Toelichting bij COM(2024)497 - Wijziging van Richtlijn 2011/16/EU betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2024)497 - Wijziging van Richtlijn 2011/16/EU betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen. |
|---|---|
| bron | COM(2024)497  |
| datum | 28-10-2024 |
Motivering en doel van het voorstel
Richtlijn (EU) 2022/2523 van de Raad van 14 december 2022 tot waarborging van een mondiaal minimumniveau van belastingheffing voor groepen van multinationale ondernemingen en omvangrijke binnenlandse groepen in de Unie1 (de pijler 2-richtlijn) heeft binnen de EU uitvoering gegeven aan het akkoord dat op 8 december 2021 is bereikt binnen het inclusief kader van de OESO/G20 (OESO/G20 IF) inzake grondslaguitholling en winstverschuiving (BEPS). De richtlijn sluit ook nauw aan bij de door het OESO/G20 IF overeengekomen modelvoorschriften ter bestrijding van mondiale grondslaguitholling (Global Anti-Base Erosion of GloBE) die op 20 december 2021 zijn gepubliceerd.
De pijler 2-richtlijn moet ervoor zorgen dat grote multinationale ondernemingengroepen (MNO-groepen) een minimumniveau van belasting betalen over hun inkomsten in elk rechtsgebied waar zij actief zijn. Entiteiten die binnen het toepassingsgebied van de regels vallen, moeten hun effectieve belastingtarief berekenen voor elk rechtsgebied waar zij actief zijn en een bijheffing betalen voor het verschil tussen hun effectieve belastingtarief per rechtsgebied en het minimumbelastingtarief van 15 %. Daaruit voortvloeiende bijheffingen worden over het algemeen geïnd in het rechtsgebied van de uiteindelijkemoederentiteit van de MNO. De voorschriften houden ook rekening met de mogelijkheid dat rechtsgebieden hun eigen gekwalificeerde binnenlandse bijheffing (qualified domestic top-up tax — QDTT) invoeren, waardoor het primaire recht van een rechtsgebied om belasting te heffen op inkomsten in hun rechtsgebied behouden blijft. Deze QDTT elimineert elke bijheffing die is verschuldigd wanneer deze wordt behandeld als een veilige-haven-QDTT.
Artikel 44 van de pijler 2-richtlijn bevat de aangifteverplichtingen waaraan moet worden voldaan door entiteiten die binnen het toepassingsgebied van de richtlijn vallen. Daartoe moeten die entiteiten een aangifte met informatie betreffende de bijheffing indienen met behulp van een standaardmodel waarin bepaalde gespecificeerde gegevenspunten moeten worden verstrekt. De aangifte met informatie betreffende de bijheffing is een risicobeoordelingsinstrument: de aangifte bevat de informatie die een belastingdienst nodig heeft om een passende risicobeoordeling uit te voeren en de belastingverplichting van de entiteit correct vast te stellen.
Het basisscenario voor de indiening, op grond van artikel 44, lid 2, van de pijler 2-richtlijn, is dat elke groepsentiteit haar aangifte met informatie betreffende de bijheffing moet indienen in de lidstaat waar zij is gevestigd. Dit betekent dat elke groepsentiteit van de MNO bij haar belastingdienst zeer uitgebreide aangiften zou moeten indienen met ook informatie op hoog niveau van de MNO waartoe zij behoort. Artikel 44, lid 3, voorziet echter in een afwijking van dit lokale indieningsvereiste voor zover de uiteindelijkemoederentiteit (of een aangewezen indieningsentiteit) deze aangifte met informatie betreffende de bijheffing indient namens de hele MNO. De enige voorwaarde die daaraan is verbonden, is dat er regelingen voor de uitwisseling van inlichtingen tussen de belastingdiensten van de betrokken rechtsgebieden bestaan (d.w.z. tussen het rechtsgebied van de uiteindelijkemoederentiteit of de aangewezen indieningsentiteit en de rechtsgebieden van de andere groepsentiteiten binnen de groep in kwestie). Op grond van deze regelingen wordt de aangifte slechts één keer ingediend, voor de hele MNO, en zijn de groepsentiteiten vervolgens vrijgesteld van het zelf lokaal indienen van aangiften. Verwacht wordt dat algemene rapportage door de entiteit die voor de hele groep is aangewezen, de belangrijkste aanpak zal zijn die MNO’s zullen kiezen om de door de pijler 2-richtlijn verlangde informatie te rapporteren.
