maatregelen te verbeteren die nodig zijn om de verlening van consulaire bescherming aan niet-vertegenwoordigde burgers waarin Richtlijn (EU) 2015/637 voorziet, te vergemakkelijken.
• Subsidiariteit
Consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers is per definitie een grensoverschrijdende aangelegenheid, aangezien het gaat om een aan het burgerschap van de Unie verbonden recht dat burgers alleen kunnen laten gelden jegens andere lidstaten dan die waarvan zij de nationaliteit hebben.
De doelstelling van dit voorstel, namelijk het verbeteren van de uitoefening van het in artikel 20, lid 2, punt c), VWEU bedoelde recht door niet-vertegenwoordigde burgers, kan niet doeltreffend door de lidstaten afzonderlijk worden verwezenlijkt, aangezien daarvoor een aantal bepalingen van Richtlijn (EU) 2015/637 moet worden gewijzigd. Optreden op het niveau van de Unie is dan ook noodzakelijk.
Als er niet wordt opgetreden op het niveau van de Unie, zouden de regels van Richtlijn (EU) 2015/637 niet worden aangepast om de tekortkomingen aan te pakken die bij de toepassing ervan zijn vastgesteld. Bovendien zou in de regels geen rekening worden gehouden met de ervaring die tijdens recente consulaire crises is opgedaan. Daardoor zouden burgers van de Unie hun recht op consulaire bescherming niet zo goed kunnen uitoefenen als optreden op het niveau van de Unie mogelijk zou maken.
• Evenredigheid
De doelstellingen van dit voorstel kunnen worden bereikt door een aantal bepalingen van Richtlijn (EU) 2015/637 te wijzigen.
Daarmee gaat het voorstel niet verder dan nodig is om deze doelstelling te bereiken, aangezien het de bestaande regels en procedures van Richtlijn (EU) 2015/637 niet fundamenteel wijzigt. Het voorziet zeker niet in de invoering van aanvullende procedures, maar beoogt de bestaande procedures te stroomlijnen om de administratieve lasten voor de lidstaten te verminderen en de verlening van consulaire bescherming te vergemakkelijken. Bijstandverlenende lidstaten zouden bijvoorbeeld de mogelijkheid krijgen om, op niet-discriminerende wijze, kosten rechtstreeks in te vorderen bij niet-vertegenwoordigde burgers, in plaats van vergoeding te moeten vragen aan de lidstaat waarvan de burger de nationaliteit heeft.
Aanvullende uitleg over de evenredigheid van de verschillende beleidsopties — met inbegrip van de beleidsopties die niet in aanmerking zijn genomen — is te vinden in de effectbeoordeling bij dit voorstel 14 .
• Keuze van het instrument
Overeenkomstig artikel 23, tweede alinea, VWEU is het voorgestelde instrument een richtlijn.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
Dit voorstel houdt rekening met de besprekingen in de Groep consulaire zaken van de Raad, en in het bijzonder met de gedachtewisselingen die na de aanneming van het verslag van de Commissie over de uitvoering en toepassing van Richtlijn (EU) 2015/637 15 hebben plaatsgevonden over het verder faciliteren van de uitoefening van het recht van burgers van de Unie op consulaire bescherming in derde landen. Na deze besprekingen was het voorzitterschap van de Raad van oordeel dat de richtlijn voor herziening in aanmerking kwam, met name op basis van de ervaringen met consulaire crises in de jaren daarvoor.
Er werd een speciale vragenlijst voor de instanties van de lidstaten gebruikt om kwantitatieve gegevens te verzamelen over de nationale wetgeving en procedures van de lidstaten, hun consulaire netwerken en middelen, de consulaire bescherming die zij bieden, en hun reis- en communicatiefaciliteiten. Daarnaast is de instanties van de lidstaten ook verzocht kwalitatieve feedback te geven over de toepassing van Richtlijn (EU) 2015/637, over mogelijke beleidsopties en over de lessen die zijn getrokken uit de consulaire respons op de COVID-19-pandemie.
Via een online-enquête werd de delegaties van de Unie gevraagd naar hun oordeel over de status quo (ook in tijden van crisis, zoals rond de COVID-19-uitbraak), de werking van Richtlijn (EU) 2015/637 en de beschikbare beleidsopties.
