Toelichting bij COM(2024)525 - - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2024)525 - .
bron	COM(2024)525
datum	14-11-2024

1. Onderwerp van het voorstel

Dit voorstel betreft het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen tijdens de 17e vergadering van het Comité van de Partijen (“CoP”) bij het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (“het Verdrag van Istanbul” of “het Verdrag”) op 17 december 2024, in verband met de voorgenomen vaststelling van een ontwerpbesluit betreffende de nieuwe procedure van het Comité voor het verstrekken van aanbevelingen aan de partijen over de uitvoering van het Verdrag, op basis van de eerste thematische evaluatieronde van de Groep van deskundigen inzake actie tegen geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (Grevio), getiteld “Building trust by delivering support, protection and justice”.

2. Achtergrond van het voorstel

2.1. Het Verdrag van Istanbul

Het Verdrag van Istanbul beoogt alomvattende en geharmoniseerde regels vast te stellen ter voorkoming en bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld in Europa en daarbuiten. Het verdrag is op 1 augustus 2014 in werking getreden.

De EU heeft het verdrag in juni 2017 ondertekend en heeft op 28 juni 2023 de toetredingsprocedure afgerond met de nederlegging van twee akten van goedkeuring, waardoor het verdrag voor de EU op 1 oktober 2023 in werking is getreden. De EU is tot het verdrag toegetreden voor aangelegenheden die onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, namelijk aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie ¹, en aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non-refoulement ². Alle lidstaten hebben het verdrag ondertekend, en 22 hebben het inmiddels geratificeerd ³.

2.2. Comité van de Partijen

Het Comité van de Partijen ⁴ bestaat uit vertegenwoordigers van de partijen bij het Verdrag. De partijen moeten ernaar streven als hun vertegenwoordigers deskundigen aan te wijzen van een zo hoog mogelijk niveau op het gebied van het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld ⁵. De aan het Comité van de Partijen toevertrouwde taken staan in artikel 1 van het Reglement van orde ⁶. Op 1 oktober 2023 werd de EU partij bij het Verdrag van Istanbul en derhalve lid van het Comité van de Partijen (artikel 67, lid 1, van het Verdrag).

2.3. Toezichtmechanisme van het Verdrag van Istanbul

Het Verdrag van Istanbul voorziet in een specifiek toezichtmechanisme om de doeltreffende uitvoering van de bepalingen ervan door de partijen te waarborgen ⁷. Het doel ervan is te beoordelen hoe de bepalingen van het verdrag in de praktijk worden gebracht en om de partijen richtsnoeren te bieden. Dit toezichtmechanisme bestaat uit twee afzonderlijke, maar onderling samenwerkende organen: Grevio en de CoP. Grevio is een onafhankelijke en onpartijdige groep van deskundigen inzake actie tegen geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld die tot taak heeft per land toezicht te houden op de uitvoering van het Verdrag van Istanbul, overeenkomstig artikel 66, lid 1, van het verdrag.

De toezichtprocedure wordt beschreven in artikel 68 van het verdrag. Overeenkomstig artikel 68; lid 1, moeten de partijen een op een vragenlijst van Grevio gebaseerd verslag indienen met vermelding van wetgevende en andere maatregelen die genomen zijn ter uitvoering van de bepalingen van het verdrag. Deze procedure, de procedure voor de basisevaluatie, biedt een eerste alomvattend overzicht van de uitvoering door de partij van bijna alle bepalingen van het verdrag. Op basis van de vragenlijst en aanvullende informatie van andere relevante actoren stelt Grevio een verslag op met voorstellen voor maatregelen die de partij moet nemen om haar verplichtingen uit hoofde van het verdrag na te komen.

Op basis van de verslagen en de conclusies van Grevio kan het Comité van de Partijen overeenkomstig artikel 68, lid 12, van het verdrag tot de betrokken partij gerichte aanbevelingen over de uitvoering van het verdrag aannemen en een datum vaststellen voor het indienen van informatie over de uitvoering ervan. Op basis van deze bepaling heeft het Comité van de Partijen aanbevelingen aan partijen vastgesteld, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen maatregelen die de betrokken partij naar het oordeel van het Comité zo spoedig mogelijk moet nemen, met de verplichting om binnen een periode van drie jaar aan het Comité verslag over de daartoe ondernomen stappen uit te brengen, en maatregelen die volgens het Comité wel belangrijk maar minder urgent zijn.

