Toelichting bij COM(2024)477 - - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2024)477 - . |
|---|---|
| bron | COM(2024)477 |
| datum | 16-10-2024 |
Inhoudsopgave
i) het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in de 233ste zitting van de Raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) over de voorgestelde wijzigingen van hoofdstuk 1 (“Definities en algemene beginselen”), hoofdstuk 3 (“Inreis en vertrek van personen en hun bagage”), punt C (“Beveiliging van reisdocumenten”), punt D (“Reisdocumenten”), punt G (“Instap-/uitstapkaarten”), punt H (“Inspectie van reisdocumenten”), en hoofdstuk 8 (“Faciliteringsbepalingen met betrekking tot specifieke thema’s”), punten H (“Mensenhandel”) en I (“Illegale handel in wilde dieren en planten”), zoals opgenomen in amendement 30 van bijlage 9 – Facilitering van het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart inzake de facilitering van formaliteiten aan de landzijde voor de klaring van luchtvaartuigen en passagiers, goederen en post, voor wat de eisen van de douane-, immigratie-, volksgezondheids- en landbouwautoriteiten betreft. Deze voorgestelde wijzigingen zijn vervat in amendement 30, dat is opgenomen in Staatsbrief EC 6/3 − 24/67 van 19 juni 2024 en waarover zal worden gestemd op de 233ste zitting van de Raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO).
ii) het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen nadat de ICAO de vaststelling van amendement 30 van bijlage 9 - Facilitering in respectieve staatsbrieven heeft aangekondigd, waarbij haar verdragsluitende staten worden verzocht eventuele verschillen aan te melden of mee te delen dat zij de vastgestelde maatregelen zullen naleven.
2. Achtergrond van het voorstel
2.1. Het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart
Het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (“het Verdrag van Chicago”) heeft tot doel het internationale luchtvervoer te regelen. Het verdrag is op 4 april 1947 in werking getreden en voorzag in de oprichting van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie.
Alle EU-lidstaten zijn partij bij het Verdrag van Chicago.
2.2. De Internationale Burgerluchtvaartorganisatie
De Internationale Burgerluchtvaartorganisatie is een gespecialiseerd agentschap van de Verenigde Naties dat ernaar streeft de beginselen en technieken van de internationale luchtvaart te ontwikkelen en de planning en ontwikkeling van internationaal luchtvervoer te bevorderen. De ICAO-Raad is een permanent orgaan van de ICAO;
De ICAO-Raad is een permanent orgaan van de ICAO; 36 verdragsluitende staten worden door de Algemene Vergadering van de ICAO verkozen tot lid van de ICAO-Raad voor een periode van drie jaar. In de periode 2022-2025 zijn zes EU-lidstaten vertegenwoordigd in de ICAO-Raad: Frankrijk, Duitsland, Italië, Oostenrijk, Roemenië en Spanje.
Tot de verplichte taken van de ICAO-Raad, zoals vermeld in artikel 54 van het Verdrag van Chicago, behoort de vaststelling van internationale normen en aanbevolen praktijken (SARP’s), die worden vastgelegd in bijlagen bij het Verdrag van Chicago.
Overeenkomstig artikel 37, punt j), van het Verdrag van Chicago stelt de ICAO, voor zover nodig, internationale normen en aanbevolen praktijken en procedures met betrekking tot douane- en immigratiemaatregelen vast en wijzigt zij deze van tijd tot tijd.
Overeenkomstig artikel 90 van het Verdrag van Chicago vereist de aanvaarding van de bijlagen door de ICAO-Raad een meerderheid van twee derde van de stemmen van de Raad in een tot dat doel bijeengeroepen zitting; zij worden daarop door de ICAO-Raad aan elke verdragsluitende staat voorgelegd. Een bijlage of een wijziging van een bijlage treedt in werking binnen drie maanden na de voorlegging ervan aan de verdragsluitende staten van de ICAO of, als de ICAO-Raad dit voorschrijft, na afloop van een langere termijn, tenzij in de tussentijd een meerderheid van de verdragsluitende staten van de ICAO zijn afkeuring kenbaar maakt.
Overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago moet elke staat die oordeelt dat het onmogelijk is om in alle opzichten te voldoen aan een internationale norm of procedure, of om zijn eigen regels of praktijken volledig in overeenstemming te brengen met een internationale norm of procedures, of die het nodig vindt om regels of praktijken vast te stellen die in enig specifiek opzicht verschillen van die welke bij een internationale norm zijn vastgesteld, de ICAO onmiddellijk in kennis stellen van de verschillen tussen zijn eigen praktijken en die welke bij de internationale norm zijn vastgesteld. In geval van wijzigingen van internationale normen moet een staat die niet de nodige wijzigingen aanbrengt in zijn eigen voorschriften of praktijken, hiervan mededeling doen aan de ICAO-Raad binnen een termijn van zestig dagen na de vaststelling van de wijziging van de internationale normen of moet hij aangeven welke maatregelen hij voorstelt te nemen. In dat geval stelt de ICAO-Raad alle andere staten onverwijld in kennis van het verschil dat bestaat tussen een of meer kenmerken van een internationale norm en de overeenkomstige nationale praktijk van die staat.
2.3. De beoogde handeling van de ICAO en de verhouding ervan tot de bestaande regels van de Unie
Naar verwachting zal de ICAO-Raad tijdens zijn 233ste of een daaropvolgende zitting amendement 30 van bijlage 9 — Facilitering, als bedoeld in staatsbrief EC 6/3-24/67, dat voortvloeit uit de evaluatie van bijlage 9 — Facilitering door het Facilitation Panel (FALP) tijdens zijn dertiende vergadering, die van 26 februari tot en met 1 maart 2024 heeft plaatsgevonden (FALP/13), bespreken en goedkeuren.
- Bijlage 9 — Facilitering is gebaseerd op 10 artikelen van het Verdrag van Chicago, waarin is bepaald dat de burgerluchtvaartgemeenschap de wetten moet naleven die van toepassing zijn op de inspectie van luchtvaartuigen, vracht en passagiers door autoriteiten die betrokken zijn bij douane, immigratie, landbouw en volksgezondheid. Bijlage 9 heeft specifiek betrekking op de facilitering van formaliteiten aan de landzijde voor de klaring van luchtvaartuigen en commercieel passagiers- en vrachtverkeer, op basis van de vereisten van onder meer douane-, immigratie-, volksgezondheids- en landbouwautoriteiten.
- Amendement 30 van bijlage 9 bevat onder meer nieuwe en/of herziene bepalingen met betrekking tot inreis en vertrek van personen en hun bagage, faciliteiten en diensten op internationale luchthavens voor verkeer, PNR-gegevens (Passenger Name Record), vooraf te verstrekken passagiersgegevens (API), mensenhandel, alsmede de verplaatsing van gezondheidsgerelateerde bepalingen van andere hoofdstukken naar hoofdstuk 10 van de bijlage.
- Het beoogde amendement dat door de ICAO-Raad moet worden aangenomen, zal uit hoofde van het volkenrecht bindend zijn overeenkomstig de procedure en het tijdschema van artikel 90, punt a), van het Verdrag van Chicago, waarin het volgende is bepaald: “De aanvaarding door de Raad van de Bijlagen, omschreven in artikel 54, onder (l), vereist een meerderheid van twee derde van de stemmen van de Raad in een tot dat doel bijeengeroepen zitting; zij worden daarop door de Raad aan elke Verdragsluitende Staat voorgelegd. De Bijlagen of een wijziging van een Bijlage treden in werking binnen drie maanden na de voorlegging aan de Verdragsluitende Staten of na afloop van een zodanige langere termijn als de Raad kan voorschrijven, tenzij inmiddels, een meerderheid van de Verdragsluitende Staten hun afkeuring bij de Raad kenbaar maakt”.
- Dit amendement kan een beslissende invloed hebben op de inhoud van het EU-recht, zoals hieronder nader wordt toegelicht.
- Met betrekking tot hoofdstuk 1 (“Definities en algemene beginselen”) en hoofdstuk 3 (“Inreis en vertrek van personen en hun bagage”), punt C (“Beveiliging van reisdocumenten”), punt D (“Reisdocumenten”), punt G (“Instap-/uitstapkaarten”), punt H (“Inspectie van reisdocumenten”), worden bij de voorgestelde wijzigingen SARP’s toegevoegd die verband houden met de beveiliging van de uitgifteprocedure voor elektronische machineleesbare reisdocumenten (“eMRTD”) en met de actualisering van het toegangscontroleprotocol en de technische norm voor het coderen van gezichtsafbeeldingen in eMRTD’s. De wijzigingen hebben betrekking op onderwerpen die in het EU-recht worden geregeld door Verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad1 (betreffende reisdocumenten en paspoorten) en Verordening (EG) nr. 1683/952 (betreffende visumnormen), en kunnen vanwege hun bindende karakter een beslissende invloed hebben op de inhoud van het EU-recht.
