Toelichting bij COM(2024)224 - - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2024)224 - . |
|---|---|
| bron | COM(2024)224 |
| datum | 30-05-2024 |
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
• Motivering en doel van het voorstel
Op 12 mei 2023 heeft het Comité van Ministers van de Raad van Europa een resolutie aangenomen tot instelling van het uitgebreid gedeeltelijk akkoord over het register van schade als gevolg van de agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne1.
Het schaderegister dient als een register, in de vorm van documentatie, van bewijsmateriaal en informatie over vorderingen in verband met schade, verlies of letsel van alle betrokken natuurlijke en rechtspersonen en de staat Oekraïne die sinds 24 februari 2022 op het grondgebied van Oekraïne is veroorzaakt door internationaal onrechtmatige daden van de Russische Federatie in of tegen Oekraïne.
Vanwege tijdgebrek in de aanloop naar de vierde top van de Raad van Europa op 16 en 17 mei 2023 in Reykjavik, waar de totstandbrenging van het register van schade werd aangekondigd, kon de Unie alleen een oprichtend lid van het register van schade worden door zich aan te sluiten bij het uitgebreid gedeeltelijk akkoord als geassocieerd lid, overeenkomstig artikel 4, lid 2, van het statuut van het genoemde uitgebreid gedeeltelijk akkoord.
Daartoe heeft de Commissie op 11 mei 2023, na een beleidsbesluit van de Raad ter ondersteuning van een dergelijke stap2, op grond van artikel 220 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) een besluit vastgesteld waarbij de voorzitter van de Commissie werd gemachtigd de secretaris-generaal van de Raad van Europa in kennis te stellen van het voornemen van de Unie om zich aanvankelijk als oprichtend geassocieerd lid aan te sluiten bij het uitgebreid gedeeltelijk akkoord over het register van schade3. De deelname van de Unie als geassocieerd lid aan het uitgebreid gedeeltelijk akkoord schiep voor de Unie geen wettelijke verplichtingen uit hoofde van het internationaal recht, noch was dit de bedoeling.
Tot op heden zijn naast de Unie 43 staten toegetreden tot het register van schade, 40 als deelnemers4 – waaronder 26 lidstaten5 – en 3 als geassocieerde leden6.
Overeenkomstig artikel 5, lid 7, van het statuut van het register van schade bezitten geassocieerde leden die vrijwillig bijdragen aan het register met een bedrag dat gelijk is aan het bedrag dat zij zouden moeten betalen als zij deelnemers zouden zijn, gedurende het boekjaar waarvoor zij een dergelijke bijdrage hebben geleverd dezelfde volledige rechten als deelnemers. De Unie heeft voor 2023 reeds een vrijwillige bijdrage van 1 miljoen EUR betaald en heeft toegezegd de jaarlijkse aanbevolen bijdrage voor 2024 te zullen betalen. Daarom geniet zij momenteel hetzelfde volledige scala aan rechten als deelnemers.
Aangezien de Unie er belang bij heeft ervoor te zorgen dat de Russische Federatie de rechtsgevolgen van haar internationaal onrechtmatige daden draagt, en aangezien de opstelling van een register van schade een belangrijke eerste stap is om de slachtoffers tijdig schadeloos te stellen, is het nu passend om de status van de Unie in het uitgebreid gedeeltelijk akkoord te wijzigen van geassocieerd lid naar deelnemer, en aldus opnieuw duidelijk te maken dat de Unie zich vastberaden inzet voor de activiteiten van het register, onder meer via de betaling van de jaarlijkse verplichte bijdrage.
De statuswijziging zou niet alleen politiek belangrijk zijn voor het register van schade, maar levert ook praktische voordelen op, aangezien een gegarandeerde verplichte financiële bijdrage van de Unie het register financieel stabieler zou maken.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De wijziging van de status van de Unie in het uitgebreid gedeeltelijk akkoord over het register van schade is in overeenstemming met de toezegging van de Unie om ervoor te zorgen dat de schade als gevolg van de agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne en andere schendingen van het internationaal recht naar behoren wordt vergoed, zoals al is gebleken uit de deelname van de Unie in een vroeg stadium aan hetzelfde uitgebreide gedeeltelijke akkoord als oprichtend geassocieerd lid. In het besluit van de Commissie van 11 mei 2023, waarbij de voorzitter van de Commissie werd gemachtigd de secretaris-generaal van de Raad van Europa in kennis te stellen van het voornemen van de Unie om zich als geassocieerd lid aan te sluiten bij het uitgebreid gedeeltelijk akkoord over het register van schade, werd reeds erkend dat een dergelijke status slechts bedoeld was als een eerste stap in de deelname van de Unie aan het uitgebreid gedeeltelijk akkoord.