De toepasselijke procedure voor het verstrekken van aanbevelingen op basis van de basisverslagen van Grevio is door het Comité vastgesteld tijdens zijn 4e vergadering op 30 januari 2018 en is uiteengezet in document IC-CP(2018)6 ⁸. Samengevat werd overeengekomen dat de aanbevelingen gericht moeten zijn op tekortkomingen die volgens Grevio onmiddellijk moeten worden aangepakt, zoals bedoeld in de aanwijzing “urges”, en op die in de hoofdstukken I en II van het verdrag die in de nabije toekomst corrigerende maatregelen vereisen, zoals bedoeld in de aanwijzing “strongly encourages”.

Hoewel Grevio alle voorstellen belangrijk acht, is een hiërarchie van urgentie vastgesteld, die tot uiting komt in het gebruik van verschillende aanwijzingen: 'urge', 'strongly encourage', 'encourage' en 'invite'. Het Comité van de Partijen heeft specifiek besloten in zijn aanbevelingen de voorstellen “strongly encourages” van de hoofdstukken I en II van het verdrag op te nemen, aangezien zij van bijzonder groot belang zijn omdat hiermee de grondslag worden gelegd voor de daadwerkelijke uitvoering van de rest van het verdrag. Grevio had ook aanzienlijke lacunes in de uitvoering van deze hoofdstukken vastgesteld. Voorts werd overeengekomen dat de partijen drie jaar de tijd moesten krijgen om de aanbevelingen van het Comité van de Partijen uit te voeren en verslag uit te brengen. Tot slot heeft het Comité van de Partijen besloten de partij uitdrukkelijk te verzoeken de resterende voorstellen van Grevio uit te voeren, zonder verdere verslaglegging over deze minder dringende kwesties te vragen, als een manier om de voorstellen van Grevio in hun geheel te onderschrijven.

2.4. Thematische evaluatierondes

Aangezien de procedure van de basisevaluatie voor bijna alle partijen bij het verdrag is afgerond, heeft Grevio eind 2022 besloten over te gaan tot de volgende fase in de evaluatie van de naleving van het verdrag door de partijen. Overeenkomstig artikel 68, lid 3, van het verdrag worden de evaluatieprocedures van Grevio na de basisevaluatie in rondes verdeeld. Aan het begin van elke ronde selecteert Grevio specifieke bepalingen voor de evaluatie en verzendt zij een vragenlijst om informatie te verzamelen over de uitvoering ervan. Op basis van de verzamelde informatie zal Grevio verslagen uitbrengen. Dit proces wordt de thematische evaluatieronde van Grevio genoemd.

De eerste thematische evaluatieronde heeft als titel “Building Trust by Delivering Support, Protection and Justice” en loopt van 2023 tot 2031. Terwijl de basisevaluatie betrekking had op ongeveer 60 artikelen van het Verdrag van Istanbul, behandelt de nieuwe thematische evaluatieprocedure 19 specifieke bepalingen ⁹. Deze bepalingen bevatten normen voor rechtshandhavingsinstanties, actoren in de strafrechtspleging, diensten voor verlening van algemene en gespecialiseerde hulp aan slachtoffers en een algemene slachtoffergerichte aanpak. Het doel is te komen tot een grondigere beoordeling van deze gebieden, met bijzondere aandacht voor de vooruitgang die in het kader van elke bepaling is geboekt.