De OESO heeft een standaardmodel voor een bijheffingsinformatieaangifte ontwikkeld (GloBE Information Return — GIR)2 dat door de entiteiten moet worden gebruikt om aan hun aangifteverplichtingen te voldoen. Dit model bevat de uit te wisselen gegevenspunten en uitleg over het gebruik ervan, en zorgt voor een balans tussen het verstrekken van de gegevens die belastingdiensten nodig hebben om adequate nalevingscontroles te kunnen uitvoeren en het beperken van de nalevingskosten voor MNO’s. Bij dit voorstel wordt het standaardmodel van de OESO omgezet in EU-recht door er de in artikel 44 van de pijler 2-richtlijn bedoelde aangifte met informatie betreffende de bijheffing van te maken.
Dit voorstel voorziet ook in een kader om de uitwisseling van informatie betreffende de bijheffing tussen de lidstaten te vergemakkelijken en MNO’s in staat te stellen over te schakelen van lokale naar centrale indiening (d.w.z. indiening door de uiteindelijkemoederentiteit of een aangewezen indieningsentiteit in plaats van indiening door elke afzonderlijke groepsentiteit). Dit kader omvat een “verspreidingsaanpak” om ervoor te zorgen dat alle relevante rechtsgebieden de informatie ontvangen die zij nodig hebben op basis van hun rol ten aanzien van de MNO, in overeenstemming met het OESO-kader.
Voor de uitwisseling van inlichtingen met rechtsgebieden van derde landen zullen de lidstaten passende internationale overeenkomsten met die rechtsgebieden moeten sluiten. Om een soepele werking van de uitwisseling van inlichtingen te waarborgen en de administratieve lasten tot een minimum te beperken, zijn de voorgestelde regels die binnen de EU van toepassing zullen zijn volledig verenigbaar met de regels voor informatie-uitwisseling met rechtsgebieden van derde landen.
Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit voorstel is volledig in overeenstemming met een specifieke bepaling (artikel 44) van de pijler 2-richtlijn en maakt deze operationeel.
In artikel 44, lid 5, van de pijler 2-richtlijn wordt bepaald welke informatie nodig is om aangiften uit hoofde van de pijler 2-richtlijn in te dienen. Het betreft met name identificatie van de groepsentiteiten van een MNO, informatie over de vennootschapsstructuur van de MNO en informatie die nodig is voor het berekenen van het effectieve belastingtarief van groepsentiteiten, de hoogte van de bijheffing en de toerekening daarvan. Dit is op het niveau van OESO/G20 IF nader gespecificeerd in het standaardmodel, dat door dit voorstel wordt opgenomen in het EU-recht in de vorm van de aangifte met informatie betreffende de bijheffing. Dit voorstel brengt geen verwerking van persoonsgegevens in de zin van artikel 5 van Verordening (EU) 2016/6793 en artikel 3 van Verordening (EU) 2018/17254 met zich mee.
Voorts bevat dit voorstel de regels voor de uitwisseling van aangiften met informatie betreffende de bijheffing in overeenstemming met het OESO-kader.
Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU
Dit voorstel is volledig in overeenstemming met en draagt bij aan de inspanningen van de Commissie om de rapportagevereisten voor bedrijven te rationaliseren en te vereenvoudigen, met als doel om deze administratieve last met 25 % te verminderen zonder de daarmee verband houdende beleidsdoelstellingen te ondergraven5. Dit wordt bereikt door het middels een richtlijn invoeren van het kader voor de uitwisseling van inlichtingen dat de pijler 2-richtlijn schraagt. Deze aanpak zorgt voor een uniforme en horizontale uitvoering in de lidstaten van de regels inzake het indienen van de aangifte met informatie betreffende de bijheffing. Bovendien stelt dit de MNO in staat om in één keer aan haar aangifteverplichtingen te voldoen (in de lidstaat van de uiteindelijkemoederentiteit of van de aangewezen indieningsentiteit), in plaats van dat er in elke lidstaat waar een groepsentiteit is gevestigd, een aangifte met informatie betreffende de bijheffing moet worden ingediend.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
Rechtsgrondslag
De artikelen 113 en 115 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) vormen de rechtsgrondslag voor wetgevingsinitiatieven op het gebied van administratieve samenwerking en directe belastingen. Hoewel er niet uitdrukkelijk naar directe belastingen wordt verwezen, kan artikel 115 worden gebruikt voor de onderlinge aanpassing van nationale wetgeving en administratieve praktijken die rechtstreeks van invloed zijn op de totstandkoming of de werking van de interne markt.
