Toelichting bij COM(2025)62 - Beleidsagenda voor de Europese Onderzoeksruimte (2025-2027) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2025)62 - Beleidsagenda voor de Europese Onderzoeksruimte (2025-2027). |
|---|---|
| bron | COM(2025)62  |
| datum | 28-02-2025 |
• Motivering en doel van het voorstel
De Europese Onderzoeksruimte (EOR) heeft tot doel een ruimte tot stand te brengen “waarbinnen onderzoekers, wetenschappelijke kennis en technologieën vrij circuleren” (artikel 179 VWEU). De EOR is in 2020 nieuw leven ingeblazen, onder meer met de goedkeuring van het pact voor onderzoek en innovatie (O&I) in Europa1, waarin de volgende gedeelde prioritaire actiegebieden van de lidstaten zijn vastgesteld:
1) verdieping van een daadwerkelijk functionerende interne markt voor kennis;
2) samen de groene transitie, de digitale transformatie en andere uitdagingen met gevolgen voor de samenleving aangaan, en de deelname van de samenleving aan de EOR vergroten;
3) verbeterde toegang tot uitmuntend onderzoek en uitmuntende innovatie in de hele Unie en betere verbindingen tussen innovatie-ecosystemen in de hele Unie;
4) bevordering van gecoördineerde investeringen en hervormingen op het gebied van O&I.
Door nieuwe bestuursstructuren op te zetten en een eerste EOR-beleidsagenda 2022-2024 met concrete acties op te stellen, heeft de EU een nieuwe impuls gegeven aan de EOR door strategieën en beleidsmaatregelen op het gebied van O&I op elkaar af te stemmen. Er werd aanzienlijke vooruitgang geboekt via samenwerking met de lidstaten, met name om de versnippering van hun O&I-systemen aan te pakken. Initiatieven werden toegespitst op loopbanen van onderzoekers, onderzoeksinfrastructuren, open wetenschap, het opbouwen van vertrouwen in de wetenschap via burgerbetrokkenheid en het vrijmaken van middelen voor thematische samenwerking op het gebied van O&I. Het gezamenlijk proces van prioritering in cocreatie tussen de lidstaten, belanghebbenden en de Commissie, en met name de eerste EOR-beleidsagenda, heeft een verantwoordelijkheidsgevoel doen ontstaan en heeft het engagement voor de uitvoering van de EOR versterkt.
Net als in de eerste EOR-beleidsagenda voor 2022-2024 worden in de tweede EOR-beleidsagenda voor 2025-2027 concrete EOR-activiteiten uiteengezet, die dienen als strategisch kader om de samenwerking tussen de EU-landen te bevorderen, de doeltreffendheid van O&I-systemen te vergroten en maatschappelijke uitdagingen gezamenlijk aan te pakken. Op basis van de lessen die zijn getrokken uit de uitvoering van de eerste agenda, wordt met de tweede agenda een evenwicht gevonden tussen het verdiepen van de actie met betrekking tot de huidige prioriteiten door middel van structureel beleid en het verruimen van de visie op de EOR door middel van nieuwe EOR-acties. Structureel beleid is langetermijnbeleid voor de EOR met betrekking tot thema’s als open wetenschap, onderzoeksinfrastructuren en onderzoeksloopbanen dat zich niet beperkt tot individuele beleidsagenda’s en is ingebed in nationaal en Europees beleid. EOR-acties zijn beknopt, beleidsgestuurd en doelgericht om een substantiële meerwaarde te bieden voor de EU, lidstaten en belanghebbenden. Acties op het gebied van artificiële intelligentie in de wetenschap, onderzoeksveiligheid, wetenschap voor beleid, en rechtvaardigheid in de wetenschap werden aangewezen als lacunes waar samenwerking noodzakelijk werd geacht. In het algemeen geeft dit de volgende EOR-beleidsagenda voor 2025-2027 een duidelijker beleidsgerichte focus en een duidelijkere structuur om de uitvoering door nationale overheden en belanghebbenden te vergemakkelijken.
De EOR-beleidsagenda is een niet-bindend instrument om richting te geven aan het beleid op nationaal en EU-niveau in overeenstemming met de EOR-doelstellingen van artikel 179 VWEU. Aan de hand van deze agenda worden de prioriteiten van de lidstaten gecoördineerd bij de werkzaamheden ter bevordering van de EOR op basis van gezamenlijk optreden. Met de agenda wordt zo vrijwillige samenwerking en coördinatie tussen de lidstaten en de EU aangemoedigd. Aangezien dit op basis van vrijwilligheid geschiedt, kan de uitvoering niet juridisch worden afgedwongen. Bij de uitvoering van de EOR-beleidsagenda wordt de logica van variabele geometrie gevolgd. Het EOR-forum, dat de Europese Commissie, de lidstaten, de met Horizon Europa geassocieerde landen en belanghebbenden op EU-niveau samenbrengt, dient als bestuursorgaan om de uitvoering van de EOR-activiteiten gezamenlijk te coördineren.