In de loop van 2021 zijn in vijf geselecteerde derde landen diepgaande gesprekken gevoerd met delegaties van de Unie, vertegenwoordigingen van de lidstaten en organisaties van toeristen/expats 16 . Ook is gesproken met ambtenaren van organen van de Unie met een ondersteunende rol op het gebied van consulaire bescherming.
Meer informatie over de ontvangen feedback is te vinden in de effectbeoordeling bij dit voorstel.
• Bijeenbrengen en benutten van expertise
De Commissie heeft Flash Eurobarometer 485 17 gewijd aan een reeks kwesties die verband houden met het burgerschap van de Unie en democratie. Daarvoor is in februari/maart 2020 veldwerk in de lidstaten verricht. Bij de enquête werd onder meer onderzocht hoe goed de burgers van de Unie de rechten kennen die voortvloeien uit het burgerschap van de Unie, met inbegrip van consulaire bescherming. In 2023 werd een soortgelijke enquête gehouden 18 .
Een openbare raadpleging voor het verslag over het EU-burgerschap 2020 19 vond plaats tussen 9 juli 2020 en 1 oktober 2020 en bevatte vragen over consulaire bescherming. In het verslag werd de ongekende operatie beschreven waarbij de lidstaten, met steun van de diensten van de Commissie en de EDEO, erin slaagden tussen februari en mei 2020 meer dan een half miljoen burgers van de Unie te repatriëren die met COVID-19-reisbeperkingen te maken hadden gekregen. In het verslag werd geschat dat in 2020 76 % van de burgers van de Unie op de hoogte was van het recht om andere lidstaten om bijstand te verzoeken, indien hun eigen lidstaat in een derde land niet over een ambassade of consulaat beschikt.
Om de analyse van de effectbeoordeling voor te bereiden maakte de Commissie daarnaast gebruik van feedback van het publiek die zij in het kader van het raadplegingsproces had ontvangen.
Tot slot werd bewijsmateriaal verzameld en geanalyseerd in een speciale studie die in opdracht van de Commissie werd uitgevoerd 20 . Meer informatie over de ontvangen feedback is te vinden in de effectbeoordeling bij dit voorstel.
• Effectbeoordeling
Zoals is beschreven in de effectbeoordeling 21 , heeft dit initiatief als algemeen doel de uitoefening te verbeteren van het recht van burgers van de Unie om op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet wordt vertegenwoordigd, bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van een andere lidstaat te genieten, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat.
Dit zou worden bereikt aan de hand van de volgende specifieke doelstellingen: i) de rechtszekerheid van EU-burgers versterken met betrekking tot het toepassingsgebied van consulaire bescherming; ii) zorgen voor een duidelijke rolverdeling en mechanismen voor coördinatie en samenwerking tussen de lidstaten en de delegaties van de Unie, ook in tijden van crisis; iii) de informatieverstrekking en de communicatie met (niet-vertegenwoordigde) burgers van de Unie verbeteren; en iv) de doelmatigheid en benutting van procedures voor financiële vergoedingen verbeteren.
Bij de effectbeoordeling zijn voor elke specifieke doelstelling meerdere beleidsopties onderzocht, waarbij telkens een scala aan potentiële maatregelen is overwogen.
De opties die zijn overwogen voor de eerste doelstelling beogen de definitie van “niet-vertegenwoordigde burger” te verduidelijken en te verbeteren, om te voorkomen dat niet-vertegenwoordigde burgers geen bijstand krijgen doordat de lidstaten of de delegaties van de Unie de situatie onjuist interpreteren of beoordelen. Beleidsoptie 1a bestaat uit zachte maatregelen, terwijl beleidsoptie 1b bestaat uit wetswijzigingen om de definitie en de personele werkingssfeer van Richtlijn (EU) 2015/637 te verduidelijken. Optie 1c betreft de invoering van een nieuw “vermoeden van niet-vertegenwoordiging”.