- Met betrekking tot hoofdstuk 8 (“Faciliteringsbepalingen met betrekking tot specifieke thema’s”), voormalig punt J, nu hernoemd tot punt H (“Mensenhandel”), zijn de voorgestelde wijzigingen voornamelijk van taalkundige aard, maar zij verduidelijken dat de eisen in de normen 8.49 en 8.50 bindend zijn voor de verdragsluitende staten.
- Tot slot zijn de voorgestelde wijzigingen met betrekking tot hoofdstuk 1 (“Definities en algemene beginselen”) en hoofdstuk 9 (“Passagiersgegevenssystemen”) grotendeels van redactionele aard; het gaat om toevoegingen of herformuleringen, meestal in de vorm van toelichtingen bij SARP’s, ter verduidelijking van de toepassingsvoorwaarden van API (Advance Passenger Information) en interactieve API-systemen. Het voorgestelde amendement heeft tot doel het gebruik van het API-systeem en het interactieve API-systeem (iAPI) in de gehele tekst van bijlage 9 te stroomlijnen. Het heeft tot doel duidelijkheid te verschaffen over de definitie van (batch) API-systeem en iAPI-systeem (hoofdstuk 1), met redactionele wijzigingen in hoofdstuk 9 die bestaan uit de verplaatsing van aanbevolen praktijk 9.8, waarin de verdragsluitende staten wordt aanbevolen de invoering van een iAPI-systeem te overwegen, naar een plaats hogerop in de tekst van hoofdstuk 9. Norm 9.7, waarbij de verdragsluitende staten worden verplicht om een API-systeem op te zetten, werd behouden in het amendement, zij met een uitgebreidere definitie van iAPI-systeem (norm 9.7, opmerking 2). Overeenkomstig norm 9.7 moet elke verdragsluitende staat een API-systeem opzetten. Op basis van opmerkingen 1 en 2 bij die SARP kan een dergelijke API de vorm aannemen van een normale API of een iAPI. Op basis van de aanbevolen praktijk van punt 9.8 blijft iAPI facultatief (“Elke verdragsluitende staat moet de invoering van een interactief systeem voor geavanceerde passagiersgegevens (iAPI) overwegen.”). De wijzigingen met betrekking tot API-systemen in hoofdstuk 9 hebben geen gevolgen voor het recht van de Unie, namelijk Richtlijn 2004/82/EG3 van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verplichting voor vervoerders om passagiersgegevens door te geven (de API-richtlijn), aangezien de wijzigingen van de ICAO uitsluitend van redactionele aard zijn.
- Zoals hierboven aangetoond, heeft de beoogde handeling betrekking op een gebied dat reeds grotendeels onder de regels van de Unie valt en kan ze dus “gemeenschappelijke regels aantasten of de strekking daarvan wijzigen”. Het beoogde amendement 30 van bijlage 9 heeft derhalve betrekking op een gebied waarvoor de Unie krachtens het laatste zinsdeel van artikel 3, lid 2, VWEU een exclusieve externe bevoegdheid heeft.
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
3.1. Voorgestelde wijzigingen en hun verhouding tot de bestaande regels van de Unie
Wijzigingen van hoofdstuk 1 (“Definities en algemene beginselen”), hoofdstuk 3 (“Inreis en vertrek van personen en hun bagage”), punt C (“Beveiliging van reisdocumenten”), punt D (“Reisdocumenten”), punt G (“Instap-/uitstapkaarten”), punt H (“Inspectie van reisdocumenten”) en hoofdstuk 8 (“Faciliteringsbepalingen met betrekking tot specifieke thema’s”), punten H (“Mensenhandel”) en I (“Handel in wilde dieren en planten”), opgenomen in amendement 30 van bijlage 9 — Facilitering van het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart
De voorgestelde wijzigingen, die zijn opgenomen in amendement 30 van bijlage 9 als bedoeld in de staatsbrief (EC 6/3-24/67), hebben betrekking op onderwerpen die ook worden geregeld door de in punt 2.3 genoemde EU-rechtshandelingen en zijn daarmee in overeenstemming.
De voorgestelde wijzigingen dragen bij tot de verbetering van de duidelijkheid en efficiëntie van bijlage 9; ze dragen dus ook bij tot de doelstelling te zorgen voor een efficiënte passagiers-, bagage-, vracht- en poststroom, die wordt afgeleverd in een gezonde, veilige en beveiligde omgeving op de grond en in de lucht. De Unie erkent dat bijlage 9 voortdurend moet worden herzien, zodat ze gelijke tred houdt met de ontwikkeling van het luchtvervoer.