Hoewel niet-wetgevingsinitiatieven, zoals de EOR-beleidsagenda voor 2022-2024, met vrijwillige toezeggingen in de vorm van EOR-acties aanzienlijke vooruitgang hebben opgeleverd, zijn zij nog steeds ontoereikend om structurele belemmeringen aan te pakken. In de mededeling van de Commissie van 22 oktober 2024 over de uitvoering van de EOR2 werd gewezen op hardnekkige problemen zoals de verschillen in de prestaties op het gebied van onderzoek, ontwikkeling en innovatie (OOI) tussen de lidstaten, ontoereikende overheids- en particuliere investeringen die in OOI onder het streefcijfer van 3 % van het bbp blijven, versnippering van de regelgevingskaders, beperkte steun voor technologieoverdracht en de versnippering van onderzoeks- en technologie-infrastructuur. Als conclusie werd in de mededeling gewezen op de noodzaak om de governance te versterken.
Voor het aanpakken van de systemische uitdagingen zullen toekomstige wetgevingsinitiatieven een aanvulling vormen op de EOR-beleidsagenda en kunnen wetgevingsmaatregelen worden ingevoerd die verder gaan dan vrijwillige maatregelen in het kader van de niet-bindende EOR-beleidsagenda. Dergelijke initiatieven (bijvoorbeeld EOR-wetgeving) zullen een kans bieden om problemen aan te pakken door middel van harmonisatie, uniforme toepassing van regels en handhaving van EU-beleid om een gelijk speelveld in alle lidstaten tot stand te brengen. Het initiatief zou kunnen worden toegepast op gebieden waarvoor is vastgesteld dat er bindende regels of structuren nodig zijn om de doelstellingen van de EOR te verwezenlijken, naast vrijwillige coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen. Dit zou de versnippering van het O&I-beleid en O&I-systemen binnen de EU aanzienlijk moeten verminderen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit initiatief is artikel 292 VWEU. Overeenkomstig artikel 292 VWEU kan de Raad aanbevelingen goedkeuren en op voorstel van de Commissie besluiten in alle gevallen waarin in de Verdragen is bepaald dat de Raad handelingen op voorstel van de Commissie moet vaststellen. Overeenkomstig artikel 179, lid 1, VWEU streeft de EU de doelstellingen na om haar wetenschappelijke en technologische grondslagen te versterken door een EOR tot stand te brengen waarbinnen onderzoekers, wetenschappelijke kennis en technologieën vrij circuleren, en om haar concurrerentievermogen te vergroten, ook in haar industrie, en tegelijkertijd al het onderzoek te bevorderen dat nodig wordt geacht. Overeenkomstig artikel 181 VWEU moeten de Europese Unie en de lidstaten hun activiteiten op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling coördineren teneinde de wederzijdse samenhang van het beleid van de lidstaten en het beleid van de Unie te verzekeren.
In nauwe samenwerking met de lidstaten kan de Commissie alle nuttige initiatieven nemen om deze coördinatie te bevorderen, met name initiatieven die gericht zijn op het opstellen van richtsnoeren en indicatoren, het organiseren van de uitwisseling van beste praktijken en het voorbereiden van de werkzaamheden die nodig zijn voor regelmatige monitoring en evaluatie. Het Europees Parlement moet volledig worden geïnformeerd. In artikel 182, lid 5, wordt de mogelijkheid geboden om de in het meerjarenkaderprogramma geplande activiteiten aan te vullen door het Europees Parlement en de Raad in staat te stellen, volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité, de maatregelen vast te stellen die nodig zijn om de EOR te realiseren.
Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De EOR heeft tot doel een ruimte tot stand te brengen “waarbinnen onderzoekers, wetenschappelijke kennis en technologieën vrij circuleren” (artikel 179, lid 1, VWEU). Aangezien dit een initiatief voor meerlagig bestuur is en een overheidsbrede aanpak omvat (waarbij ervoor wordt gezorgd dat het beleid op verschillende bestuursniveaus en op alle beleidsterreinen op elkaar wordt afgestemd), is het in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Het eerbiedigt de bevoegdheid van de lidstaten op dit gebied en heeft tot doel ervoor te zorgen dat het O&I-beleid op alle bestuursniveaus (lokaal, regionaal, nationaal en mondiaal) coherent is. Er worden initiatieven geïntroduceerd die op Europees niveau de meeste EU-meerwaarde bieden, gekoppeld aan en voortbouwend op nationale en regionale beleidsreacties. Dit initiatief voldoet aan het subsidiariteitsbeginsel, aangezien het voorstel op grond van artikel 4, lid 3, VWEU niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie valt.