Voor de tweede specifieke doelstelling zijn bij de effectbeoordeling opties onderzocht voor het verhelpen van de problemen in verband met de belangrijkste begrippen en procedures die betrekking hebben op de samenwerking tussen lidstaten en delegaties van de Unie voor het verlenen van consulaire bijstand aan niet-vertegenwoordigde burgers. Wat lokale consulaire samenwerkingsnetwerken betreft, omvat beleidsoptie 2a zachte maatregelen om de verschillende verantwoordelijkheden binnen dergelijke netwerken beter te structureren. Bij beleidsoptie 2b wordt voorgesteld de vergaderingen over lokale samenwerking te laten voorzitten door de delegaties van de Unie. Beleidsoptie 2c omvat wetswijzigingen om in de gezamenlijke consulaire noodplannen duidelijke taken toe te wijzen aan de verschillende betrokken actoren, en een herziening van het begrip “leidende staat”. Ook wordt voorgesteld dergelijke plannen en zogenoemde gezamenlijke consulaire teams in Richtlijn (EU) 2015/637 op te nemen. Beleidsoptie 2d bestaat uit juridische wijzigingen om de ondersteunende rol van de delegaties van de Unie te verduidelijken, met name door deze af te stemmen op het EDEO-besluit. Optie 2e omvat wetgevingswijzigingen waarbij delegaties van de Unie nieuwe bevoegdheden worden verleend, op grond waarvan zij in derde landen zonder vertegenwoordiging rechtstreeks consulaire bescherming kunnen verlenen aan niet-vertegenwoordigde burgers die daarom verzoeken.
De opties voor de derde specifieke doelstelling hebben betrekking op de belangrijkste achterliggende oorzaken van problemen bij de communicatie met burgers, namelijk: i) de problemen bij de informatieverstrekking door de lidstaten en de Unie en ii) het gebrek aan informatie over burgers die in het buitenland reizen of verblijven. Voor de eerste kwestie omvat optie 3a wetgevingswijzigingen waarbij nieuwe vereisten inzake informatieverstrekking worden toegevoegd, terwijl optie 3b inhoudt dat een EU-reisadviesportaal wordt opgezet. Wat de tweede kwestie betreft, betekent optie 3c dat een EU-brede communicatiecampagne wordt gehouden, terwijl de lidstaten bij optie 3d maatregelen zouden moeten bevorderen die de EU-burgers de mogelijkheid bieden de nationale instanties in kennis te stellen van hun reis of verblijf in het buitenland.
Tot slot zijn de opties in het kader van specifieke doelstelling 4 erop gericht de complexiteit en ondoelmatigheid van de procedures voor financiële vergoedingen te verminderen, zodat er vaker gebruik van wordt gemaakt en de processen ten behoeve van de burgers van de Unie en de lidstaten sneller verlopen. Optie 4a omvat “zachte” maatregelen die beogen de procedure te verduidelijken en de lidstaten opleiding te verstrekken, terwijl optie 4b wetswijzigingen inhoudt die de vergoedingsprocedures verbeteren en tot de delegaties van de Unie uitbreiden, teneinde te waarborgen dat de vereiste inzake kostenneutraliteit van het EDEO-besluit wordt nageleefd.
De analyse in de effectbeoordeling heeft geleid tot een voorkeurscombinatie van de volgende specifieke beleidsopties: 1b) de definitie en het personele toepassingsgebied van Richtlijn (EU) 2015/637 verduidelijken, 2b) de vergaderingen over lokale samenwerking laten voorzitten door de delegaties van de Unie, 2c) in de gezamenlijke consulaire noodplannen duidelijke taken toewijzen aan de verschillende betrokken actoren, en het begrip “leidende staat” herzien, 2d) de ondersteunende rol van de delegaties van de Unie verduidelijken, 3a) informatie verstrekken, 3d) maatregelen bevorderen om burgers van de Unie in staat te stellen hun reizen of verblijf in het buitenland door te geven/te registreren, en 4b) de financiële procedures verbeteren.
De belangrijkste voordelen van de voorkeurscombinatie van opties bestaan erin dat het grondrecht van burgers van de Unie op consulaire bescherming beter wordt gewaarborgd en doeltreffender kan worden uitgeoefend, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van de lidstaat die bijstand verleent. Dit wordt bereikt door de procedures te verduidelijken en de rechtszekerheid voor de lidstaten en de delegaties van de Unie te vergroten. Andere voordelen zijn betere communicatie met de burgers van de Unie door de toegang tot betrouwbare informatie te vergemakkelijken en de reizen en verblijven van burgers in het buitenland uitgebreider te registreren. De voorkeursmaatregelen leiden ook tot kleine besparingen en efficiëntieverbeteringen voor de nationale overheden en tot tijdbesparingen en minder lasten voor de burgers van de Unie.
De kosten van de voorkeursoptie zijn zeer beperkt en worden gedragen door de lidstaten en de Unie, met inbegrip van de delegaties van de Unie.