Om aanbevelingen aan de partijen aan te nemen op basis van de nieuwe thematische evaluatie van Grevio, moet het Comité van de Partijen een specifieke procedure vaststellen. Tijdens de vergadering van het Comité van de Partijen van 3 mei 2024 vond een eerste bespreking van deze aangelegenheid plaats, op basis van een discussienota van het secretariaat [IC-CP (2024)6]¹⁰. Na deze bespreking heeft het secretariaat van het Comité van de Partijen in september 2024 een ontwerpbesluit [IC-CP(2024)10] over de procedure voor het verstrekken van dergelijke aanbevelingen verspreid, samen met een model met de voorgestelde structuur van de aan de partijen te richten aanbevelingen ¹¹. Het ontwerpbesluit is grotendeels gebaseerd op de procedure die van toepassing is op het verstrekken van aanbevelingen op grond van de basisverslagen van Grevio.

2.5. De beoogde handeling van het Comité van de Partijen

Tijdens zijn 17e vergadering op 17 december 2024 zal het Comité van de Partijen naar verwachting overgaan tot de vaststelling van een besluit over de nieuwe procedure van het Comité voor het verstrekken van aanbevelingen aan de partijen over de uitvoering van het Verdrag van Istanbul op basis van de eerste thematische evaluatieverslagen van GREVIO, samen met een model waarin de structuur van dergelijke toekomstige aanbevelingen wordt uiteengezet (“de beoogde handeling”).

1. De in document IC-CP(2024)10 door het secretariaat van het Comité van de Partijen voorgestelde procedure kan als volgt worden samengevat:

- De aanbevelingen moeten betrekking hebben op de voorstellen in de thematische evaluatieverslagen die volgens Grevio met bijzondere spoed (“urges”) moeten worden verholpen, en de voorstellen die volgens Grevio in de nabije toekomst moeten worden verholpen (“strongly encourages”), met betrekking tot alle hoofdstukken van het verdrag.

- Het Comité van de Partijen houdt toezicht op de uitvoering van deze aanbevelingen, in overeenstemming met haar reglement van orde, door de partij te verzoeken binnen drie jaar na de vaststelling van de aanbevelingen een schriftelijk verslag in te dienen over de wijze waarop zij de aanbevelingen heeft uitgevoerd. Het Comité van de Partijen kan er vervolgens voor kiezen geen verdere stappen te ondernemen in haar toezicht om overlapping met toekomstige evaluatierondes door Grevio te voorkomen.

- In de aanbevelingen moet uitdrukkelijk worden aanbevolen dat de partij de resterende voorstellen van Grevio uitvoert, zonder verdere rapportage over deze minder dringende kwesties, als een manier om de conclusies van Grevio in hun geheel te onderschrijven, en de partij te verzoeken de dialoog met Grevio voort te zetten.

3. Namens de Unie in te nemen standpunt

De beoogde handeling betreft het voorstel van het secretariaat van het Comité van de Partijen voor het toepassingsgebied en de procedure voor het verstrekken van aanbevelingen aan de partijen over de uitvoering van het Verdrag van Istanbul op basis van de eerste thematische evaluatieverslagen van Grevio, samen met een model waarin de structuur van dergelijke toekomstige aanbevelingen wordt uiteengezet. De thematische evaluatieronde heeft betrekking op de uitvoering door de partijen van bepalingen van het verdrag die relevant zijn voor de uitvoering van het verdrag door de respectieve overheidsdiensten van de partijen, met inbegrip van de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie. De door het Comité van de Partijen aangenomen aanbevelingen kunnen een beslissende invloed hebben op de inhoud van het recht van de Unie, aangezien zij in de toekomst gevolgen kunnen hebben voor de uitlegging van de relevante bepalingen van het verdrag. De beoogde handeling bepaalt de procedure voor de vaststelling van aanbevelingen en het toezicht op de uitvoering van aan de partijen verstrekte aanbevelingen en zal bindend zijn voor de Unie. Het is derhalve passend het standpunt te bepalen dat in het Comité van de Partijen namens de Unie moet worden ingenomen over de beoogde handeling, met betrekking tot aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie.

Voorgesteld wordt dat de EU instemt met het voorstel van het secretariaat, aangezien de voorgestelde procedure in overeenstemming is met de basisevaluatieprocedure, die doeltreffend is geweest en een doeltreffende uitvoering garandeert van alle voor de thematische evaluatie gekozen bepalingen, waarbij overlappende monitoringprocessen worden vermeden.

