Toelichting bij COM(2024)316 - - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2024)316 - . |
|---|---|
| bron | COM(2024)316 |
| datum | 23-07-2024 |
• Motivering en doel van het voorstel
Op 17 april 2018 heeft de Commissie een voorstel aangenomen voor een verordening betreffende de versterking van de beveiliging van identiteitskaarten van burgers van de Unie en van verblijfsdocumenten afgegeven aan burgers van de Unie en hun familieleden die hun recht van vrij verkeer uitoefenen1. De Commissie heeft voorgesteld dat het Parlement en de Raad de verordening zouden baseren op artikel 21, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Op basis van dat voorstel hebben het Parlement en de Raad op 20 juni 2019 Verordening (EU) 2019/11572 vastgesteld, die sinds 2 augustus 2021 van toepassing is.
In de zaak Landeshauptstadt Wiesbaden3 heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat Verordening (EU) 2019/1157 ongeldig is omdat zij ten onrechte is vastgesteld op grond van artikel 21, lid 2, VWEU en volgens de gewone wetgevingsprocedure. Volgens het Hof behoort Verordening (EU) 2019/1157 tot de maatregelen die binnen de specifieke werkingssfeer van artikel 77, lid 3, VWEU vallen, dat voorziet in een bijzondere wetgevingsprocedure en met name in eenparigheid van stemmen in de Raad.
Het Hof heeft Verordening (EU) 2019/1157 ongeldig verklaard, maar heeft tevens geoordeeld dat de “gevolgen van verordening 2019/1157 worden gehandhaafd totdat binnen een redelijke termijn van ten hoogste twee jaar te rekenen vanaf 1 januari van het jaar volgend op de datum van uitspraak van het onderhavige arrest een nieuwe verordening in werking treedt die op artikel 77, lid 3, VWEU is gebaseerd en verordening 2019/1157 vervangt”.
Dit voorstel heeft tot doel de procedure op gang te brengen voor een nieuwe verordening betreffende de versterking van de beveiliging van identiteitskaarten van burgers van de Unie en van verblijfsdocumenten afgegeven aan burgers van de Unie en hun familieleden die hun recht van vrij verkeer uitoefenen, zulks op basis van de passende rechtsgrondslag, namelijk artikel 77, lid 3, VWEU.
Dit voorstel neemt in wezen de door het Parlement en de Raad aangenomen tekst van Verordening (EU) 2019/1157 over. Het Hof heeft met name geoordeeld dat de beperkingen van het recht op de eerbiediging van het privéleven en van het recht op bescherming van persoonsgegevens, zoals neergelegd in respectievelijk de artikelen 7 en 8 van het Handvest, die voortvloeien uit de verplichting om twee vingerafdrukbeelden op te nemen op het opslagmedium van de identiteitskaarten, niet in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel4.
Niettemin is de Commissie van mening dat het passend is om de tekst aan te passen op een aantal minder belangrijke punten. Deze aanpassingen worden toegelicht in het deel “Artikelsgewijze toelichting”.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De Unie biedt haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen is gewaarborgd in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot het beheer van de buitengrenzen, asiel, immigratie en de voorkoming en bestrijding van criminaliteit en terrorisme. Heel wat van de beveiligingsmaatregelen van de Unie steunen op beveiligde reis- en verblijfsdocumenten, zoals de door de Schengengrenscode5 ingevoerde systematische controles in het Schengeninformatiesysteem.
Conform artikel 77, lid 1, VWEU en zoals het Hof in het arrest Landeshauptstadt Wiesbaden6 heeft opgemerkt, ontwikkelt de Unie een beleid dat tot doel heeft te voorkomen dat personen, ongeacht hun nationaliteit, bij het overschrijden van de binnengrenzen aan enige controle worden onderworpen, te zorgen voor personencontrole en efficiënte bewaking bij het overschrijden van de buitengrenzen, en geleidelijk een geïntegreerd systeem voor het beheer van deze grenzen op te zetten. De bepalingen betreffende paspoorten, identiteitskaarten, verblijfsvergunningen en daarmee gelijkgestelde documenten maken integrerend deel uit van dat beleid van de Unie. De documenten waarop de voorgestelde verordening betrekking heeft, stellen burgers van de Unie onder meer in staat om aan te tonen dat zij het recht hebben om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven, zoals bedoeld in artikel 20, lid 2, punt a), VWEU, en dus om dit recht uit te oefenen.
In Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad7 zijn de voorwaarden vastgesteld voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf (zowel tijdelijk als permanent) in de Unie voor burgers van de Unie en hun familieleden. Deze richtlijn bepaalt dat burgers van de Unie en hun familieleden met een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort toegang krijgen tot en mogen wonen in een andere lidstaat en de passende verblijfsdocumenten kunnen aanvragen. Richtlijn 2004/38/EG regelt echter niet het model en de normen voor identiteitskaarten die worden gebruikt om lidstaten binnen te komen of deze te verlaten. De richtlijn voorziet evenmin in specifieke normen voor verblijfsdocumenten die worden afgegeven aan burgers van de Unie en hun familieleden, afgezien van hun titel.
Door de bij Verordening (EU) 2019/1157 ingevoerde beveiligingsnormen te handhaven die gelden voor identiteitskaarten die door de lidstaten aan hun onderdanen worden afgegeven en voor verblijfsdocumenten die door de lidstaten worden afgegeven aan burgers van de Unie en hun familieleden bij de uitoefening van hun recht van vrij verkeer, is dit voorstel volledig in overeenstemming met de hierboven geschetste bestaande beleidsmaatregelen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Zoals het Hof in het arrest Landeshauptstadt Wiesbaden1 heeft verklaard, verleent artikel 77, lid 3, VWEU de Unie de bevoegdheid om bepalingen vast te stellen inzake paspoorten, identiteitskaarten, verblijfsvergunningen en daarmee gelijkgestelde documenten ter vergemakkelijking van de uitoefening van het door artikel 20, lid 2, punt a), VWEU gewaarborgde recht om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven. Het Hof heeft geoordeeld dat uit het doel en de belangrijkste onderdelen van Verordening (EU) 2019/1157 — het versterken van de beveiligingsnormen voor identiteitskaarten en verblijfsdocumenten en het vaststellen van de vereisten, met name op het gebied van beveiliging waaraan dergelijke documenten moeten voldoen — volgt dat het een van de maatregelen is die binnen de specifieke werkingssfeer van artikel 77, lid 3, VWEU valt2. Hetzelfde geldt voor dit voorstel, dat identiek is aan Verordening (EU) 2019/1157, met uitzondering van enkele beperkte aanpassingen, die geen gevolgen hebben voor het doel en de belangrijkste onderdelen ervan.
Artikel 77, lid 3, VWEU voorziet in een bijzondere wetgevingsprocedure. Bij de vaststelling van maatregelen uit hoofde van artikel 77, lid 3, VWEU besluit de Raad met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Parlement.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De Europese Unie is een voorvechter van het vrije verkeer van personen binnen een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Beveiligde identiteitskaarten en verblijfsdocumenten zijn essentiële elementen om het vertrouwen te garanderen dat nodig is voor vrij verkeer binnen die ruimte.
Zonder een gemeenschappelijke norm op het niveau van de Unie is het waarschijnlijk dat de belemmeringen voor het vrije verkeer die voortvloeien uit de vóór de vaststelling van Verordening (EU) 2019/1157 geconstateerde problemen bij de aanvaarding van bepaalde documenten zich opnieuw zullen voordoen3. Hetzelfde zou gelden voor de eerder geconstateerde lacunes in de beveiliging die het gevolg zijn van onvoldoende beveiligde documenten. Het uitblijven van actie op het niveau van de Unie zou ook leiden tot meer praktische problemen voor burgers van de Unie, nationale autoriteiten en ondernemingen in een context waarin burgers in de Unie wonen en reizen. Het aanpakken van dergelijke systemische problemen door een hoog niveau van beveiliging van nationale identiteitskaarten en verblijfsdocumenten te handhaven, vereist duidelijk voortdurende actie op het niveau van de Unie.
De doelstellingen van initiatieven om te voorkomen dat er zich opnieuw dergelijke problemen voordoen, kunnen niet op nationaal niveau worden verwezenlijkt. De documenten waarop dit voorstel betrekking heeft, hebben een intrinsiek Europese dimensie, omdat ze verband houden met de uitoefening van het recht van vrij verkeer in een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. De lidstaten hebben met de vaststelling van Verordening (EU) 2019/1157 reeds bevestigd dat er moet worden opgetreden op het niveau van de Unie.
