Toelichting bij COM(2024)101 - Voortzetten van gecoördineerde maatregelen ter reductie van de gasvraag - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2024)101 - Voortzetten van gecoördineerde maatregelen ter reductie van de gasvraag. |
|---|---|
| bron | COM(2024)101   |
| datum | 27-02-2024 |
• Motivering en doel van het voorstel
Na de Russische invasie van Oekraïne is de gasstroom van Rusland naar de EU opzettelijk verstoord in een doelbewuste poging om energie als politiek wapen te gebruiken. De EU was in 2021 voor circa 45 % van haar gasleveringen afhankelijk van Rusland. Sinds februari 2022 is dit aandeel voortdurend gedaald. In 2023 voerde de Unie ongeveer 25 miljard kubieke meter (bcm) Russisch gas in via pijpleidingen. Russisch gas vertegenwoordigde 15 % van de totale invoer van de EU (leidinggas en lng) in 2023. Vanwege de voorzieningsverstoringen en de krapte op de markt sinds februari 2022 hebben twaalf lidstaten het eerste of tweede crisisniveau van de gemeenschappelijke EU-classificatie van Verordening (EU) 2017/1938 (de verordening gasleveringszekerheid) geactiveerd.
De verstoring van de gasvoorziening had duidelijke effecten op de prijs en de volatiliteit van gas en elektriciteit, op de inflatie, en op de algemene financiële en macro-economische stabiliteit van de EU, alsook op het economisch welzijn van haar burgers. De groothandelsprijs was in 2022 gemiddeld meer dan vijf keer zo hoog als voor de door de Russische invasie van Oekraïne in februari 2022 veroorzaakte crisis en steeg op het hoogtepunt van de crisis in de zomer van 2022 zelfs tot meer dan 300 EUR/MWh. Sinds februari 2022 waren de prijsniveaus hoger dan in de periode voor de crisis, met een aanhoudende sterke prijsvolatiliteit. Het concurrentievermogen van EU-ondernemingen, met name in energie-intensieve bedrijfstakken, werd negatief beïnvloed, terwijl burgers met een verminderde koopkracht te maken kregen.
In deze context diende de Commissie op 20 juli 2022 een voorstel voor een verordening van de Raad inzake gecoördineerde maatregelen ter reductie van de gasvraag in, die op 5 augustus 2022 door de Raad is vastgesteld als Verordening (EU) 2022/1369. Sinds de vaststelling ervan hebben de lidstaten Verordening (EU) 2022/1369 uitgevoerd door maatregelen aan te nemen om hun respectieve gasvraag met 15 % te reduceren.
Verordening (EU) 2022/1369 voorziet in een vrijwillige Uniebrede reductie van de gasvraag met 15 %. Ze specificeert ook dat indien de vrijwillige vraagreductiemaatregelen ontoereikend blijken om het risico van een ernstig voorzieningstekort aan te pakken, of op verzoek van vijf of meer bevoegde autoriteiten die een nationaal alarm hebben afgekondigd, de Raad, op voorstel van de Commissie, door middel van een uitvoeringsbesluit een Unie-alarm kan afkondigen. Dit Unie-alarm zou het streefcijfer voor de gasvraagreductie van 15 % verplicht maken en fungeert als vangnet in geval van een crisis.
Sinds de vaststelling van Verordening (EU) 2022/1369 heeft de EU de gasvraag tussen augustus 2022 en december 2023 al met 18 % op vrijwillige basis gereduceerd (circa 101 bcm bespaard). De voortdurende noodzaak om de gasvraag te blijven reduceren teneinde de voorzieningszekerheid te waarborgen en de prijsvolatiliteit te beheersen, heeft de Raad ertoe gebracht de Verordening met één jaar te verlengen, tot 31 maart 2024. Zoals bleek uit het verslag van de Commissie COM(2024) 88 kwam de grootste bijdrage aan het opvangen van het wegvallen van het Russische leidinggas van de inspanningen ter reductie van de gasvraag, met een besparing van circa 65 bcm in 2023.
