Toelichting bij COM(2024)583 - - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2024)583 - . |
|---|---|
| bron | COM(2024)583 |
| datum | 19-12-2024 |
• Motivering en doel van het voorstel
De belastingheffing van energieproducten en elektriciteit in de Unie is geregeld bij Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit1 (“de energiebelastingrichtlijn” of “de richtlijn”).
Behalve op grond van met name de artikelen 5, 15 en 17 kan de Raad ook uit hoofde van artikel 19, lid 1, van de richtlijn op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen besluiten dat een lidstaat uit specifieke beleidsoverwegingen wordt gemachtigd om verdere belastingvrijstellingen of -verlagingen in te voeren.
Krachtens Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/1491 van de Raad van 2 oktober 20182 is Spanje al gemachtigd om een verlaagd tarief van elektriciteitsbelasting toe te passen op stroom die rechtstreeks wordt geleverd aan schepen die op een ligplaats in een haven zijn afgemeerd (“walstroom”), met uitzondering van particuliere pleziervaartuigen3.
De huidige derogatie verstrijkt op 31 december 2024. Het doel van dit voorstel is om deze machtiging overeenkomstig het verzoek van Spanje te verlengen.
Bij brief van 27 februari 2024 hebben de Spaanse autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van hun voornemen de huidige maatregel te verlengen tot en met 31 december 2030. Bij brieven van 11, 14 en 15 oktober 2024 hebben de Spaanse autoriteiten aanvullende informatie verstrekt.
De Spaanse autoriteiten willen een verlaagd tarief van elektriciteitsbelasting van 0,5 EUR per MWh blijven toepassen op walstroom. Dat belastingtarief in overeenstemming met het in Richtlijn 2003/96/EG vastgestelde minimumbelastingtarief voor elektriciteit voor zakelijk gebruik (te weten 0,5 EUR per MWh).
De gevraagde geldigheidsduur had aanvankelijk betrekking op de periode van 1 januari 2025 tot en met 31 december 2030, wat binnen de in artikel 19 van de energiebelastingrichtlijn vastgestelde maximumtermijn valt. Na overleg tussen de Spaanse autoriteiten en de Commissie is, met name met het oog op de voorgestelde herziening van Richtlijn 2003/96/EG4, een eerdere einddatum overeengekomen, namelijk 31 december 2028.
Het doel van de belastingmaatregel is de impact van het zeevervoer op het milieu te verminderen. Het gebruik van walstroom wordt beschouwd als een minder milieubelastende manier om schepen die zijn afgemeerd op een ligplaats in een haven, van stroom te voorzien in vergelijking met de verbranding van bunkerbrandstoffen door deze schepen.
Voor zover het gebruik van walstroom de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen voorkomt die gepaard gaat met de verbranding van bunkerbrandstoffen door afgemeerde schepen, draagt de maatregel bij aan de verbetering van de lokale luchtkwaliteit in havensteden. Onder de specifieke omstandigheden van de elektriciteitsproductie-infrastructuur in Spanje zullen door het gebruik van stroom van het walnet in plaats van stroom die wordt opgewekt door de verbranding van bunkerbrandstoffen aan boord, naar verwachting ook de CO2-emissies en de geluidsoverlast dalen. De maatregel zal daarom naar verwachting bijdragen tot de doelstellingen van het milieu-, gezondheids- en klimaatbeleid van de Unie.
De Spaanse autoriteiten erkennen dat de maatregel staatssteun vormt en stellen dat de maatregel voldoet aan de materiële voorwaarden van Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De belastingheffing van elektriciteit is geregeld bij Richtlijn 2003/96/EG, en met name artikel 10. Krachtens artikel 14, lid 1, punt c), moeten de lidstaten vrijstelling van belasting verlenen voor energieproducten voor de vaart en voor aan boord van een vaartuig opgewekte elektriciteit. De artikelen 5, 15 en 17 bieden de lidstaten de mogelijkheid om op bepaalde vormen van elektriciteitsgebruik gedifferentieerde belastingtarieven toe te passen, bijvoorbeeld een belastingvrijstelling of -verlaging, maar deze bepalingen voorzien niet in een belastingverlaging voor walstroom.
Bepalingen van de energiebelastingrichtlijn
Toetsing van de maatregel in het kader van artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG
Naast de bepalingen van de voorgaande artikelen, met name de artikelen 5, 15 en 17, kan de Raad op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen besluiten dat een lidstaat uit specifieke beleidsoverwegingen wordt gemachtigd verdere vrijstellingen of verlagingen in te voeren.
De Commissie heeft het gebruik van walstroom al aanbevolen als een alternatief voor de opwekking van stroom aan boord van afgemeerde schepen, en zodoende ook de voordelen voor het milieu erkend5.