Aangezien het voorgestelde initiatief de richtlijn administratieve samenwerking op belastinggebied (Directive on Administrative Cooperation — DAC) wijzigt, blijft de gekozen rechtsgrondslag dezelfde. De voorgestelde regels, die moeten zorgen voor een functionerend kader voor de uitwisseling van informatie tussen bevoegde autoriteiten met het oog op de toepassing van de pijler 2-richtlijn, wijken immers niet af van het onderwerp van de DAC. De beoogde wijzigingen zullen met name zorgen voor een duidelijk en geharmoniseerd kader voor het indienen en uitwisselen van de aangifte met informatie betreffende de bijheffing. De coherente toepassing van deze bepalingen kan alleen worden bereikt door middel van de onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen volgens een uniforme aanpak, zoals voorgeschreven in de artikelen 113 en 115 VWEU.
Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het voorstel is volledig in overeenstemming met het in artikel 5 VWEU neergelegde subsidiariteitsbeginsel. Het voorstel heeft betrekking op administratieve samenwerking op belastinggebied. Het voorstel is tweeledig: in de eerste plaats wordt artikel 44 van de pijler 2-richtlijn operationeel gemaakt door te voorzien in uniforme rapportagevereisten voor de MNO’s die binnen het toepassingsgebied van de richtlijn vallen; in de tweede plaats wordt het toepassingsgebied van de automatische uitwisseling van inlichtingen tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten uitgebreid tot de aangiften die MNO’s indienen voor de toepassing van de pijler 2-richtlijn.
De rechtszekerheid en duidelijkheid voor MNO’s en belastingdiensten kunnen alleen worden gewaarborgd door het vaststellen van één reeks uniforme regels die van toepassing zijn op alle lidstaten. De bestaande regels voor het waarborgen van een mondiaal minimumniveau van belastingheffing voor MNO’s en omvangrijke binnenlandse groepen in de EU, die zijn vastgelegd in de pijler 2-richtlijn, zouden ernstig worden ondergraven indien de lidstaten op nationaal niveau verschillende rapportagevereisten zouden invoeren.
Hoewel er op internationaal niveau een gemeenschappelijke aanpak voor de indiening van aangiften en informatie-uitwisseling voor de toepassing van pijler 2 is ontwikkeld door middel van de GloBE-modelvoorschriften, is het belangrijk dat deze binnen de EU op samenhangende wijze wordt toegepast. In de EU, die bestaat uit in hoge mate geïntegreerde economieën, is gecoördineerd optreden noodzakelijk om de werking van de interne markt te verbeteren en de goede werking van de pijler 2-richtlijn te waarborgen door te zorgen voor een minimale effectieve belasting van bedrijfswinsten. Dat kan alleen worden verwezenlijkt als de aangifteverplichtingen ook centraal worden vastgesteld en op uniforme wijze worden omgezet.
Een EU-initiatief heeft meerwaarde ten opzichte van wat een veelheid aan nationale uitvoeringsmethoden op basis van de juridisch niet-bindende GloBE-modelvoorschriften zou kunnen bereiken. Aan een EU-aanpak zijn drie belangrijke voordelen verbonden. In de eerste plaats zou het rechtskader voor het indienen en uitwisselen van inlichtingen tussen belastingautoriteiten volledig worden geharmoniseerd tussen de lidstaten, wat de rapportagevereisten voor MNO’s zou versoepelen. In de tweede plaats zou de uitwisseling van inlichtingen worden ondersteund door een gemeenschappelijke IT-infrastructuur. Tot slot zou een uniforme uitvoering op EU-niveau belastingplichtigen rechtszekerheid bieden inzake hun aangifteverplichtingen en de regels voor de uitwisseling van inlichtingen tussen bevoegde autoriteiten.
Evenredigheid
Het voorstel geeft uitvoering aan de bestaande verplichtingen uit hoofde van artikel 44 van de pijler 2-richtlijn betreffende de aangifteverplichtingen van MNO’s die binnen het toepassingsgebied van de richtlijn vallen, en breidt het toepassingsgebied van de automatische uitwisseling van inlichtingen in het kader van de DAC uit tot de aangiften die door deze MNO’s worden ingediend. Aangezien deze MNO’s activiteiten uitoefenen over de grenzen van één lidstaat heen, vormen gemeenschappelijke EU-regels het minimumniveau van regelgeving dat nodig is om een doeltreffende rapportage te waarborgen.