De lidstaten moeten op gecoördineerde wijze en in een geest van solidariteit voorbereid blijven op mogelijk ernstige gastekorten. Ondanks de maatregelen die werden genomen, blijven er ernstige moeilijkheden bestaan met betrekking tot de energievoorziening, die, als de vraag niet onder een veilig niveau blijft, gevolgen voor de algemene situatie op het gebied van energiezekerheid kunnen hebben. Er blijft krapte heersen op de mondiale gasmarkten en dit zal naar verwachting nog enige tijd zo blijven aangezien vóór 2026 wereldwijd amper nieuwe lng-liquefactiecapaciteit operationeel zal worden.
Extra risico’s zijn onder meer een verdere verslechtering van geopolitieke dreigingen met gevolgen voor gasleverende regio’s, een mogelijke opleving van de vraag naar lng in Azië, die tot gevolg kan hebben dat er op de wereldmarkt minder gas beschikbaar zal zijn, weersomstandigheden die van invloed kunnen zijn op de opslag van waterkracht en de productie van kernenergie waardoor meer gas wordt gebruikt voor het opwekken van elektriciteit en verdere verstoringen van de gasvoorziening, die gevolgen kunnen hebben voor het vullen van ondergrondse gasopslagfaciliteiten, wat nodig is om de winter van 2024-2025 goed door te komen.
Voorts bevat het verslag van de Commissie COM(2024) 88 verscheidene scenario’s die de noodzaak benadrukken van een volgehouden gasvraagreductie om het vullen van de opslagfaciliteiten en voorzieningszekerheid voor 2024-2025 te waarborgen in geval van een Russische verstoring. Een belangrijk scenario om rekening mee te houden, is een volledige voorzieningsverstoring door Rusland, onder meer vanwege het verstrijken van de huidige overeenkomst voor gasdoorvoer door Oekraïne op 31 december 2024 en mogelijk verder escalerende geopolitieke spanningen. Volgens deze scenario’s kunnen de opslagfaciliteiten, indien de vraag zou stijgen tot de niveaus van voor de crisis (d.w.z. geen volgehouden vraagreductie), al in februari 2025 leegraken in geval van een Russische verstoring. Hierdoor zou de EU niet over de nodige volumes beschikken om de consumenten te bevoorraden gedurende de rest van de winter van 2024-2025. Daarnaast zou de EU het vulseizoen voor gas 2025-2026 beginnen op een laagterecord, waardoor ook de voorzieningszekerheid voor 2025-2026 in gevaar komt. Ook het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders voor gas (ENTSB-G) erkent in zijn wintervooruitzichten de risico’s voor de voorzieningszekerheid in geval van een volledige verstoring door Rusland. Het ENTSB-G concludeerde dat de algemene voorzieningszekerheid in de EU weliswaar is verbeterd, maar dat aanvullende maatregelen nodig kunnen zijn om de toereikendheid van vraag en aanbod veilig te stellen in het geval van een volledige verstoring door Rusland. Het Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) erkende in zijn advies over de wintervooruitzichten van het ENGSB-G ook dat indien de risico’s werkelijkheid worden, dat tot voorzieningsschaarste kan leiden en dat waakzaamheid ten aanzien van de zekerheid van de voorzieningssituatie geboden blijft en de reductie van de gasvraag moet worden voortgezet.
Om ervoor te zorgen dat de EU voorbereid is op de winter van 2024-2025 en om te waarborgen dat de lidstaten de vuldoelstelling van 90 % op 1 november 2024 verwezenlijken, blijft zorgvuldig opslagbeheer cruciaal en moet het opslagniveau de hele winter hoog genoeg blijven. Net als in 2022-2023 is vraagreductie in 2023-2024 van essentieel belang om adequate opslagniveaus te behouden aan het einde van de winter en om de nodige flexibiliteit in de zomer te bieden teneinde de opslagdoelstelling van 90 % te halen en tegelijk de prijzen op lagere niveaus te houden en de volatiliteit te beheersen. De vraagreductiemaatregelen speelden een cruciale rol om het opslagstreefcijfer al in augustus te halen, lang voor het streefcijfer van november. Als gevolg daarvan begonnen Europese marktdeelnemers gas in Oekraïne op te slaan tegen het einde van de zomer van 2023.
