Toelichting bij COM(2025)64 - Vierde “Vooruitzichten voor schone lucht” - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2025)64 - Vierde “Vooruitzichten voor schone lucht”. |
|---|---|
| bron | COM(2025)64 |
| datum | 03-03-2025 |
1. Inleiding
In de EU is de luchtverontreiniging de afgelopen decennia afgenomen als gevolg van de EU-wetgeving inzake schone lucht en de gemeenschappelijke maatregelen van de EU en nationale, regionale en lokale autoriteiten. De emissies van de vijf belangrijkste luchtverontreinigende stoffen zijn aanzienlijk gedaald tussen 2005 en 2024. En toch blijft de luchtkwaliteit een ernstig punt van zorg wat betreft de gezondheid van de Europese burgers, met name in stedelijke gebieden waar de verontreinigingsniveaus boven de WHO-richtwaarden blijven1, en de toestand van ecosystemen.
De aanpak van de EU om de luchtkwaliteit te verbeteren, omvat maatregelen op drie gebieden (of “pijlers”). De eerste pijler betreft de normen voor de luchtkwaliteit die in de herziene richtlijn luchtkwaliteit2 zijn vastgesteld. De tweede pijler betreft het vaststellen van nationale emissiereductieverbintenissen krachtens de richtlijn nationale emissieplafonds (NEC-richtlijn)3 voor de belangrijkste grensoverschrijdende luchtverontreinigende stoffen4. De derde pijler betreft het wettelijk vaststellen van emissienormen op EU-niveau voor belangrijke bronnen van verontreiniging — van emissies van voertuigen en schepen tot die van de energiesector en de industrie — alsook het vaststellen van eisen inzake ecologisch ontwerp voor verwarmingsketels en kachels. De meeste emissies van landbouwactiviteiten zijn echter niet gereglementeerd.
De EU heeft de maatregelen in het kader van alle drie de pijlers uitgebreid om deze aan te passen aan nieuwe beleids- en wetenschappelijke ontwikkelingen. Met name is, teneinde uitvoering te geven aan de Europese Green Deal en de ambitie van de EU om de verontreiniging tot nul terug te dringen voor een gifvrij milieu, de richtlijn luchtkwaliteit herzien om ambitieuzere normen voor de luchtkwaliteit voor 2030 in te voeren die de EU op koers zullen zetten om uiterlijk in 2050 de luchtverontreiniging tot nul terug te dringen. De normen zijn nauwer afgestemd op de bijgewerkte richtsnoeren inzake luchtkwaliteit van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) voor belangrijke luchtverontreinigende stoffen5. Deze ambitieuzere normen voor de luchtkwaliteit betekenen dat de lidstaten hun emissies van luchtverontreinigende stoffen verder moeten verminderen.
Wat de tweede pijler, de NEC-richtlijn, betreft, voert de EU sinds 2022 jaarlijks nalevingscontroles uit ten aanzien van de nationale emissiereductieverbintenissen voor de periode 2020-2029 voor de vijf meest schadelijke grensoverschrijdende luchtverontreinigende stoffen. Uit de eerste nalevingscontrole in 2022 aan de hand van de emissiegegevens voor 2020 is gebleken dat er veel meer actie nodig is, met name om de ammoniakemissies te verminderen.
De derde pijler is de aanpak van emissies aan de bron. Daartoe zijn sinds de derde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” verschillende herzieningen van de wetgeving afgerond6. Deze omvatten de afronding van de Euro 7-emissienorm voor nieuwe motorvoertuigen7, de herziening van de richtlijn industriële emissies8, en met name de “Fit for 55”- en REPowerEU-initiatieven. Er wordt nog gewerkt aan de herziening van de criteria inzake ecologisch ontwerp voor verwarmingsketels voor vaste brandstoffen en toestellen voor lokale ruimteverwarming.