De richtlijn gaat dus niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken en neemt het evenredigheidsbeginsel in acht.
Keuze van instrument
Het voorstel betreft een richtlijn, het enige toegestane instrument volgens de rechtsgrondslag (artikelen 113 en 115 VWEU). Bovendien vormt deze richtlijn de achtste wijziging van de richtlijn administratieve samenwerking (2011/16/EU), na die van de Richtlijnen 2014/107/EU, 2015/2376/EU, 2016/881/EU, 2016/2258/EU, 2018/822/EU, 2021/514/EU en 2023/2226/EU van de Raad.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
Effectbeoordeling
Voor dit voorstel is geen effectbeoordeling verricht.
Met het voorstel wordt artikel 44 van de pijler 2-richtlijn toegepast op een wijze die volledig in overeenstemming is met en nauw aansluit bij wat er op mondiaal niveau is ontwikkeld. Er zijn geen andere beleidsopties om uit te kiezen. Bovendien bestaat er politieke urgentie om het voorstel om te zetten in wetgeving, aangezien de eerste verslaglegging uiterlijk op 30 juni 2026 moet plaatsvinden, de termijn die is vastgesteld in de pijler 2-richtlijn. Daarom is het zaak dat dit initiatief snel wordt aangenomen en wordt uitgevoerd door de lidstaten.
Grondrechten
De voorgestelde richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie erkende beginselen in acht.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De kosten van de uitvoering van dit voorstel worden geraamd op 3,3 miljoen EUR voor de periode 2024-2027. De uitvoering zal worden gefinancierd door middel van een herschikking van middelen uit het bestaande Fiscalis-programma. Voor nadere bijzonderheden, zie het financieel memorandum.
5. OVERIGE ELEMENTEN
Artikelsgewijze toelichting
De pijler 2-richtlijn voorziet in lokale indiening als de standaardregel voor alle groepsentiteiten van de MNO binnen de EU. De richtlijn maakt centrale indiening mogelijk wanneer is voldaan aan twee voorwaarden: 1) er is een overeenkomst voor de uitwisseling van informatie van kracht tussen het rechtsgebied van de entiteit die is aangewezen om de aangifte met informatie betreffende de bijheffing in te dienen namens de groep (d.w.z. de uiteindelijkemoederentiteit of de aangewezen indieningsentiteit) en de rechtsgebieden van de groepsentiteiten; en 2) de uiteindelijkemoederentiteit of de aangewezen indieningsentiteit doet dit ook daadwerkelijk. Dit voorstel stelt het kader voor de uitwisseling van inlichtingen binnen de EU vast, waardoor centrale indiening binnen de EU mogelijk wordt.
Het voorstel is tweeledig: a) wijzigingen in de tekst van de DAC en b) een nieuwe bijlage.
(a) Wijzigingen van de tekst van de DAC — Kader voor de uitwisseling van aangiften met informatie betreffende de bijheffing
De belangrijkste wijziging is het nieuwe artikel 8 bis sexies, waarin het kader voor de uitwisseling van aangiften met informatie betreffende de bijheffing wordt vastgesteld. De basisregels voor het indienen van de aangifte met informatie betreffende de bijheffing zijn vastgelegd in artikel 44 van de pijler 2-richtlijn, dat de informatie bevat die door de rapporterende entiteiten van een MNO of een omvangrijke binnenlandse groep moeten worden verstrekt, zodat de belastingdiensten van de lidstaten kunnen controleren of de entiteiten die binnen het toepassingsgebied vallen, de regels van de pijler 2-richtlijn correct toepassen.
De lidstaten moeten de nodige maatregelen nemen om de rapporterende entiteiten van een MNO met fiscale woonplaats in de EU in staat te stellen de aangifte met informatie betreffende de bijheffing in te dienen binnen 15 maanden na de laatste dag van het verslagjaar, met uitzondering van het eerste verslagjaar, waarvoor de aangifte uiterlijk 18 maanden na de laatste dag van het verslagjaar moet worden ingediend. Deze termijnen zijn vastgesteld in artikel 44, lid 7, en artikel 51 van de pijler 2-richtlijn. Nadat de aangifte met informatie betreffende de bijheffing is ingediend bij de lidstaat, zendt de bevoegde autoriteit van die lidstaat de passende delen van die aangifte toe aan de relevante bevoegde autoriteiten van de betrokken andere lidstaten.