Gelet op de aan de Russische voorziening verbonden risico’s, het thans verslechterende geopolitieke-dreigingslandschap, de weersomstandigheden en de ontwikkelingen op de mondiale gasmarkt wordt daarom voorgesteld aan te bevelen dat de lidstaten hun gecoördineerde vraagreductiemaatregelen voortzetten na het verstrijken van de termijn van Verordening (EU) 2022/1369. Hoewel de lidstaten in verschillende mate aan voorzieningsverstoringen zijn blootgesteld, zouden eventuele gasvoorzieningstekorten schade berokkenen aan de economie van alle lidstaten. Zoals is uiteengezet in de mededeling “Gas besparen voor een veilige winter” van 20 juli 2022, is het voor de burgers en de industrie van alle lidstaten economisch houdbaarder om, in een geest van solidariteit, de vraag op een proactieve en evenredige manier verder te reduceren in plaats van zich later geconfronteerd te zien met ongecoördineerde snoeimaatregelen. Proactieve, gecoördineerde en vrijwillige besparingen beperken dus het risico van een negatieve impact van gastekorten op het concurrentievermogen van de industrie.
Daarom wordt in de voorgestelde aanbeveling van de Raad over het voortzetten van de gecoördineerde vraagreductiemaatregelen aanbevolen dat de lidstaten hun vraag met 15 % blijven reduceren ten opzichte van de referentieperiode van 1 april 2017 tot en met 31 maart 2022.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorgestelde instrument vormt een aanvulling op bestaande relevante EU-initiatieven en -wetgeving, zodat burgers van gasvoorziening verzekerd kunnen zijn en afnemers tegen ernstige voorzieningsverstoringen worden beschermd. Het bevordert daarnaast de beoogde diversificatie van het aanbod van aardgas.
Het vloeit logisch voort uit bestaande initiatieven, zoals “REPowerEU”, het voorstel voor een pakket “Koolstofvrij maken van de waterstof- en gasmarkt” en het initiatief “Gas besparen om de winter goed door te komen”, met inbegrip van Verordening (EU) 2022/1369 inzake gecoördineerde maatregelen ter reductie van de gasvraag, zoals gewijzigd bij Verordening (EU) 2023/706. De bepalingen vormen een aanvulling op de EU-wetgeving inzake de interne markt en de voorzieningszekerheid, in het bijzonder op Verordening (EU) 2017/1938. Het instrument vormt ook een aanvulling op Verordening (EU) 2022/2576 van de Raad inzake de bevordering van solidariteit via een betere coördinatie van de aankoop van gas, betrouwbare prijsbenchmarks en de uitwisseling van gas over de grenzen heen. Er bestaan solidariteitsmechanismen die waarborgen dat de lidstaten grensoverschrijdend samenwerken zodat energie in geval van voorzieningsverstoringen wordt geleverd aan die afnemers in een regio die daar het meest behoefte aan hebben.
Naar aanleiding van de Russische invasie van Oekraïne heeft de Unie het REPowerEU-plan ontwikkeld om zo snel mogelijk, en uiterlijk 2027, een einde te maken aan de afhankelijkheid van de EU van Russische fossiele brandstoffen. Hiertoe omvat REPowerEU een plan om de energievoorziening te diversifiëren, energie te besparen en de groene transitie te versnellen. Het voorgestelde initiatief is volledig in overeenstemming met de doelstellingen van REPowerEU. Dit voorstel voor een aanbeveling van de Raad vormt derhalve een aanvulling op bestaande bepalingen en de recente initiatieven in de energiesector, doordat het de gasvoorzieningszekerheid vrijwaart, de markt helpt te stabiliseren, de prijzen onder controle houdt, en bijdraagt aan het besparen van energie.