Op 6 juli 2023 heeft de Raad voor regelgevingstoetsing een “positief advies met voorbehoud” uitgebracht over de opnieuw ingediende ontwerp-effectbeoordeling 22 .
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Bij de voorbereiding van dit voorstel zijn geen specifieke gevolgen voor kleine en middelgrote ondernemingen vastgesteld. Om geautomatiseerde verwerking te vergemakkelijken, voorziet het voorstel in de verstrekking van informatie in machineleesbare vorm, conform het beginsel “standaard digitaal”.
• Grondrechten
Met dit voorstel wordt uitvoering gegeven aan het grondrecht van burgers van de Unie op diplomatieke en consulaire bescherming, dat wordt gewaarborgd door artikel 20, lid 2, punt c), en artikel 23 VWEU en artikel 46 van het Handvest.
Aangezien het voorstel de rol en de werking van de delegaties van de Unie bij de ondersteuning van de verlening van consulaire bescherming versterkt, heeft het een rechtstreeks en gunstig effect op de toepassing van artikel 41 van het Handvest, dat het grondrecht van de burgers van de Unie op een eerlijke, transparante en efficiënte behandeling van hun zaken door de instellingen en andere organen van de Unie bevat.
Het voorstel houdt tevens verband met artikel 7 (over de eerbiediging van het privé-leven) en artikel 8 (over de bescherming van persoonsgegevens) van het Handvest. De verwerking van persoonsgegevens van burgers, met inbegrip van het verzamelen van, de toegang tot en het gebruik van persoonsgegevens, raakt aan het in het Handvest vastgelegde recht op privacy en recht op bescherming van persoonsgegevens. Aantasting van die grondrechten moet gerechtvaardigd zijn 23 . Met betrekking tot het recht op bescherming van persoonsgegevens, met inbegrip van gegevensbeveiliging, zijn de desbetreffende regels van de Unie van toepassing 24 . Het ligt niet in de bedoeling af te wijken van het gegevensbeschermingsstelsel van de Unie. De lidstaten moeten duidelijke regels, voorwaarden en waarborgen toepassen, overeenkomstig de Unieregels inzake gegevensbescherming.
Door een specifieke bepaling toe te voegen, zou het voorstel ook het recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarborgen (artikel 47 van het Handvest).
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit voorstel heeft gevolgen voor de administratieve kosten voor de Commissie en de delegaties van de Unie. De beperkte terugkerende personeelskosten en andere administratieve uitgaven zouden worden gedekt door de begrotingslijn “Administratieve uitgaven”.
De financiële gevolgen en de gevolgen voor de begroting zijn nader uiteengezet in het bij dit voorstel gevoegde financieel memorandum.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Het is belangrijk een realistische aanpak te volgen voor het toezicht op de uitvoering van Richtlijn (EU) 2015/637, als gewijzigd, en de nationale consulaire instanties niet te zwaar te belasten. De lidstaten wordt gevraagd om jaarlijks bij de Commissie informatie over een beperkt aantal belangrijke indicatoren in te dienen.
Na acht jaar zal de Commissie een evaluatie uitvoeren van Richtlijn (EU) 2015/637, zoals gewijzigd bij het voorstel, en een verslag over de belangrijkste bevindingen publiceren.
• Toelichtende stukken
Voor een correcte uitvoering van deze richtlijn zijn toelichtende documenten in de vorm van concordantietabellen nodig.
• Artikelsgewijze toelichting
Inhoudsopgave
Artikel 1 bevat de volgende wijzigingen van Richtlijn (EU) 2015/637 (de overige bepalingen blijven ongewijzigd):
Artikel 6: De wijzigingen in dit artikel zijn bedoeld om te verduidelijken wanneer een lidstaat als niet-vertegenwoordigd in een derde land moet worden beschouwd omdat hij geen ambassade of consulaat heeft die daadwerkelijk consulaire bescherming kan bieden. Daartoe wordt een nieuw lid ingevoegd met de criteria die de ambassade of het consulaat waaraan de niet-vertegenwoordigde burger consulaire bescherming vraagt, in aanmerking moet nemen om te bepalen of een lidstaat geen ambassade of consulaat heeft die in een bepaald geval daadwerkelijk consulaire bescherming kan bieden. Deze criteria moeten worden toegepast in het licht van de plaatselijke omstandigheden.