In deze vierde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” wordt nagegaan in hoeverre de doelstellingen van de NEC-richtlijn voor 2030 en daarna zullen worden behaald wat betreft het verminderen van de emissies van luchtverontreinigende stoffen en de gevolgen daarvan voor de luchtkwaliteit, de gezondheid, de ecosystemen en de economie. Het document vormt een aanvulling op het tweede verslag over de uitvoering van de NEC-richtlijn dat in juli 2024 is gepubliceerd9, en bevat een toekomstgerichte analyse. Deze analyse bouwt voort op de bovengenoemde wetgevingsherzieningen en op de mededeling over een klimaatdoelstelling voor de EU voor 2040 en de effectbeoordeling daarvan10.
De vierde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” draagt rechtstreeks bij tot het tweede verslag over de monitoring van en vooruitzichten voor een samenleving zonder verontreiniging van het Europees Milieuagentschap (EEA) en het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC)11 door middel van een analyse van de kans op de verwezenlijking van de twee doelstellingen in verband met schone lucht van het actieplan om alle verontreiniging tot nul terug te dringen12. De doelstellingen zijn:
- een vermindering, tegen 2030 in de EU, met meer dan 55 % van de gevolgen van luchtverontreiniging voor de gezondheid (uitgedrukt in het aantal vroegtijdige sterfgevallen); en
- een vermindering met 25 % van het aantal ecosystemen waar luchtverontreiniging de biodiversiteit bedreigt (ten opzichte van 2005).
Tot slot bevat de vierde editie van de “Vooruitzichten voor schone lucht” een geactualiseerde analyse als input voor de lopende evaluatie van de NEC-richtlijn, die tegen eind 2025 moet zijn afgerond13, en wordt erin gewezen op de nevenvoordelen voor het klimaat en de luchtkwaliteit van het verminderen van methaanemissies.
2. Situatie met betrekking tot emissies in de lucht en de luchtkwaliteit
1. Huidige situatie met betrekking tot emissies in de lucht en de luchtkwaliteit
In de loop der jaren heeft de EU de emissies van de belangrijkste luchtverontreinigende stoffen verminderd, zij het in zeer verschillend tempo, afhankelijk van het soort verontreinigende stof. Zoals te zien is in figuur 1, heeft de EU sinds 2005 de emissies van SO2 al met meer dan 80 %, die van NOx met 50 % en die van NMVOS en PM2,5 met meer dan 30 % verminderd. De emissies van ammoniak (NH3), waarvan meer dan 90 % wordt gegenereerd door de landbouwsector, blijven echter zorgwekkend stabiel en zijn de afgelopen jaren in sommige lidstaten zelfs toegenomen.
Figuur 1: trend in de emissies van de EU-27, 2005-2022 (% van het niveau van 2005)
Bron: www.eea.europa.eu/en/topics/in-depth">Europees Milieuagentschap, op basis van de inventarissen van emissies van luchtverontreinigende stoffen van de lidstaten.
Ondanks een algemene afname van de luchtverontreiniging blijven de gevolgen van verontreiniging voor de gezondheid en ecosystemen problematisch. In 2022 werden de meeste bewoners van stedelijke gebieden in de EU blootgesteld aan een mate van luchtverontreiniging die schadelijk is voor hun gezondheid14. Het Europees Milieuagentschap (EEA) schat dat luchtverontreiniging het grootste milieugezondheidsrisico in Europa is en gevoelige en kwetsbare sociale groepen onevenredig zwaar treft15. Derhalve is het aanpakken van luchtverontreiniging ook een kwestie van billijkheid en gelijkheid.
Per jaar zijn in de EU ongeveer 239 000 vroegtijdige sterfgevallen toe te schrijven aan de blootstelling aan fijnstof, 70 000 aan ozon en 48 000 aan stikstofdioxide16. Het EEA schatte ook dat in 2022 in meer dan 73 % van de ecosystemen in de EU de kritische belasting voor eutrofiëring werd overschreden. Grote delen van bossen en agro-ecosystemen werden blootgesteld aan ozonconcentraties op leefniveau boven de drempelwaarden, wat resulteerde in schade aan vegetatie en opbrengsten17.