In de mededeling “Gas besparen voor een veilige winter”, die op 20 juli 2022 is goedgekeurd, staat over welke instrumenten de EU reeds beschikt om de vraag gecoördineerd te reduceren, en wat er verder nog moet worden gedaan zodat de EU klaar is voor volledige of gedeeltelijke verstoringen. Het voorgestelde initiatief is een antwoord op de toegenomen risico’s als gevolg van de oorlog van Rusland tegen Oekraïne en is volledig in overeenstemming met de bestaande regels inzake voorzieningszekerheid.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel voor een aanbeveling van de Raad is verenigbaar met andere initiatieven die erop gericht zijn de veerkracht van de Unie op energiegebied te verbeteren en om voorbereid te zijn op mogelijke noodsituaties, en is volledig verenigbaar met de mededingings- en marktregels, aangezien correct functionerende grensoverschrijdende energiemarkten van cruciaal belang zijn om de voorzieningszekerheid te waarborgen in geval van voorzieningstekorten. Meer gecoördineerde vraagreducties aanbevelen is ook in overeenstemming met de doelstellingen van de Green Deal en het Fit for 55-pakket van de Commissie.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De aanbeveling die bijdraagt tot de zekerheid van de energievoorziening moet worden vastgesteld op basis van artikel 194, lid 2, VWEU in samenhang met artikel 292 VWEU. Artikel 292 biedt de Raad de rechtsgrondslag om op voorstel van de Commissie aanbevelingen vast te stellen. Het initiatief voorziet niet in een uitbreiding van de regelgevingsbevoegdheid van de EU en legt de lidstaten geen dwingende verbintenissen op. De lidstaten bepalen zelf, op basis van de nationale omstandigheden, hoe zij deze aanbeveling van de Raad uitvoeren. Op het gebied van energie heeft de EU een gedeelde bevoegdheid overeenkomstig artikel 4, lid 2, punt i), VWEU.
Verordening (EU) 2022/1369, zoals gewijzigd bij Verordening (EU) 2023/706 voorzag in regels voor gecoördineerde vraagreductiemaatregelen en stelde een gasvraagreductiestreefcijfer van 15 % vast, op basis van artikel 122, lid 1, VWEU. Verordening (EU) 2022/1369 verstrijkt op 31 maart 2024.
In de voorgestelde aanbeveling van de Raad wordt aanbevolen dat de lidstaten hun inspanningen ter reductie van de gasvraag voortzetten, in dezelfde geest van solidariteit als die welke bij de uitvoering van Verordening (EU) 2022/1369 aan de dag is gelegd.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De maatregelen die in het kader van dit initiatief zouden worden voortgezet, zijn volledig in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Gezien de omvang en de aanzienlijke gevolgen van een verdere vermindering van de gasvoorziening door Rusland is er behoefte aan gecoördineerd optreden door de lidstaten. De gecoördineerde aanpak door middel van een Uniebrede vraagreductie in een geest van solidariteit moet worden voortgezet om het risico op mogelijke ernstige verstoringen tot een minimum te beperken tijdens de winter van 2024-2025, als het gasverbruik hoger is en de lidstaten gedeeltelijk gebruik zullen moeten maken van het gas dat tijdens het vulseizoen is opgeslagen.
De ongekende aard van de gasvoorzieningscrisis en de grensoverschrijdende effecten ervan, en het integratieniveau van de interne energiemarkt van de EU, blijven optreden op Unieniveau rechtvaardigen, aangezien de lidstaten alleen het risico van ernstige economische problemen als gevolg van prijsstijgingen of aanzienlijke verstoringen van de gasvoorziening niet afdoende en gecoördineerd kunnen aanpakken. Alleen de voortzetting van EU-maatregelen die zijn ingegeven door een geest van solidariteit tussen de lidstaten kunnen waarborgen dat voorzieningsverstoringen niet tot blijvende schade voor de burgers en de economie leiden.
Vanwege de omvang en de gevolgen ervan kan de maatregel beter op het niveau van de Unie worden verwezenlijkt, dus kan de Unie overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen.
• Evenredigheid
Het initiatief is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. De beleidsinterventie staat in verhouding tot de omvang en de aard van de vastgestelde problemen en de verwezenlijking van de gestelde doelen.