Er kan worden overwogen om in een fiscaal gunstige behandeling van walstroom te voorzien op basis van artikel 19 van de richtlijn; dat artikel strekt er namelijk toe de lidstaten de mogelijkheid te geven uit specifieke beleidsoverwegingen verdere vrijstellingen of verlagingen in te voeren.
Spanje heeft verzocht om toepassing van de maatregel voor de in artikel 19, lid 2, van de richtlijn vastgestelde maximumtermijn, namelijk zes jaar (van 1 januari 2025 tot en met 31 december 2030). In beginsel moet de toepassingsduur van de derogatie lang genoeg zijn om havenbeheerders en elektriciteitsleveranciers er niet van te weerhouden de nodige investeringen in walstroomvoorzieningen te blijven doen of nieuwe investeringen te doen. Deze termijn biedt scheepsexploitanten ook de rechtszekerheid om investeringen voor uitrusting aan boord te plannen. Na overleg tussen de Spaanse autoriteiten en de Commissie is, met name met het oog op de voorgestelde herziening van Richtlijn 2003/96/EG, een eerdere einddatum overeengekomen, namelijk 31 december 2028.
De derogatie mag toekomstige ontwikkelingen van het bestaande rechtskader inderdaad niet belemmeren en er moet rekening worden gehouden met de lopende herziening van de energiebelastingrichtlijn en een mogelijk besluit van de Raad op basis van een voorstel van de Commissie voor de herschikking van de energiebelastingrichtlijn6.
In het kader van de voorgestelde herschikking van de richtlijn over de belasting van energieproducten en elektriciteit heeft de Commissie onder meer bepaald dat alle lidstaten belastingvrijstellingen, gedeeltelijke belastingvrijstellingen of belastingverlagingen kunnen toepassen op elektriciteit die rechtstreeks wordt geleverd aan schepen die op een ligplaats in een haven zijn afgemeerd, teneinde de ontwikkeling en het gebruik ervan te stimuleren.
Onder deze omstandigheden lijkt het passend de machtiging voor de periode in kwestie te verlenen.
Regels inzake staatssteun
Het door de Spaanse autoriteiten voorgestelde verlaagde belastingtarief van 0,5 EUR per MWh is in overeenstemming met het in Richtlijn 2003/96/EG vastgestelde minimumbelastingtarief voor elektriciteit voor zakelijk gebruik.
De maatregel lijkt dus onder artikel 44 van Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie te vallen, waarin is bepaald onder welke voorwaarden steun in de vorm van belastingkortingen krachtens Richtlijn 2003/96/EG kan worden vrijgesteld van de verplichte melding van staatssteun. In dit stadium kan echter niet worden vastgesteld of aan alle voorwaarden van deze verordening is voldaan. Het voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad doet geen afbreuk aan de verplichting van de lidstaat om de staatssteunregels en met name, in het geval van vrijgestelde steun, Verordening (EU) 651/2014 van de Commissie na te leven. Het voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad doet evenmin afbreuk aan de verplichting van de lidstaat om de steun overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie aan te melden alvorens deze uit te voeren, indien de nieuwe steun niet onder een groepsvrijstelling valt.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Beleid inzake milieu en klimaatverandering
De gevraagde maatregel heeft hoofdzakelijk betrekking op het EU-beleid inzake milieu en klimaatverandering. Voor zover de maatregel de verbranding van bunkerbrandstoffen aan boord van schepen in havens helpt te beperken, zal deze daadwerkelijk bijdragen tot de beoogde verbetering van de lokale luchtkwaliteit, beperking van geluidsoverlast en bestrijding van de klimaatverandering. Krachtens Richtlijn 2008/50/EG betreffende de luchtkwaliteit7 moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de niveaus van verschillende luchtverontreinigende stoffen de in de richtlijn vastgestelde grenswaarden, streefwaarden en andere luchtkwaliteitsnormen niet overschrijden. Dit noopt hen ertoe om oplossingen te vinden voor problemen zoals emissies van schepen die op een ligplaats in een haven zijn afgemeerd (voor zover deze zich voordoen), en het is niet ondenkbaar dat in havens met deze problematiek het gebruik van walstroom als onderdeel van de overkoepelende luchtkwaliteitstrategie zal worden gestimuleerd. Het gebruik van walstroom wordt ook aangemoedigd krachtens Richtlijn (EU) 2016/8028, waarin het zwavelgehalte van scheepsbrandstoffen is geregeld.