2. Naleving van de EU-wetgeving inzake schone lucht
Na de beoordeling van de emissie-inventarissen van 2020 die de lidstaten in 2022 hebben ingediend18, concludeerde de Commissie dat 14 lidstaten voor ten minste één verontreinigende stof niet aan de vastgestelde reductieverbintenissen voldeden. In 11 van deze lidstaten is ammoniak een van de verontreinigende stoffen waarvan de emissies te hoog zijn. Als gevolg daarvan heeft de Commissie 14 lidstaten ingebrekestellingen doen toekomen voor 19 gevallen van niet-naleving19. Op basis van de beoordeling van de naleving van 2023 heeft de Commissie in november 2023 aanvullende ingebrekestellingen en met redenen omklede adviezen uitgebracht20. De inventarissen van 2024 wijzen op lichte verbeteringen, hoewel de nalevingssituatie voor ammoniak problematisch blijft; 8 lidstaten komen hun reductieverbintenis nog steeds niet na21.
Uit de emissiegegevens van 2022 die de lidstaten in 2024 hebben ingediend, blijkt dat verscheidene lidstaten sterkere maatregelen moeten nemen om de emissies van verschillende verontreinigende stoffen te reduceren om aan hun ambitieuzere emissiereductieverbintenissen voor de periode vanaf 2030 te voldoen. Uit een analyse van het EEA22 blijkt dat acht respectievelijk vijf lidstaten hun emissies van PM2,5 en NOx tussen 2022 en 2030 met meer dan 30 % moeten verminderen. Wat de emissies van NMVOS en ammoniak betreft, moeten acht respectievelijk tien lidstaten hun emissies tussen 2022 en 2030 met meer dan 10 % verminderen.
De lidstaten zetten hun beleid en maatregelen ter bestrijding van luchtverontreiniging uiteen in nationale programma’s ter beheersing van de luchtverontreiniging23. De NEC-richtlijn verplicht de lidstaten hun programma’s ten minste om de vier jaar te actualiseren, of eerder24 indien uit de meest recente inventaris- of geraamde emissiegegevens blijkt dat zij de reductieverbintenissen niet zullen nakomen. In het tweede verslag over de uitvoering van de NEC-richtlijn van de Commissie25 wordt een samenvatting gegeven van de beoordeling van de door de lidstaten ingediende nationale programma’s ter beheersing van de luchtverontreiniging.
Wat de naleving van de richtlijnen inzake luchtkwaliteit betreft, liepen er in januari 2025 nog 25 inbreukprocedures wegens een gebrekkige toepassing van de richtlijnen inzake luchtkwaliteit door 16 lidstaten. De procedures voor zowel het Hof van Justitie van de EU als de nationale rechtbanken bevestigen dat in veel gevallen de luchtkwaliteitsplannen ontoereikend waren en/of dat er onvoldoende maatregelen werden genomen om de luchtverontreiniging te verminderen.
3. Uitvoering van de NEC-richtlijn
1. Wijzigingen in de wetgeving en beleidscontext
Sinds de derde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” hebben de Raad en het Parlement de laatste hand gelegd aan de wetgevingswerkzaamheden met betrekking tot alle dossiers in verband met het “Fit for 55”-pakket van 2021, waarmee de ambitie van de EU om de broeikasgasemissies tegen 2030 tot ten minste 55 % onder het niveau van 1990 te verminderen, wordt verhoogd. Het ambitieniveau is verder verhoogd door middel van het REPowerEU-plan26 om een einde te maken aan de afhankelijkheid van de EU van de invoer van gas, olie en steenkool uit Rusland.
In februari 2024 presenteerde de Europese Commissie een mededeling over een klimaatdoelstelling voor de EU voor 2040 en de bijbehorende effectbeoordeling, en adviseerde zij de nettobroeikasgasemissies van de EU in 2040 met 90 % te verminderen ten opzichte van het niveau van 1990. De ontwikkeling van het energiesysteem van de EU in het “S3-scenario” van die effectbeoordeling, waarin een traject wordt geïllustreerd om te voldoen aan de broeikasgasemissiereducties van de voorkeursoptie, is in aanmerking genomen als basis voor de modellen die aan deze vierde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” ten grondslag liggen. Een ambitieuzer energie- en klimaatbeleid levert over het algemeen nevenvoordelen op voor de luchtkwaliteit doordat de emissies van belangrijke luchtverontreinigende stoffen (PM2,5, NOx en SO2) worden verminderd27.