Gezien de unieke geopolitieke situatie en de blijvende dreiging voor de burgers en de economie van de EU is het duidelijk nodig de gecoördineerde actie voor te zetten. Het voorstel gaat dus niet verder dan wat nodig is om de reeds in het huidige instrument vastgelegde doelstellingen te verwezenlijken. De maatregelen waarvan aanbeveling wordt voorgesteld, worden evenredig geacht en bouwen voor zover mogelijk voort op bestaande benaderingen, zoals de bestaande crisisniveaus en noodplannen die zijn vastgesteld overeenkomstig Verordening (EU) 2017/1938 en de bepalingen van Verordening (EU) 2022/1369, die op 31 maart 2024 zullen verstrijken.
Dit voorstel bepaalt het aanbevolen te bereiken eindresultaat, in de vorm van een vrijwillig gasreductiestreefcijfer voor de lidstaten, waarbij de lidstaten volledige autonomie wordt geboden bij de keuze van de doeltreffendste middelen om een dergelijk vrijwillig streefcijfer te halen, overeenkomstig hun nationale specifieke omstandigheden en de maatregelen waarin reeds in de nationale noodplannen is voorzien.
• Keuze van het instrument
Om de hierboven bedoelde doelstellingen te halen, beveelt het VWEU, met name in artikel 292 in samenhang met artikel 194, lid 2, VWEU, de vaststelling door de Raad van aanbevelingen op basis van een voorstel van de Commissie aan. Een aanbeveling van de Raad is in dit geval een geschikt instrument, aangezien het de voortzetting aanbeveelt van de gecoördineerde vraagreductie die is vastgesteld in Verordening (EU) 2022/1369, zoals gewijzigd bij Verordening (EU) 2023/706 van de Raad, waarbij echter tegelijk wordt erkend dat een juridisch bindende vraagreductie op dit ogenblik niet meer noodzakelijk is. Als rechtshandeling geeft een aanbeveling van de Raad, ook al is deze niet bindend van aard, uitdrukking aan het feit dat de lidstaten de daarin opgenomen maatregelen onderschrijven en biedt zij een krachtige politieke basis voor samenwerking op de desbetreffende gebieden, met volledige inachtneming van de bevoegdheden van de lidstaten.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
Vanwege het politiek gevoelige karakter van het voorstel en de urgentie om het voor te bereiden zodat het door de Raad tijdig, vóór het verstrijken van Verordening (EU) 2022/1369 op 31 maart 2024, kan worden vastgesteld, kon er geen specifieke raadpleging van belanghebbenden plaatsvinden. Er is echter rekening gehouden met de lessen die zijn geleerd uit de toepassing van Verordening (EU) 2022/1369 en de evaluatie van die verordening via verslag COM(2023) 173 en verslag COM(2024) 88. Sinds de inwerkingtreding van Verordening (EU) 2022/1369 op 8 augustus 2022 hebben regelmatig uitwisselingen over de toepassing ervan plaatsgevonden met de lidstaten en belanghebbenden, onder meer via de Groep coördinatie gas.
• Grondrechten
Er zijn geen negatieve effecten op de grondrechten vastgesteld. De maatregelen op grond van dit instrument laten de rechten van afnemers die als beschermd zijn gekwalificeerd overeenkomstig Verordening (EU) 2017/1938, met inbegrip van alle huishoudelijke afnemers, onverlet. Het instrument laat toe de aan gastekorten verbonden risico’s te verminderen die anders grote gevolgen voor de economie en de samenleving zouden hebben.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit voorstel vergt geen extra middelen uit de EU-begroting.
• Artikelsgewijze toelichting
·De lopende vraagreductiemaatregelen door de lidstaten voort te zetten om een gasvraagreductie van 15 % te bereiken ten opzichte van de referentiejaren van april 2017 – maart 2022 totdat delen van Richtlijn 2023/1791 van het Europees Parlement en de Raad 1 zijn omgezet tegen 11 oktober 2025.
·De lidstaten aan te moedigen hun huidige rapportage over de vraagreductie aan Eurostat voort te zetten, met inbegrip van een uitsplitsing per sector.