Bovendien vormt het lidmaatschap van het register van schade een aanvulling op verschillende initiatieven die sinds eind februari 2022 op Europees niveau zijn genomen om ervoor te zorgen dat de Russische Federatie aansprakelijk wordt gesteld voor haar aanvalsoorlog tegen Oekraïne en dat personen die verantwoordelijk zijn voor internationale misdrijven die in en tegen Oekraïne zijn gepleegd, voor de rechter worden gebracht. Dit is met name het geval voor de oprichting van het Internationaal Centrum voor de vervolging van het misdrijf agressie tegen Oekraïne (ICPA) binnen Eurojust. Dit voorstel is ook in overeenstemming met de deelname van de Unie aan verschillende fora en structuren die gericht zijn op het versterken van de samenwerking tussen de nationale bevoegde autoriteiten die de in en tegen Oekraïne gepleegde internationale misdrijven onderzoeken en ervoor zorgen dat dergelijke misdrijven niet ongestraft blijven, zoals de Dialooggroep en de Adviesgroep gruweldaden.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De onverminderde steun van de Unie aan Oekraïne weerspiegelt een gezamenlijke inzet voor democratische beginselen en voor de waarborging van de op regels gebaseerde internationale orde en vrede in Europa. Dit voorstel is derhalve in overeenstemming met ander beleid van de Unie dat tot doel heeft de internationale orde en vrede in Europa te waarborgen, in het bijzonder in de context van de huidige aanvalsoorlog tegen Oekraïne. De Unie heeft met name ongekende beperkende maatregelen tegen de Russische Federatie vastgesteld om de kosten van de illegale acties voor de Russische Federatie te verhogen en het land te belemmeren de agressie voort te zetten. Om de handhaving van deze beperkende maatregelen te verbeteren, heeft de Unie onder meer de taskforce “Freeze and Seize” opgericht en een richtlijn aangenomen die de definitie van en de strafrechtelijke sancties voor de schending van beperkende maatregelen van de Unie harmoniseert7. De Commissie heeft een EU-gezant voor sancties benoemd ten behoeve van voortdurende besprekingen op hoog niveau met derde landen om te voorkomen dat de beperkende maatregelen van de Unie worden ontdoken of omzeild en heeft voor nationale autoriteiten en particuliere marktdeelnemers richtsnoeren gepubliceerd voor de interpretatie van de relevante Unieregels in kwestie.
Voorts is de deelname van de Unie aan het uitgebreid gedeeltelijk akkoord over het register van schade in overeenstemming met de reeds lang bestaande samenwerking tussen de Unie en de Raad van Europa op het gebied van mensenrechten en fundamentele vrijheden, democratie en de rechtsstaat.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 218, lid 9, VWEU voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Er zij op gewezen dat Verordening (EU) 2024/792 van het Europees Parlement en de Raad van 29 februari 2024 tot instelling van de faciliteit voor Oekraïne8 reeds de rechtsgrondslag biedt voor de bijdrage van de Unie aan het register van schade.
De materiële rechtsgrondslag hangt in de eerste plaats af van de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component. Dit voorstel heeft één hoofddoelstelling, namelijk de samenwerking van de Unie met het register van schade, dat is ingesteld binnen het institutionele kader van de Raad van Europa. Het register van schade speelt een cruciale rol bij de ondersteuning en handhaving van internationale gerechtigheid in Oekraïne, aangezien het de eerste stap is in de richting van een internationaal compensatiemechanisme voor slachtoffers van de agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne. Een dergelijk initiatief wordt uitgevoerd in het kader van de beginselen en doelstellingen van het externe optreden van de Unie, met name met betrekking tot haar toezegging ervoor te zorgen dat de Russische Federatie volledig ter verantwoording wordt geroepen voor haar aanvalsoorlog tegen Oekraïne. De materiële rechtsgrondslag van dit voorstel is derhalve artikel 212 VWEU.
Dit voorstel is derhalve gebaseerd op artikel 212 VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Overeenkomstig artikel 3, lid 2, VWEU vallen de samenwerking tussen de Unie en het register van schade en het daaruit voortvloeiende lidmaatschap van de Unie van het uitgebreid gedeeltelijk akkoord over het register van schade onder de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie. Daarom is dit voorstel niet onderworpen aan een subsidiariteitscontrole.
• Evenredigheid
De hierboven uiteengezette doelstellingen van de Unie met betrekking tot dit voorstel kunnen alleen worden verwezenlijkt wanneer de Unie als deelnemer een bindende internationale overeenkomst sluit die een verbintenis inhoudt tot betaling van de jaarlijkse verplichte bijdrage op lange termijn.
• Keuze van het instrument
De deelname aan het uitgebreid gedeeltelijk akkoord over het register van schade heeft, gezien de algemene structuur en de prescriptieve bewoordingen ervan, rechtsgevolgen en daarom moet het standpunt van de Unie uit hoofde van artikel 218, lid 9, VWEU worden vastgesteld bij een besluit van de Raad. Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Niet van toepassing.