Volgens de Spaanse autoriteiten heeft het gebruik van walstroom niet geleid tot een vermindering van de emissies van zwaveldioxide, stikstofoxiden, fijnstof en koolstofoxiden, omdat er in Spanje zeer weinig faciliteiten voor de levering van walstroom zijn. Dergelijke faciliteiten zijn alleen operationeel geworden in de haven van Barcelona in 2024. Er zijn wel al projectinstallaties voorbereid voor de havens van Valencia, Bilbao en Algeciras, en andere Spaanse havens bereiden ook voorbereidende projecten voor de uitrol van faciliteiten voor de levering van walstroom voor. Het volledige potentieel van de maatregel is nog niet benut, aangezien zowel op de kaden als aan boord van de schepen nog dure apparatuur nodig is. Het gebruik van walstroom is van belang voor het Spaanse streven om te voldoen aan de luchtkwaliteitsnormen overeenkomstig Richtlijn 2008/50/EG van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa.
Energiebeleid
De maatregel is in overeenstemming met Verordening (EU) 2023/1804 van 13 september 20239 betreffende de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen en tot intrekking van Richtlijn 2014/94/EU10, die betrekking heeft op de installatie van walstroomvoorzieningen in havens, daar waar er vraag is naar dergelijke voorzieningen en de kosten niet groter zijn dan de voordelen, waaronder milieuvoordelen. Uit de beoordeling van een soortgelijke maatregel is ook gebleken dat deze bijdraagt aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het beleid en de wetgeving van de Unie om de ecologische voetafdruk van het zeevervoer te verkleinen en aan de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid in de zin van artikel 107, lid 3, punt c), VWEU11.
Op deze plaats zij eraan herinnerd dat een van de hoofdoorzaken van de ongunstige concurrentiepositie van walstroom is gelegen in de volledige dubbele belastingvrijstelling die momenteel wordt verleend aan het alternatief, namelijk de opwekking van stroom aan boord van schepen terwijl ze in een zeehaven liggen: niet alleen de bunkerbrandstof die wordt gebruikt voor de opwekking van de stroom is vrijgesteld, wat strookt met de normale situatie overeenkomstig artikel 14, lid 1, punt a), van Richtlijn 2003/96/EG, maar ook de stroom zelf die aan boord van de schepen wordt geproduceerd (zie artikel 14, lid 1, punt c), van Richtlijn 2003/96/EG). Deze laatste vrijstelling zou als zodanig als moeilijk verenigbaar met de milieudoelstellingen van de Unie kunnen worden gezien, maar zij komt voort uit praktische overwegingen. Om de aan boord opgewekte stroom te belasten, zou immers de reder of de scheepsexploitant moeten aangeven hoeveel stroom er is verbruikt. Ook zou moeten worden vastgesteld hoeveel daarvan is verbruikt in de territoriale wateren van de lidstaat waar de belasting verschuldigd is. Het zou een grote administratieve last voor reders zijn om een dergelijke aangifte in te moeten dienen voor iedere lidstaat wiens territoriale wateren zij aandoen.
Vervoersbeleid
De maatregel is in overeenstemming met Aanbeveling 2006/339/EG van de Commissie ter bevordering van het gebruik van walstroom door schepen die in EU-havens verblijven12, en met de mededeling van de Commissie over de strategische doelstellingen en aanbevelingen voor het zeevervoersbeleid van de EU13.
Bovendien moeten schepen die zijn ingedeeld als cruiseschepen, veerboten en containerschepen met een brutotonnage van meer dan 5 000 vanaf 2030 overeenkomstig Verordening (EU) 2023/1805 van het Europees Parlement en de Raad van 13 september 2023 betreffende het gebruik van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in het zeevervoer, en tot wijziging van Richtlijn 2009/16/EG14, gebruikmaken van walstroomvoorzieningssystemen, tenzij zij over emissievrije technologie beschikken.
Interne markt en eerlijke mededinging
Vanuit het perspectief van de interne markt en de eerlijke mededinging is het enige effect van de maatregel het beperken van de bestaande verstoring tussen twee concurrerende bronnen van stroom voor afgemeerde schepen (namelijk opwekking aan boord en walstroom), die het gevolg is van de belastingvrijstelling voor bunkerbrandstoffen.
De Spaanse autoriteiten hebben geen veranderingen waargenomen in de havenkeuze van de reders die verband kunnen houden met de beschikbaarheid van walstroomvoorzieningen. De havenkeuze van de reders hangt niet af van de vraag of al dan niet walstroom wordt geleverd.