Het namens de Unie in te nemen standpunt houdt dan ook in dat deze wijzigingen moeten worden gesteund.
Het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen, mits de ICAO-Raad het voorgestelde amendement 30 van bijlage 9 - Facilitering vaststelt, is dat in antwoord op de respectieve ICAO-staatsbrief geen kennisgeving moet worden gedaan van afkeuring, maar moet worden gemeld dat de vastgestelde maatregelen zullen worden nageleefd.
Indien de wetgeving van de Unie zou afwijken van de onlangs vastgestelde ICAO-normen na een beoogde toepassingsdatum van die normen, moeten de lidstaten het standpunt van de Unie over de verschillen met die specifieke normen aan de ICAO meedelen op basis van een voorbereidend document dat de Commissie tijdig ter bespreking en goedkeuring aan de Raad voorlegt, en waarin de gedetailleerde verschillen worden uiteengezet voor de tijd die nodig is om de uitvoering te voltooien.
4. Rechtsgrondslag
4.1. Procedurele rechtsgrondslag
4.1.1. Beginselen
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Artikel 218, lid 9, VWEU is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het betrokken lichaam dan wel partij is bij de betrokken overeenkomst4.
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Het omvat ook instrumenten die geen volkenrechtelijke bindende werking hebben, maar die “beslissende invloed op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt”5 kunnen hebben, aangezien verschillende onderdelen van het voorgestelde amendement onder het Unierecht vallen, namelijk: Verordening (EG) nr. 2252/2004 en Verordening (EG) nr. 1683/95 van de Raad.
4.1.2. Toepassing op het onderhavige geval
De ICAO-Raad is een lichaam dat is opgericht krachtens een overeenkomst, te weten het Verdrag van Chicago.
Overeenkomstig artikel 54, punt l), van het Verdrag van Chicago stelt de ICAO-Raad internationale normen en aanbevolen praktijken (SARP’s) vast, in de vorm van bijlagen bij het Verdrag van Chicago. De handelingen die de ICAO-Raad dient vast te stellen, zijn handelingen met rechtsgevolgen. De beoogde handelingen zullen overeenkomstig artikel 90, punt a), van het Verdrag van Chicago volkenrechtelijk bindend zijn.
Zoals hierboven uiteengezet, kunnen de beoogde wijzigingen van bijlage 9 bovendien een beslissende invloed hebben op de inhoud van de wetgeving van de Unie, aangezien zij betrekking hebben op aangelegenheden die reeds door die wetgeving worden geregeld, namelijk: Verordening (EG) nr. 2252/2004 en Verordening (EG) nr. 1683/95 van de Raad.
De beoogde handelingen strekken niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit inzake het standpunt over dergelijke kennisgevingen is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2. Materiële rechtsgrondslag
4.2.1. Beginselen
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Als de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component. Indien wordt aangetoond dat de handeling tegelijkertijd meerdere doelstellingen nastreeft die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere, kan zij bij wijze van uitzondering op de overeenkomstige rechtsgrondslagen worden gebaseerd.
4.2.2. Toepassing op het onderhavige geval
Hoewel de beoogde handeling doelstellingen van het gemeenschappelijk vervoersbeleid nastreeft, hebben verscheidene belangrijke inhoudelijke componenten betrekking op de gebieden grenscontrole en migratie, waaronder de beveiliging van reisdocumenten. Gezien het niet-bindende en louter redactionele karakter van de relevante ICAO-wijzigingen betreffende het verzamelen en doorgeven van API-gegevens voor grensbeheerdoeleinden, worden de desbetreffende regels van de Unie op dat gebied (namelijk Richtlijn 2004/82/EG van 29 april 2004 betreffende de verplichting voor vervoerders om passagiersgegevens door te geven) echter niet aangetast. Bovendien zijn ICAO-wijzigingen (namelijk punt H van hoofdstuk 8) met betrekking tot mensenhandel van ondergeschikte aard ten opzichte van de overheersende inhoud van die wijzigingen, namelijk internationale grenscontroles en migratie (paspoorten en visa).
De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 77, lid 2, punten a) en b), VWEU.
4.3. Conclusie
De rechtsgrondslag van het voorgestelde besluit van de Raad is artikel 77, lid 2, punten a) en b), in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.
5. Bekendmaking van de beoogde handeling
Aangezien de voorgestelde wijzigingen bijlage 9 bij het Verdrag van Chicago zullen wijzigen, moeten zij, omwille van de transparantie en de juistheid van verwijzingen, na de vaststelling ervan worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie, met vermelding van de datum van inwerkingtreding.