• Evenredigheid
De voorgestelde acties staan in verhouding tot de nagestreefde doelstellingen. Het voorstel ondersteunt de verwezenlijking van de doelstellingen van de nieuwe EOR. Het vormt een aanvulling op nationale maatregelen om een onderzoeksgerichte, op waarden gebaseerde, uitmuntende en impactgedreven onderzoeksruimte tot stand te brengen. Het voorstel eerbiedigt de praktijken van de lidstaten en hanteert een gedifferentieerde aanpak die de verschillende economische, financiële en sociale omstandigheden van de lidstaten, de diversiteit van de onderzoekssystemen en de respectieve instellingen en organisaties weerspiegelt. Erkend wordt dat verschillende nationale, regionale of lokale omstandigheden kunnen leiden tot verschillen in de wijze waarop de voorgestelde aanbeveling wordt uitgevoerd.
• Keuze van het instrument
Naar aanleiding van de lessen die zijn getrokken uit de eerste EOR-beleidsagenda 2022-2024, onderstreept de keuze voor een aanbeveling van de Raad de toezegging van de Commissie om het op samenwerking gebaseerde bestuur van de EOR te versterken door de resultaten van de cocreatiewerkzaamheden met de lidstaten, met Horizon Europa geassocieerde landen en belanghebbenden op EU-niveau te vertalen in een voorstel van de Commissie voor een aanbeveling van de Raad. Het doel is om een verantwoordelijkheidsgevoel te doen ontstaan en te zorgen voor weloverwogen inzet door de lidstaten en belanghebbenden als basis voor verdere samenwerking bij de overeengekomen acties en structureel beleid voor gezamenlijk optreden. Daarnaast worden op deze manier de flexibele aanpak voor de uitvoering van EOR-acties en het vrijwillige karakter van de EOR-beleidsagenda voortgezet.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Europese Commissie heeft haar voorstel voor de EOR-beleidsagenda 2025-2027 onderbouwd met gegevens uit de eerste EOR-monitoringcyclus in 2023. De cyclus omvatte de eerste 18 maanden durende evaluatie van de uitvoering van de EOR-beleidsagenda 2022-2024 op EU-niveau (verslag op EU-niveau), de EOR-landenverslagen over alle lidstaten en elf met Horizon Europa geassocieerde landen, het eerste EOR-scorebord en het eerste EOR-dashboard. Het verslag op EU-niveau over de eerste 18 maanden omvatte een beoordeling van de vooruitgang op de prioritaire gebieden voor gezamenlijk optreden in de EOR, zoals vastgelegd in het pact voor O&I in Europa, en van de uitvoering van de EOR-beleidsagenda. In de EOR-landenverslagen werd deze analyse op nationaal niveau verstrekt. Aan de hand van het EOR-scorebord werden de algehele consolidatie van en collectieve vooruitgang ten aanzien van de EOR-prioriteiten in 2023 beoordeeld voor de EU als geheel; op basis van het dashboard werd de vooruitgang op nationaal niveau beoordeeld. Alle verslagen zijn openbaar beschikbaar op het EOR-beleidsplatform3.
• Effectbeoordeling
Er is geen effectbeoordeling uitgevoerd. Aangezien het gaat om een voorstel van de Commissie voor een aanbeveling van de Raad, waarin EOR-activiteiten voor de toekomst worden beschreven, kunnen de effecten niet duidelijk vooraf worden vastgesteld. Daarnaast is de EOR-beleidsagenda 2025-2027 opgesteld in cocreatie met de deskundigengroep van het EOR-forum, waarin de lidstaten, met Horizon Europa geassocieerde landen en belanghebbenden worden samengebracht. De voorbereidende werkzaamheden zijn besproken in de Raad (met name in het CEOR en bij goedkeuring van de conclusies van de Raad over het versterken van het concurrentievermogen van de EU, het versterken van de Europese Onderzoeksruimte en het vinden van een oplossing voor de versnippering ervan4), waaruit blijkt dat de lidstaten en de belanghebbenden verwachten dat dit document wordt aangenomen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Niet van toepassing.
• Grondrechten
Niet van toepassing.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Niet van toepassing.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De uitvoering van de EOR-beleidsagenda voor 2025-2027 wordt gemonitord via het EOR-toezichtssysteem. Het EOR-toezichtssysteem is gebaseerd op de vereisten die zijn vastgelegd in de aanbeveling van de Raad betreffende een pact voor O&I in Europa. Op 10 juni 2022 stelde de Europese Commissie het kader voor het toekomstige EOR-toezichtssysteem, waarin de onderdelen van het mechanisme in detail worden omschreven, voor aan de Raad.
Ter beoordeling van de uitvoering van de in het kader van de EOR-beleidsagenda overeengekomen acties, op zowel nationaal als Europees niveau, en van de prestaties van de EU en de lidstaten bij de verwezenlijking van de EOR-doelstellingen omvat het EOR-toezichtssysteem zowel kwalitatieve als kwantitatieve verslagleggingsinstrumenten.
• Artikelsgewijze toelichting
Niet van toepassing.