Toelichting bij COM(2024)218 - - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2024)218 - .
bron	COM(2024)218
datum	21-05-2024

1. Onderwerp van het voorstel

Dit voorstel betreft het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen op de 16e vergadering van het Comité van de Partijen bij het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (hierna “het Verdrag van Istanbul” of “het verdrag” genoemd) op 31 mei 2024, in verband met de beoogde vaststelling van één ontwerpaanbeveling en vier ontwerpconclusies gericht tot vijf staten die partij zijn, betreffende hun uitvoering van het verdrag.

2. Achtergrond van het voorstel

2.1. Het Verdrag van Istanbul

Het Verdrag van Istanbul beoogt alomvattende en geharmoniseerde regels vast te stellen ter voorkoming en bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld in Europa en daarbuiten. Het verdrag is op 1 augustus 2014 in werking getreden.

De EU heeft het verdrag in juni 2017 ondertekend en op 28 juni 2023 de toetredingsprocedure afgerond met de nederlegging van twee akten van goedkeuring, waardoor het verdrag voor de EU op 1 oktober 2023 in werking is getreden. De EU is tot het verdrag toegetreden voor aangelegenheden die onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, namelijk aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie ¹ en aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non-refoulement ². Alle EU-lidstaten hebben het verdrag ondertekend, maar slechts 22 lidstaten hebben het verdrag geratificeerd ³.

2.2. Comité van de Partijen

Het Comité van de Partijen ⁴ bestaat uit vertegenwoordigers van de partijen bij het Verdrag. De partijen moeten ernaar streven als hun vertegenwoordigers deskundigen aan te wijzen van een zo hoog mogelijk niveau op het gebied van het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld ⁵. De aan het Comité van de Partijen toevertrouwde taken staan in artikel 1 van het reglement van orde ⁶. Op 1 oktober 2023 werd de EU partij bij het Verdrag van Istanbul en derhalve lid van het Comité van de Partijen (artikel 67, lid 1, van het Verdrag).

2.3. Toezichtmechanisme van het Verdrag van Istanbul

Het Verdrag van Istanbul voorziet in een specifiek toezichtmechanisme om de doeltreffende uitvoering van de bepalingen ervan door de partijen te waarborgen ⁷. Het doel ervan is te beoordelen hoe de bepalingen van het verdrag in de praktijk worden gebracht en om de partijen richtsnoeren te bieden. Dit mechanisme bestaat uit twee afzonderlijke, maar onderling samenwerkende organen: een onafhankelijk deskundigenorgaan, nl. de Groep van deskundigen inzake actie tegen geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (GREVIO), en het Comité van de Partijen.

GREVIO is een onafhankelijke en onpartijdige groep van deskundigen inzake actie tegen geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld die tot taak heeft per land toezicht te houden op de uitvoering van het Verdrag van Istanbul, overeenkomstig artikel 66, lid 1, van het Verdrag. GREVIO bestaat uit 15 leden, die worden gekozen uit onderdanen van de partijen en door het Comité van de Partijen worden verkozen voor een ambtstermijn van vier jaar, die eenmaal kan worden verlengd.

De toezichtprocedure wordt beschreven in artikel 68 van het verdrag. Kort gesteld moet elke partij een op een vragenlijst van GREVIO gebaseerd rapport indienen over wetgevende en andere maatregelen ter uitvoering van de bepalingen van het verdrag. Op basis van deze informatie en van informatie uit het maatschappelijk middenveld, van andere verdragsorganen, van andere organen van de Raad van Europa en landenbezoeken stelt GREVIO een ontwerprapport op over de maatregelen die de betrokken partij heeft genomen om de bepalingen van het verdrag uit te voeren, en doet zij suggesties en voorstellen voor de wijze waarop de partij de geconstateerde problemen kan aanpakken ⁸. Na de partij in de gelegenheid te hebben gesteld opmerkingen te maken over het rapport, keurt GREVIO haar eindrapport goed ⁹. Het rapport bevat conclusies waarin wordt gewezen op de maatregelen die de betrokken partij moet nemen om het verdrag ten uitvoer te leggen.

Op basis van de rapporten en conclusies van GREVIO kan het Comité van de Partijen overeenkomstig artikel 68, lid 12, van het verdrag tot de betrokken partij gerichte aanbevelingen over de uitvoering van het verdrag aannemen en een datum vaststellen voor het indienen van informatie over de uitvoering ervan. Op basis van deze bepaling stelt het Comité van de Partijen volgens de overeengekomen procedures aanbevelingen vast, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen maatregelen waarvan het vindt dat de betrokken partij die zo spoedig mogelijk moet nemen, met de verplichting om binnen een periode van drie jaar verslag aan het Comité van de Partijen uit te brengen over de stappen die daartoe zijn genomen, en maatregelen die volgens het Comité van de Partijen minder urgent zijn ¹⁰. Na de periode van drie jaar moet de partij verslag aan het Comité van de Partijen uitbrengen over de vooruitgang die is geboekt bij de uitvoering van die maatregelen. Op basis van deze informatie en eventuele aanvullende informatie van niet-gouvernementele organisaties, maatschappelijke organisaties en nationale instellingen voor de bescherming van de mensenrechten neemt het Comité van de Partijen de door het secretariaat van het verdrag opgestelde conclusies aan over de uitvoering van de aanbevelingen die het secretariaat van het Comité van de Partijen heeft opgesteld met betrekking tot elke onderzochte partij ¹¹. Tot dusver heeft het Comité van de Partijen aanbevelingen en conclusies steeds aangenomen op basis van consensus tijdens de vergaderingen die op verzoek plaatsvinden ¹², gewoonlijk tweemaal per jaar.