Wat de concurrentie tussen havens betreft, zijn er geen noemenswaardige gevolgen te verwachten voor het handelsverkeer tussen de lidstaten indien schepen hun route zouden verleggen vanwege de mogelijkheid om gebruik te maken van walstroom tegen een verlaagd belastingtarief. Aangezien het gebruik van walstroom, zoals hierboven is uiteengezet, ondanks de belastingverlaging waarschijnlijk niet rendabeler zal zijn dan stroomopwekking aan boord (althans niet op korte termijn), is het aannemelijk dat deze belastingverlaging geen aanzienlijke concurrentieverstoring zal veroorzaken tussen havens omdat schepen hun koers zouden verleggen naar havens die walstroomvoorzieningen aanbieden.
Tenzij het huidige kader en de situatie ingrijpend wijzigen, is het, vanwege de periode waarvoor een verlaagd belastingtarief zou worden toegestaan, niet waarschijnlijk dat de conclusie van de analyse uit de voorgaande paragrafen anders zou luiden voordat de machtiging afloopt.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG van de Raad.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het onder artikel 113 VWEU vallende gebied van de indirecte belastingen ressorteert als zodanig niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie in de zin van artikel 3 VWEU.
Op grond van artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG heeft de Raad echter, via afgeleid recht, een exclusieve bevoegdheid gekregen om een lidstaat te machtigen verdere vrijstellingen of verlagingen in de zin van dat artikel in te voeren. De lidstaten kunnen daarom niet in de plaats van de Raad treden. Bijgevolg is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing op het onderhavige uitvoeringsbesluit. Aangezien deze handeling niet een ontwerp van wetgevingshandeling is, moet ze niet naar de nationale parlementen worden gestuurd overeenkomstig protocol nr. 2 bij de Verdragen ter beoordeling van de naleving van het subsidiariteitsbeginsel.
• Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. De belastingverlaging gaat niet verder dan wat nodig is om het gestelde doel te bereiken.
• Keuze van het instrument
Het voorgestelde instrument is een uitvoeringsbesluit van de Raad. Artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG voorziet uitsluitend in dit soort maatregel.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
De maatregel vereist geen evaluatie van bestaande wetgeving.
• Raadpleging van belanghebbenden
Dit voorstel is gebaseerd op een verzoek van Spanje en heeft uitsluitend betrekking op deze lidstaat. Daarom zijn er geen belanghebbenden geraadpleegd.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Er hoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
• Effectbeoordeling
Dit voorstel betreft een machtiging van een afzonderlijke lidstaat op diens eigen verzoek en vereist geen effectbeoordeling.
Uit de door Spanje verstrekte informatie blijkt dat de maatregel een beperkt effect zal hebben op de belastinginkomsten.
Spanje verwacht dat de maatregel positief zal zijn voor het behalen van de milieudoelstellingen en in het bijzonder voor het verbeteren van de luchtkwaliteit overeenkomstig Richtlijn 2008/50/EG betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa. Het volledige potentieel van de maatregel is nog niet benut, aangezien zowel op de kaden als aan boord van de schepen nog dure apparatuur nodig is.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
De maatregel voorziet niet in een vereenvoudiging. Hij vloeit voort uit een verzoek van Spanje en heeft uitsluitend betrekking op deze lidstaat.
• Grondrechten
De maatregel heeft geen gevolgen voor de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De maatregel leidt niet tot financiële of administratieve lasten voor de Unie. Het voorstel heeft daarom geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Er is geen uitvoeringsplan nodig. Dit voorstel betreft een machtiging voor een belastingverlaging, gericht tot een afzonderlijke lidstaat, op diens eigen verzoek. Deze geldt voor een beperkte periode, namelijk tot en met 31 december 2028. Het toegepaste belastingtarief moet in overeenstemming zijn met het in de energiebelastingrichtlijn vastgestelde minimumbelastingniveau. De maatregel kan worden geëvalueerd indien er na de geldigheidsduur een verzoek om verlenging wordt ingediend.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Het voorstel vereist geen toelichtende stukken over de omzetting.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 bepaalt dat Spanje wordt gemachtigd een verlaagd tarief van elektriciteitsbelasting toe te passen op stroom die rechtstreeks wordt geleverd aan schepen die op een ligplaats in een Spaanse haven zijn afgemeerd (“walstroom”), met uitzondering van particuliere pleziervaartuigen. Dit tarief moet in overeenstemming zijn met het in de richtlijn vastgestelde minimumbelastingniveau voor elektriciteit voor zakelijk gebruik. Het verlaagde tarief zal niet gelden voor de levering van stroom aan particuliere pleziervaartuigen zoals omschreven in artikel 14, lid 1, punt c), tweede alinea, van Richtlijn 2003/96/EG.
Artikel 2 bepaalt dat de gevraagde machtiging wordt verleend van 1 januari 2025, aansluitend op het huidige Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/1491 van de Raad, tot en met 31 december 2028, binnen de door de richtlijn toegestane maximumtermijn.