Wat de emissies door vervoer betreft, wordt in de analyse van de vierde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” voortgebouwd op de vastgestelde Euro 7-emissienorm en omvat zij herziene CO2-doelstellingen voor auto’s, vrachtwagens en andere zware bedrijfsvoertuigen.
Ten slotte zijn in deze vierde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” de wijzigingen verwerkt die zijn doorgevoerd als gevolg van de herziene richtlijn industriële emissies. In de modellen wordt ten minste uitgegaan van naleving van de bovengrens van de met de conclusies over de beste beschikbare technieken geassocieerde emissieniveaus (BBT-GEN’s)28. Als gevolg van de uitkomst van de herziening van de richtlijn industriële emissies werd de ontwikkeling van een aantal van de modellen voor de derde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” geschrapt, bv. het voorstel om grote rundveehouderijen eronder te laten vallen.
2. Vooruitzichten voor het nakomen van de emissiereductieverbintenissen van de NEC-richtlijn
Volgens de resultaten van de vierde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” liggen slechts vier lidstaten29 op schema om in 2030 aan al hun emissiereductieverbintenissen te voldoen op grond van de huidige nationale maatregelen en EU-wetgeving en in lijn met de bovengenoemde wijzigingen in de beleidscontext (dit is het “referentiescenario” voor het beleid30). Alle andere lidstaten moeten aanvullende maatregelen nemen om aan hun verplichtingen te voldoen. Er moeten met name maatregelen worden genomen om de ammoniakemissies te verminderen, aangezien 21 lidstaten tegen 2030 reducties moeten doorvoeren. In tabel 1 wordt per soort verontreinigende stof aangegeven welke lidstaten naar verwachting hun emissiereductieverbintenissen niet zullen kunnen nakomen. Deze resultaten van de prognosemodellen bevestigen de waargenomen trend in de door het EEA geanalyseerde gegevens (zie punt 2.2).
Als wordt gekeken naar de modellen voor emissieniveaus in 2025 en of de lidstaten een lineair traject31 volgen om hun ambitieuzere reductieverbintenissen voor 2030 te halen, zullen naar verwachting slechts acht lidstaten32 op koers liggen om de emissies voor alle vijf verontreinigende stoffen in voldoende mate te verminderen. De overige lidstaten moeten snel maatregelen nemen, met name om de ammoniakemissies terug te dringen. Volgens ramingen volgen 17 lidstaten in 2025 geen lineair reductietraject voor ammoniakemissies. Het gebruik van alle beschikbare technische maatregelen33 zou alle lidstaten in staat stellen hun verbintenissen voor 2030 na te komen, met uitzondering van één lidstaat voor NH3.
In de analyse worden de nogal zorgwekkende vooruitzichten ten aanzien van naleving voor NH3, die ook in eerdere vooruitzichtverslagen werden benadrukt, bevestigd. Sinds de derde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” is het aantal landen dat naar verwachting niet aan de emissiereductieverbintenissen voor PM2,5 zal voldoen, toegenomen. Dit kan worden verklaard door een toename van de geraamde emissies van de verbranding van vaste brandstoffen (biomassa en steenkool) in de woonsector, in verband met nieuwe informatie die in het Gains-model is geïntegreerd over de structuur van installaties, het hout- en steenkoolverbruik en emissiefactoren.