2.4. De beoogde handelingen van het Comité van de Partijen

Op 31 mei 2024 zal het Comité van de Partijen tijdens zijn 16e vergadering overgaan tot de aanneming van de volgende ontwerpaanbeveling en -conclusies (hierna “de beoogde handelingen” of “de ontwerpaanbeveling en -conclusies” genoemd):

- “Recommendation on the implementation of the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence by Liechtenstein” (Aanbeveling inzake de uitvoering van het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld door Liechtenstein) [IC-CP (2024) 1-prov];

- “Conclusions on the implementation of recommendations in respect of Andorra adopted by the Committee of the Parties” (Conclusies over de uitvoering van de door het Comité van de Partijen aangenomen aanbevelingen ten aanzien van Andorra) [IC-CP(2024)2-prov];

- “Conclusions on the implementation of recommendations in respect of Belgium adopted by the Committee of the Parties” (Conclusies over de uitvoering van de door het Comité van de Partijen aangenomen aanbevelingen ten aanzien van België) [IC-CP(2024)3-prov];

- “Conclusions on the implementation of recommendations in respect of Malta adopted by the Committee of the Parties” (Conclusies over de uitvoering van de door het Comité van de Partijen aangenomen aanbevelingen ten aanzien van Malta) [IC-CP(2024)4-prov]; en

- “Conclusions on the implementation of recommendations in respect of Spain adopted by the Committee of the Parties” (Conclusies over de uitvoering van de door het Comité van de Partijen aangenomen aanbevelingen ten aanzien van Spanje) [IC-CP(2024)5-prov].

3. Namens de Unie in te nemen standpunt

De beoogde handelingen zijn gericht tot vijf staten die partij zijn en omvatten aanbevelingen over maatregelen die moeten worden genomen om het Verdrag van Istanbul uit te voeren, alsmede conclusies over de uitvoering van eerdere aanbevelingen door de staten die partij zijn. Het gaat onder meer om aangelegenheden die verband houden met de uitvoering van het verdrag door de betrokken instellingen en het openbaar bestuur. De Unie is tot het verdrag toegetreden voor zover het van toepassing is op haar instellingen en openbaar bestuur, en zij is exclusief bevoegd om verplichtingen uit hoofde van het verdrag te aanvaarden met betrekking tot haar eigen instellingen en openbaar bestuur, binnen het toepassingsgebied van artikel 336 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het is derhalve passend het standpunt te bepalen dat namens de Unie moet worden ingenomen in het Comité van de Partijen met betrekking tot de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie, aangezien de beoogde handelingen beslissende invloed kunnen hebben op de inhoud van de Uniewetgeving, in de zin dat zij in de toekomst gevolgen kunnen hebben voor de uitlegging van de relevante bepalingen van het verdrag.

De ontwerpaanbeveling en -conclusies over aangelegenheden die onder de bevoegdheid van de Unie vallen, met betrekking tot haar eigen instellingen en openbaar bestuur, zijn in overeenstemming met het beleid en de doelstellingen van de Unie en geven geen aanleiding tot bezorgdheid met betrekking tot het recht van de Unie. Daarom wordt voorgesteld dat de Unie tijdens de 16e vergadering van het Comité van Partijen geen bezwaar maakt tegen de aanneming van de ontwerpaanbeveling en -conclusies.

4. Rechtsgrondslag

4.1. Procedurele rechtsgrondslag

4.1.1. Beginselen

Artikel 218, lid 9, VWEU voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.

Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen ook instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt”¹.

4.1.2. Toepassing op het onderhavige geval

Het Comité van de Partijen is een lichaam dat is opgericht bij het Verdrag van Istanbul. De beoogde handelingen die door het Comité van de Partijen moeten worden vastgesteld, zijn handelingen met rechtsgevolgen. De beoogde handelingen kunnen een beslissende invloed hebben op de inhoud van het recht van de Unie, aangezien zij in de toekomst gevolgen kunnen hebben voor de uitlegging van de relevante bepalingen van het Verdrag van Istanbul. De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.

4.2. Materiële rechtsgrondslag

4.2.1. Beginselen

De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling waarover namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.

Wanneer een beoogde handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, moet een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit bij wijze van uitzondering de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen als materiële rechtsgrondslag hebben.

4.2.2. Toepassing op het onderhavige geval

Wat de materiële rechtsgrondslag betreft: de EU is tot het Verdrag van Istanbul toegetreden voor aangelegenheden die onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, namelijk aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie ² en aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non-refoulement ³. De toetreding van de EU tot het Verdrag van Istanbul is opgesplitst in twee afzonderlijke besluiten van de Raad om rekening te houden met de bijzondere positie van Denemarken en Ierland met betrekking tot titel V van het VWEU. Wanneer de desbetreffende aanbevelingen of conclusies betrekking hebben op beide aangelegenheden, moet dus ook het besluit tot bepaling van het namens de Unie in het Comité van de Partijen in te nemen standpunt in twee besluiten worden opgesplitst.

De rechtsgrondslag van het onderhavige besluit heeft betrekking op aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie. De materiële rechtsgrondslag van dit besluit is derhalve artikel 336 VWEU.

4.3. Conclusie

1. De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 336 VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.

Voorstel voor een