• Raadpleging van belanghebbenden
Niet van toepassing.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Niet van toepassing.
• Effectbeoordeling
Niet van toepassing.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Niet van toepassing.
• Grondrechten
De agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne is een schending van het internationaal recht en heeft in Oekraïne en aan de Oekraïense bevolking al aanzienlijke schade toegebracht. Dit voorstel is bedoeld ter versterking van de verbintenis van de Unie ervoor te zorgen dat dergelijke schade via het register van schade naar behoren kan worden vergoed, met inbegrip van schade als gevolg van de schending door de Russische Federatie van grondrechten zoals het recht op leven, de menselijke integriteit en het recht op eigendom en van het verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Met de status van deelnemer aan het uitgebreid gedeeltelijk akkoord over het register van schade gaat de Unie de financiële verbintenis aan om de jaarlijkse verplichte bijdrage te betalen.
Overeenkomstig artikel 10, lid 3, van het statuut van het register van schade zijn zowel het bedrag van de jaarlijkse verplichte bijdragen van de deelnemers als het bedrag van de aanbevolen vrijwillige bijdragen van geassocieerde leden gebaseerd op de criteria voor de vaststelling van de jaarlijkse hoogte van de bijdragen aan de algemene begroting van de Raad van Europa.
Het register wordt in eerste instantie ingesteld voor een periode van drie jaar, overeenkomstig de resolutie tot instelling van het uitgebreid gedeeltelijk akkoord over het register van schade. De evaluatie van de werking van het register, met het oog op de voortzetting van de activiteiten ervan, is gepland voor het einde van de aanvankelijke periode van drie jaar, d.w.z. voor mei 2026.
Verordening (EU) 2024/792 van het Europees Parlement en de Raad van 29 februari 2024 tot instelling van de faciliteit voor Oekraïne9 biedt de rechtsgrondslag voor de bijdrage van de Unie aan het register van schade. Op basis van de doelstellingen van Verordening (EU) 2024/792, en met name de bijstand uit hoofde van hoofdstuk V, is in artikel 34, lid 3, van Verordening (EU) 2024/792 het volgende bepaald: “Bijstand op grond van dit hoofdstuk moet ook het vermogen inzake conflictpreventie en vredesopbouw versterken en pre- en postcrisissituaties aanpakken, onder meer door middel van vertrouwenwekkende maatregelen en processen ter bevordering van gerechtigheid, waarheidsvinding, alomvattende rehabilitatie na een conflict met het oog op een inclusieve, vreedzame samenleving en het verzamelen van bewijsmateriaal van tijdens de oorlog gepleegde misdaden. Op grond van dit hoofdstuk kan financiering worden verstrekt voor initiatieven en organen die betrokken zijn bij de ondersteuning en handhaving van internationale gerechtigheid in Oekraïne.” Aangezien het uitgebreid gedeeltelijk akkoord over het register van schade tot doel heeft de internationale gerechtigheid in Oekraïne te handhaven door bij te dragen aan een mechanisme ter compensatie van de schade die Oekraïne en zijn bevolking hebben geleden als gevolg van de schendingen van het internationaal recht door de Russische Federatie, biedt artikel 34, lid 3, van Verordening (EU) 2024/792 de passende rechtsgrondslag op grond waarvan de Unie haar financiële bijdrage aan het uitgebreid gedeeltelijk akkoord over het register van schade kan leveren.
De begrotingslijn voor deze uitgaven zou lijn 16 06 03 01 — Toetredingssteun van de Unie en andere maatregelen zijn, waarbij in de toelichting op de begroting wordt uitgelegd dat deze post ook dient “ter dekking van […] andere maatregelen die een aanvulling vormen op het optreden van de EU, zoals verantwoordingsmechanismen voor de Russische aanvalsoorlog”.
Wat de uitvoeringsmethode betreft, is artikel 239 van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie10, op grond waarvan de Unie lidmaatschapsgelden kan betalen aan organen waarvan de Unie lid is, van toepassing op de verplichte bijdrage van de Unie aan het register, en dit artikel is reeds toegepast voor de betaling van de vrijwillige bijdrage van de Unie aan het register voor 2023.
Op 16 november 2023 heeft de Conferentie van deelnemers aan het register van schade de jaarlijkse begroting voor 2024 goedgekeurd. De bijdrage van de Unie voor 2024 is vastgesteld op 845 863,71 EUR en de desbetreffende oproep aan de Unie tot het leveren van bijdragen is gedaan. De bijdrage moet vóór 1 juli 2024 worden betaald overeenkomstig de bovengenoemde regelingen.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Niet van toepassing.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Niet van toepassing.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 bevat het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen over de wijziging van de status van de Unie van geassocieerd lid naar deelnemer aan het uitgebreid gedeeltelijk akkoord over het register van schade.
Artikel 2 regelt de inwerkingtreding van het besluit.