De verordening zou de lidstaten niet verplichten documenten af te geven die momenteel niet worden afgegeven.
• Evenredigheid
Het optreden van de Unie kan een aanzienlijke meerwaarde blijven bieden bij het aanpakken van de hierboven genoemde uitdagingen. Burgers van de Unie ondervinden belemmeringen bij de uitoefening van hun rechten als zij er niet zeker van kunnen zijn dat hun documenten op betrouwbare wijze zullen worden geaccepteerd buiten de lidstaat of lidstaten van afgifte.
De aanhoudende uitdagingen op het gebied van beveiliging tonen aan dat er een onlosmakelijke band bestaat tussen het vrije verkeer van personen binnen de Unie en een robuust beheer van de buitengrenzen. Voor zover identiteitskaarten kunnen worden gebruikt om de buitengrenzen te overschrijden, zouden maatregelen ter verbetering van de beveiliging en het beheer van de buitengrenzen, zoals systematische controles aan de hand van databanken van alle personen, met inbegrip van burgers van de Unie, die de buitengrenzen overschrijden, aan scherpte verliezen als de beveiligingsnormen voor identiteitskaarten zouden verslechteren. In het algemeen zullen de minimumnormen voor de informatie die op de onder dit voorstel vallende documenten wordt vermeld en voor de beveiligingskenmerken die alle lidstaten die deze documenten afgeven gemeen hebben, de uitoefening van het vrije verkeer vergemakkelijken en de veiligheid binnen de Unie en aan haar grenzen verbeteren.
Volledige harmonisatie van het ontwerp van identiteitskaarten is niet gerechtvaardigd en er wordt een evenredige maatregel voorgesteld om minimumnormen voor documenten te waarborgen. Dit omvat het verplichte gebruik van vingerafdrukken, die een betrouwbaar en doeltreffend middel zijn om met zekerheid de identiteit van een persoon vast te stellen en een evenredige maatregel in het licht van de doelstellingen om de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf te vergemakkelijken, de vervaardiging van valse identiteitskaarten en identiteitsdiefstal te bestrijden en de interoperabiliteit van de systemen voor de verificatie van identiteitsdocumenten te waarborgen4.
Voor verblijfskaarten die aan familieleden uit derde landen worden afgegeven, wordt voorgesteld om hetzelfde model te blijven gebruiken als dat wat op Unieniveau is overeengekomen ten aanzien van verblijfsvergunningen voor onderdanen uit derde landen.
• Keuze van het instrument
Een verordening is het enige juridische instrument dat de rechtstreekse en gemeenschappelijke tenuitvoerlegging van Unierecht in alle lidstaten garandeert. In een beleidsdomein waar onderlinge verschillen in het verleden nadelig zijn gebleken voor het vrije verkeer en de veiligheid, zal een verordening ervoor zorgen dat de gewenste gezamenlijke aanpak wordt verwezenlijkt.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Effectbeoordeling
Bij de voorbereiding van dit voorstel is er geen effectbeoordeling uitgevoerd, aangezien het voorstel in wezen de tekst van Verordening (EU) 2019/1157 overneemt, die zelf was gebaseerd op een voorstel1 dat vergezeld ging van een effectbeoordeling2. Er wordt dus niet verwacht dat dit voorstel tot nieuwe effecten zal leiden. Bovendien wordt in dit voorstel rekening gehouden met de lessen die zijn getrokken uit het uitvoeringsverslag van 20 september 20233. Aangezien er nog geen drie jaar zijn verstreken sinds de inwerkingtreding van Verordening (EU) 2019/1157, is er geen evaluatie uitgevoerd.
• Grondrechten
Dit voorstel heeft een positief effect op het grondrecht van de burgers van de Unie op vrij verkeer en verblijf uit hoofde van artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest) door problemen bij de erkenning en ontoereikende beveiliging van zowel identiteitskaarten als verblijfsdocumenten aan te pakken.
Dit voorstel impliceert de verwerking van persoonsgegevens, waaronder biometrische gegevens, namelijk een gezichtsopname en twee vingerafdrukken. De verwerking van persoonsgegevens van natuurlijke personen, met inbegrip van de verzameling van, de toegang tot en het gebruik van die persoonsgegevens, heeft gevolgen voor het recht op privacy en het recht op bescherming van persoonsgegevens, zoals vastgelegd in de artikelen 7 en 8 van het Handvest.