Een ander nieuw lid verduidelijkt dat de aanwezigheid van een honorair consul van de lidstaat waarvan de burger de nationaliteit bezit, alleen in aanmerking mag worden genomen indien de door de burger gevraagde bijstand onder de bevoegdheden van de honorair consul valt. Dit om te voorkomen dat burgers bijstand wordt ontzegd onder verwijzing naar een honorair consul die niet bevoegd is om hen bij te staan.
Artikel 7: De bepalingen inzake de kennisgeving van regelingen tussen de lidstaten zouden worden verplaatst naar het nieuw ingevoerde artikel 13 ter, waar deze worden samengevoegd met andere kennisgevingsvereisten. Er wordt een nieuw lid ingevoegd op grond waarvan vertegenwoordigde lidstaten verzoeken om bijstand kunnen overdragen, op basis van de beschikbare capaciteit in crisissituaties. Dit moet zorgen voor een efficiënt gebruik van de beschikbare middelen in dergelijke situaties.
Tot slot hebben de wijzigingen ten doel te verduidelijken dat aanvragen door de benaderde consulaire instanties moeten worden overgedragen. Niet-vertegenwoordigde burgers die om bijstand verzoeken, mag niet worden gevraagd zich zelf tot een andere lidstaat te wenden. Bovendien moeten de burgers op de hoogte worden gehouden van de overdracht van aanvragen.
Artikel 9: Aan dit artikel wordt een verwijzing naar “evacuatie” toegevoegd om alle situaties te bestrijken waarin burgers van de Unie worden gered en van gebieden waar zich een noodsituatie voordoet, worden overgebracht naar een veilige locatie, die zich niet noodzakelijkerwijs op het grondgebied van een lidstaat bevindt, alsook situaties waarin burgers van de Unie naar het grondgebied van de Unie worden gerepatrieerd. Bovendien wordt de verwijzing naar Besluit 96/409/GBVB 25 vervangen door een verwijzing naar Richtlijn (EU) 2019/997, die voornoemd besluit heeft vervangen.
Artikel 10: Er wordt een nieuw lid toegevoegd om te verduidelijken dat de lidstaten bij hun coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen beveiligings- en militair personeel, honorair consuls, internationale organisaties of diplomatieke en consulaire instanties van derde landen kunnen betrekken. Daarnaast wordt de afkorting “EDEO” toegevoegd in lid 4, gezien de wijzigingen in artikel 7.
Artikel 11: De wijzigingen in dit artikel verduidelijken de ondersteunende rol van de delegaties van de Unie, met name door de meest relevante taken in dit verband te vermelden. Het nieuwe lid 2 bepaalt dat de delegaties van de Unie de lidstaten moeten ondersteunen bij het verlenen van consulaire bescherming overeenkomstig artikel 5, lid 10, van het EDEO-besluit, dat wil zeggen op verzoek van de lidstaten en op begrotingsneutrale basis, onder meer door specifieke consulaire bijstandstaken te verrichten.
Artikel 12: De regels inzake plaatselijke consulaire samenwerking worden verduidelijkt, met name door de onderwerpen te vermelden die tijdens vergaderingen over plaatselijke consulaire samenwerking aan de orde moeten komen.
Artikel 13: Dit artikel wordt in twee delen opgesplitst, waarbij artikel 13 gericht is op crisisparaatheid en het nieuw toegevoegde artikel 13 bis op crisisrespons. In artikel 13 wordt voorzien in gezamenlijke consulaire noodplannen als het belangrijkste instrument voor crisisparaatheid, samen met jaarlijkse consulaire exercities om deze te testen.
Een nieuw lid verplicht de lidstaten hun burgers de mogelijkheid te bieden zich te laten registreren bij de bevoegde nationale instanties of deze in kennis te stellen van hun reizen naar of verblijven in derde landen. Dit moet er voor zorgen dat er meer informatie beschikbaar is over het aantal burgers van de Unie dat zich in een derde land bevindt, en over hun verblijfplaats, hetgeen van belang is voor de crisisparaatheid en crisisrespons. Het zou het ook gemakkelijker maken om contact op te nemen met burgers die met een crisissituatie te maken hebben.
Tot slot zouden de lidstaten zich moeten inspannen om wijzigingen in hun reisadvies in een vroeg stadium te coördineren, met name in crisissituaties.