Een voorgestelde wijziging ten opzichte van de procedure voor de basisevaluatie heeft betrekking op het toepassingsgebied van de aanbevelingen. Het nieuwe voorstel zou het toepassingsgebied uitbreiden tot alle conclusies die volgens Grevio dringend optreden vereisen ("strongly encourages"), in plaats van de aanbevelingen te beperken tot de hoofdstukken I en II van het verdrag, zoals in de vorige procedure is gebeurd. Dit bredere toepassingsgebied zou aanvaardbaar moeten zijn omdat het totale aantal conclusies waarschijnlijk zal afnemen ten opzichte van de basisevaluatieverslagen van Grevio, aangezien het thematisch verslag slechts negentien artikelen van het verdrag behandelt.

Daarnaast is er een kleine wijziging in het voorstel, namelijk dat daarin uitdrukkelijk wordt vermeld dat het Comité van de Partijen ervoor kan kiezen geen verdere toezichtmaatregelen te nemen na ontvangst van de schriftelijke verslagen over de uitvoering van de aanbevelingen, om overlapping met toekomstige evaluatierondes van Grevio te voorkomen. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan bezwaren van partijen met betrekking tot overlappende monitoringprocessen, aangezien zij zowel de basis- als de thematische evaluaties gelijktijdig moesten beheren. Dit zou ook aanvaardbaar moeten zijn, gezien de noodzaak om de procedures te stroomlijnen en de lasten voor partijen te verminderen.

Een andere kleine wijziging is de uitdrukkelijke bepaling dat het Comité van de Partijen de partij verzoekt de dialoog over de voortgang met Grevio voort te zetten. Dit zou ook aanvaardbaar moeten zijn, aangezien een dergelijke dialoog vrijwillig is en nuttig kan zijn voor de betrokken partij.

4. Rechtsgrondslag

4.1. Procedurele rechtsgrondslag

4.1.1. Beginselen

Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.

Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die niet bindend zijn uit hoofde van het internationale recht, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt”¹².

4.1.2. Toepassing op het onderhavige geval

Het Comité van de Partijen is een lichaam dat is opgericht bij het Verdrag van Istanbul. Het door het Comité van de Partijen vast te stellen ontwerpbesluit is een handeling met rechtsgevolgen, aangezien het de procedure bepaalt voor de vaststelling van en het toezicht op de uitvoering van aanbevelingen aan partijen op basis van de thematische evaluatieronde op het gebied van de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie, die in de toekomst van invloed kunnen zijn op de uitlegging van relevante bepalingen van het verdrag en derhalve een beslissende invloed kunnen hebben op de inhoud van het recht van de Unie. De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.

4.2. Materiële rechtsgrondslag

4.2.1. Beginselen

De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.

Als een beoogde handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, moet een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit bij wijze van uitzondering de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen als materiële rechtsgrondslag hebben.

4.2.2. Toepassing op het onderhavige geval

Het hoofddoel van de beoogde handeling is de procedures te bepalen om het Comité van de Partijen in staat te stellen aanbevelingen aan de partijen vast te stellen op basis van de nieuwe thematische evaluatieverslagen van Grevio. De thematische evaluatieronde heeft betrekking op de uitvoering door de partijen van bepalingen van het verdrag die relevant zijn voor de uitvoering van het verdrag door de respectieve overheidsdiensten van de partijen, met inbegrip van de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie. De EU is tot het Verdrag van Istanbul toegetreden voor aangelegenheden die onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, namelijk aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie ¹³ en aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non-refoulement ¹⁴. De toetreding van de EU tot het Verdrag van Istanbul is opgesplitst in twee afzonderlijke besluiten van de Raad om rekening te houden met de bijzondere positie van Denemarken en Ierland met betrekking tot titel V van het VWEU. Bijgevolg moet ook het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Unie in het Comité van de Partijen moet worden ingenomen met betrekking tot de beoogde handeling, worden opgesplitst in twee parallelle besluiten.

De rechtsgrondslag van het onderhavige besluit heeft betrekking op aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie. De materiële rechtsgrondslag van dit besluit is derhalve artikel 336 VWEU.

4.3. Conclusie

De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 336 VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.