Met name de verplichting om twee vingerafdrukken op te nemen op het opslagmedium van identiteitskaarten en verblijfskaarten, alsook de verplichting om dergelijke biometrische gegevens te verzamelen en tijdelijk op te slaan met het oog op de vervaardiging van de documenten, vormt een beperking van zowel het recht op eerbiediging van het privéleven als het recht op bescherming van persoonsgegevens4.
Beperkingen van deze rechten moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigen. Bovendien kunnen dergelijke beperkingen, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, slechts worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen5.
De beperkingen, alsmede de toepassingsvoorwaarden en het toepassingsgebied ervan, worden in de verordening omschreven. Het Hof heeft geoordeeld dat de beperking die voortvloeit uit de verplichting om twee vingerafdrukbeelden op het opslagmedium op te nemen, geen afbreuk doet aan de wezenlijke inhoud van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest neergelegde grondrechten, aangezien de door vingerafdrukken verstrekte informatie op zich geen inzage geeft in het privéleven en het familie- en gezinsleven van de betrokken personen6.
Zoals het Hof heeft opgemerkt, zijn de door de verordening nagestreefde specifieke doelstellingen, namelijk de bestrijding van documentfraude en de interoperabiliteit van de systemen voor de verificatie van identiteitsdocumenten, door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang. Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat de opneming van twee volledige vingerafdrukken geschikt is om deze doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken7. Wat de noodzaak van de opneming van vingerafdrukken betreft, heeft het Hof geoordeeld dat de beperkingen van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten die voortvloeien uit de verplichting om twee volledige vingerafdrukken op het opslagmedium op te nemen, binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke lijken te blijven8.
Tot slot heeft het Hof geoordeeld dat de beperkingen die voortvloeien uit de opneming van twee vingerafdrukken — in het licht van de aard van de betrokken gegevens, de aard van de verwerkingen en de wijze waarop deze worden uitgevoerd, alsook de ingestelde vrijwaringsmechanismen — niet dermate ernstig lijken te zijn dat zij onevenredig zijn aan het belang van de verschillende doelstellingen die met de verordening worden nagestreefd. Een dergelijke maatregel moet dus worden geacht te zijn gebaseerd op een evenwichtige afweging tussen enerzijds deze doelstellingen en anderzijds de betrokken grondrechten. Bijgevolg heeft het Hof in het arrest Landeshauptstadt Wiesbaden geoordeeld dat de beperkingen op de uitoefening van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten niet in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel9.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Om een doeltreffende uitvoering van de geplande maatregelen te waarborgen en de resultaten ervan te monitoren, zal de Commissie nauw blijven samenwerken met relevante belanghebbenden bij de nationale autoriteiten en agentschappen van de Unie, zoals het Europees Grens- en kustwachtagentschap.
De Commissie zal een programma voor monitoring van de outputs, resultaten en effecten van deze verordening opstellen op basis van het overeenkomstig Verordening (EU) 2019/1157 vastgestelde monitoringprogramma1.
De Commissie zal zes jaar nadat de verordening van toepassing is geworden, het tot stand gekomen rechtskader evalueren op zijn doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, coherentie en meerwaarde voor de EU. Dit zal ervoor zorgen dat er voldoende gegevens beschikbaar zijn voor de evaluatie.
• Artikelsgewijze toelichting
In wezen is Verordening (EU) 2019/1157, zoals vastgesteld door het Parlement en de Raad, overgenomen in bijgaand voorstel. De Commissie is echter van mening dat de tekst van die verordening moet worden aangepast op de hieronder vermelde punten.
- Teneinde rekening te houden met het arrest Landeshauptstadt Wiesbaden, is er als rechtsgrondslag voor de verordening gekozen voor artikel 77, lid 3, VWEU.
- In de overwegingen van de verordening worden verwijzingen naar beleidsdocumenten die een aantal jaren geleden zijn aangenomen, geschrapt.