De bevoegde autoriteiten delen de aangifte met informatie betreffende de bijheffing op de volgende wijze mee (d.w.z. volgens de volgende “verspreidingsaanpak”):
- de lidstaat van de uiteindelijkemoederentiteit van de MNO ontvangt de volledige aangifte met informatie betreffende de bijheffing;
- alle uitvoerende lidstaten ontvangen het volledige algemene deel van de aangifte met informatie betreffende de bijheffing;
- lidstaten die alleen een gekwalificeerde binnenlandse bijheffing (QDTT) toepassen waar groepsentiteiten van de MNO zijn gevestigd, ontvangen de relevante delen van het algemene deel van de aangifte met informatie betreffende de bijheffing;
- lidstaten die op grond van de pijler 2-richtlijn heffingsbevoegdheid hebben, ontvangen de specifieke onderdelen over hun rechtsgebied.
De relevante delen van de aangifte met informatie betreffende de bijheffing moeten zo snel mogelijk worden uitgewisseld, en in ieder geval uiterlijk drie maanden na de indieningstermijn voor dat verslagjaar. Voor het eerste jaar van toepassing van de pijler 2-richtlijn (d.w.z. verslagjaar 2024) bedraagt de termijn voor de uitwisseling van de informatie zes maanden na de indieningstermijn. Aangiften met informatie betreffende de bijheffing die na de indieningstermijn worden ontvangen, moeten eveneens worden uitgewisseld zodra ze zijn ontvangen, en in ieder geval uiterlijk drie maanden nadat ze zijn ontvangen.
De mededeling van informatie aan de bevoegde autoriteiten van andere lidstaten zal geschieden met behulp van het geautomatiseerde standaardformulier dat de Commissie zal ontwikkelen in een uitvoeringshandeling.
Voor lidstaten die ervoor hebben gekozen om de gekwalificeerde regel inzake inkomeninclusie (Income Inclusion Rule — IIR) en de regel inzake onderbelaste winst (Undertaxed Profit Rule — UTPR) niet toe te passen uit hoofde van artikel 50, lid 1, van de pijler 2-richtlijn, wordt de toepassing van de regels van deze richtlijn eveneens uitgesteld.
Het nieuwe artikel 9 bis biedt de bevoegde autoriteit de mogelijkheid om inlichtingen in te winnen over een aangifte met informatie betreffende de bijheffing die is aangemeld om centraal te worden ingediend, maar niet is uitgewisseld. De bevoegde autoriteit van een lidstaat waar de indiener voor de doeleinden van pijler 2 is gevestigd, kan dan verifiëren of een dergelijke melding is ingediend en informeren naar de verwachte datum van indiening indien dat nog niet is gebeurd. Indien de aangifte met informatie betreffende de bijheffing niet binnen drie maanden na de nieuwe verwachte indieningsdatum is ontvangen, kunnen lokale indieningsvereisten worden opgelegd aan de groepsentiteiten van de MNO om de aangifte met informatie betreffende de bijheffing te verkrijgen op grond dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor centrale indiening. Anderzijds kan aan de groepsentiteiten geen lokale indiening worden opgelegd voordat bovengenoemde termijn is verstreken.
Wanneer de aangifte met informatie betreffende de bijheffing is ontvangen en de bevoegde autoriteit na verificatie redenen heeft om aan te nemen dat er correcties nodig zijn, moet zij de bevoegde autoriteit van de verzendende lidstaat daarvan in kennis stellen. De verzendende bevoegde autoriteit moet onverwijld passende maatregelen nemen om de gecorrigeerde aangifte met informatie betreffende de bijheffing te verkrijgen van de indiener en deze uit te wisselen met de betrokken bevoegde autoriteiten van de lidstaten.
Het voorstel voegt een nieuwe bijlage VII toe aan de DAC. In het eerste deel worden bepaalde termen gedefinieerd die in de bijlage en de desbetreffende artikelen van de DAC worden gebruikt. In het tweede deel wordt een beschrijving gegeven van de indieningsregels die van toepassing zijn op de indieningsentiteit van de MNO. Het derde deel bevat de aangifte met informatie betreffende de bijheffing (die volledig in overeenstemming is met het door de OESO ontwikkelde standaardmodel) en brengt deze in overeenstemming met de pijler 2-richtlijn. De aangifte met informatie betreffende de bijheffing kan door de Commissie door middel van een gedelegeerde handeling worden gewijzigd om rekening te houden met toekomstige actualiseringen op internationaal niveau.