Artikel 13 bis: Dit nieuwe artikel is gebaseerd op artikel 13, leden 2 tot en met 4, van Richtlijn (EU) 2015/637. De bepalingen inzake “interventieteams op het niveau van de Unie”, die eerder waren opgenomen in artikel 13, lid 2, zijn uitgebreid met het oog op de mogelijke inzet van gezamenlijke consulaire teams, waaraan de lidstaten vrijwillig moeten kunnen deelnemen.
Artikel 13 ter: Dit nieuwe artikel consolideert de verschillende kennisgevingsvereisten die reeds in Richtlijn (EU) 2015/637 zijn opgenomen. Bovendien zouden de lidstaten beperkte statistische gegevens moeten verstrekken om het toezicht op de toepassing van de richtlijn te verbeteren. De informatie moet zo nodig worden verstrekt in een machineleesbaar formaat.
Artikel 13 quater: Dit nieuwe artikel bepaalt dat de lidstaten maatregelen moeten nemen om burgers te informeren over hun recht op consulaire bescherming als bedoeld in artikel 20, lid 2, punt c), VWEU. Daartoe worden in dit artikel voorbeelden gegeven van mogelijke maatregelen die in dit verband zouden kunnen worden genomen, waaronder het overnemen van de eerste zin van artikel 23 VWEU in nationale paspoorten, zoals reeds is aanbevolen in Aanbeveling C(2007) 5841 van de Commissie 26 . De diensten van de Commissie en de EDEO moeten aan deze inspanningen bijdragen.
Artikel 14: De regels voor de vergoeding van de kosten voor consulaire bescherming zouden worden aangepast: deze kosten zouden in de eerste plaats rechtstreeks door de bijgestane niet-vertegenwoordigde burger moeten worden vergoed, hetzij bij het indienen van het verzoek, hetzij in een later stadium. Alleen als deze vergoeding niet plaatsvindt, moet de bijstandverlenende lidstaat zich tot de lidstaat van nationaliteit wenden voor vergoeding. Tot slot wordt een specifieke alinea toegevoegd om de regels vast te stellen voor de vergoeding van kosten die worden gedragen door delegaties van de Unie die de lidstaten ondersteunen.
Artikel 15: De wijzigingen van dit artikel zorgen voor overeenstemming met de wijzigingen in artikel 14. Daarnaast is in een nieuw lid bepaald dat lidstaten die vertegenwoordigde burgers in crisissituaties bijstaan, ook om vergoeding van kosten kunnen verzoeken, aangezien het in crisissituaties wellicht niet mogelijk of praktisch haalbaar is hen te onderscheiden van niet-vertegenwoordigde burgers. Deze aanpak moet de administratieve lasten verminderen die zouden voortvloeien uit de toepassing van twee verschillende procedures. Het laatste lid wordt aangepast om ervoor te zorgen dat bij het bepalen van eventuele bijdragen aan het Uniemechanisme voor civiele bescherming rekening wordt gehouden met vergoedingen uit hoofde van Richtlijn (EU) 2015/637, conform de financiële bepalingen die op dergelijke bijdragen van toepassing zijn.
Artikel 15 bis: Dit nieuwe artikel heeft betrekking op de comitéprocedure die van toepassing is op de vaststelling van uitvoeringshandelingen als bedoeld in artikel 13 ter, lid 4, en artikel 14, lid 6.
Artikel 16 bis: Dit nieuwe artikel bevat de regels die van toepassing zijn op de verwerking van persoonsgegevens met het oog op het verlenen van consulaire bescherming, waaronder, indien de aard van de consulaire zaak daartoe noopt, bijzondere categorieën persoonsgegevens, en op de doorgifte van persoonsgegevens aan derde landen en internationale organisaties, bijvoorbeeld bij het organiseren van evacuatievluchten.
Artikel 16 ter: Dit nieuwe artikel geeft uitvoering aan het grondrecht op een doeltreffende voorziening in rechte in het kader van consulaire bescherming.
Artikel 19: Aan dit artikel wordt een nieuw lid toegevoegd om te voorzien in een evaluatie van Richtlijn (EU) 2015/637 acht jaar na de omzetting van de wijzigingen.
Artikel 5: De verwijzing in dit artikel naar de financiële bepalingen van Richtlijn (EU) 2015/637 wordt aangepast, omdat dit voorstel de nummering van de leden van artikel 14 van Richtlijn (EU) 2015/637 wijzigt.