- De uitdrukkelijke verwijzing in de overwegingen naar de door Ierland afgegeven paspoortkaart wordt geschrapt, aangezien Ierland niet deelneemt aan de vaststelling van de verordening, tenzij het te kennen zou geven dat het wenst deel te nemen aan de vaststelling en de toepassing ervan. In dat geval is de door Ierland afgegeven paspoortkaart weliswaar een reisdocument dat in overeenstemming is met document 9303 van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie betreffende machineleesbare reisdocumenten, maar dient hij niet voor identificatiedoeleinden in Ierland en moet hij derhalve niet worden geacht binnen het toepassingsgebied van de verordening te vallen.
- In de overwegingen van de verordening wordt een verwijzing toegevoegd naar het feit dat het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de verplichte opneming van vingerafdrukken op het opslagmedium verenigbaar is met de grondrechten inzake eerbiediging van het privéleven en bescherming van persoonsgegevens, zoals gewaarborgd in de artikelen 7 en 8 van het Handvest.
- De overweging over de uitfasering van documenten die niet aan de vereisten van de verordening voldoen, wordt aangepast om rekening te houden met het feit dat de bij Verordening (EU) 2019/1157 vastgestelde termijnen van toepassing moeten blijven.
- Er worden overwegingen toegevoegd om rekening te houden met de respectieve opt‑outregelingen voor Ierland en Denemarken.
- De Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming zal opnieuw worden geraadpleegd.
- Aangezien de Commissie geen kennisgeving overeenkomstig artikel 5, lid 3, punt b), van Verordening (EU) 2019/1157 heeft ontvangen, worden de verwijzingen naar dergelijke kennisgevingen geschrapt.
- Overeenkomstig artikel 8, lid 2, van Verordening (EU) 2019/1157 zijn bepaalde verblijfskaarten van familieleden van burgers van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben, niet langer geldig bij de einddatum van geldigheid of, wanneer dit vroeger valt, uiterlijk op 3 augustus 2023. Aangezien deze datum in het verleden ligt, wordt in de verordening alleen bepaald dat dergelijke verblijfskaarten niet langer geldig zijn.
- Overeenkomstig artikel 11, lid 6, van Verordening (EU) 2019/1157 mogen biometrische gegevens die worden opgeslagen op het opslagmedium van identiteitskaarten en verblijfsdocumenten, namelijk de gezichtsopname en twee vingerafdrukken van de houder, alleen worden gebruikt door naar behoren gemachtigde personeelsleden van de bevoegde nationale autoriteiten en agentschappen van de Unie. Gezien de elektronische handtekening op het opslagmedium van identiteitskaarten, is de identificatie van de houder door controle van de gegevens op het opslagmedium betrouwbaarder dan een visuele controle van het document, met name in het geval van identificatie op afstand. Burgers van de Unie kunnen daarom de gegevens op het opslagmedium van hun identiteitskaart, met inbegrip van de gezichtsopname, willen gebruiken om zich te identificeren bij particuliere entiteiten, zoals banken of luchtvaartmaatschappijen. De formulering van de bepaling wordt dus aangepast om aan te geven dat alleen naar behoren gemachtigde personeelsleden van de bevoegde nationale autoriteiten en agentschappen van de Unie toegang hebben tot vingerafdrukken. Cryptografische beveiliging verhindert in elk geval dat onbevoegden toegang krijgen tot de vingerafdrukken op het opslagmedium.
- Om de rapportageverplichtingen voor de autoriteiten van de lidstaten in te perken, wordt de verplichting geschrapt om een lijst bij te houden en jaarlijks aan de Commissie mee te delen van de bevoegde autoriteiten die toegang hebben tot de op het opslagmedium opgeslagen biometrische gegevens.
- Om de rapportageverplichtingen voor de autoriteiten van de lidstaten in te perken, worden de regels inzake rapportage en evaluatie gestroomlijnd. In artikel 13 van de verordening wordt bepaald dat de Commissie, in plaats van de verordening om de zes jaar te evalueren, zes jaar na de inwerkingtreding van de verordening één enkele evaluatie uitvoert, waarbij specifiek aandacht wordt besteed aan een aantal elementen die binnen het toepassingsgebied van de verordening vallen.
- Aangezien de lidstaten Verordening (EU) 2019/1157 reeds toepassen, hoeft de toepassing van deze verordening niet te worden uitgesteld. De verordening moet dus van toepassing worden zodra zij in werking treedt.