Tabel 1: lidstaten die naar verwachting hun emissiereductieverbintenissen niet zullen kunnen nakomen
| Scenario | Jaar | NH3 | NMVOS | NOx | PM2,5 | SO2 |
| Referentiescenario | 2025 | BG, CZ, DK, DE, IE, ES, FR, HR, LV, LU, HU, NL, PL, PT, SK, SI, SE | LT | LT, RO | CZ, HU, PL, RO, SI | — |
| Referentiescenario | 2030 | BE, BG, CZ, DK, DE, IE, ES, FR, HR, CY, LV, LU, HU, NL, AT, PL, PT, RO, SK, SI, SE | LT, HU, SI | MT, RO | CZ, DK, CY, ES, HU, PT, RO, SI | — |
| Alle technische maatregelen | 2030 | NL | — | — | — | — |
Opmerking: voor 2025 wordt de beoordeling uitgevoerd aan de hand van het lineaire reductietraject, zoals toegelicht in voetnoot 31. “—”: alle lidstaten zullen naar verwachting de streefcijfers halen.
3. Uitbreiding van het emissiebereik dat onder de NEC-richtlijn valt
De modellen die aan deze editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” ten grondslag liggen, volgen een nieuwe benadering wat betreft het opnemen van emissies van condenseerbaar fijnstof. Dit zijn emissies die in eerste instantie de vorm van damp hebben (in of dicht bij de schoorsteen) en die zich omvormen tot fijnstof zodra zij in de omgevingslucht terechtkomen. Het is belangrijk deze emissies mee te tellen, aangezien zij de kwaliteit van de lucht die wij inademen, aantasten. Met name bij huisverwarming zijn de emissies van condenseerbaar fijnstof significant en worden zij geschat op ongeveer hetzelfde niveau als de filterbare emissies. Als gevolg van recente verbeteringen in de officiële rapportage van emissies door de toevoeging van condenseerbare stoffen34 omvat de opzet van het referentiemodel nu een consistente weergave van het condenseerbare deel van de emissies van fijnstof in verband met de verbranding van hout en steenkool in de woonsector35.
Er zijn alternatieve veronderstellingen getest als onderdeel van de gevoeligheidsanalyse om het effect te zien van het opnemen van alleen filterbare deeltjes of het opnemen van een reeks hogere emissiefactoren die rekening houden met slechte verbrandingspraktijken. De vooruitzichten of er wordt voldaan aan de emissiereductieverbintenissen voor PM2,5, veranderen nauwelijks afhankelijk van deze veronderstellingen36, maar in het totale emissievolume worden veranderingen gemeld afhankelijk van de exacte emissiefactor die werd gebruik.
Een andere verbetering in de modellering van werkelijke emissies is de opname van NOx- en NMVOS-emissies van de landbouw. Deze emissiebronnen worden niet in aanmerking genomen bij de nalevingscontroles krachtens de NEC-richtlijn37 vanwege het gebrek aan voldoende betrouwbare gegevens op het moment van de vaststelling van de verbintenissen. Recentere gegevens maken het nu mogelijk om deze informatie in modellen op te nemen. Indien deze emissies zouden worden opgenomen, zou de verwachte nalevingsstatus in verschillende lidstaten immers veranderen.
Wanneer de NOx-emissies van de landbouw in aanmerking worden genomen, verslechteren de vooruitzichten op naleving van de reductieverbintenissen voor 2030 in het referentiescenario. Het niveau van niet-naleving zal naar verwachting stijgen van twee lidstaten (MT, RO) naar acht (DK, FR, HU, IE, LT, MT, RO, SE). Wanneer de NMVOS-emissies van de landbouw in aanmerking worden genomen, verslechteren ook de vooruitzichten op niet-naleving in het referentiescenario voor 2030, die toenemen van drie lidstaten (HU, LT, SI) tot zes lidstaten (HU, IE, LT, LU, SI, ES). Dit toont aan dat, hoewel de NEC-richtlijn dit momenteel niet voorschrijft, in verschillende lidstaten aanvullende maatregelen nodig zijn om het volledige potentieel van de sector om de luchtverontreiniging te beperken, te ontsluiten.
4. Vooruitzichten voor het bereiken van de doelstellingen voor schone lucht om alle verontreiniging tot nul terug te dringen
1. De EU-doelstellingen voor schone lucht voor 2030 in het actieplan om alle verontreiniging tot nul terug te dringen
Het actieplan om alle verontreiniging tot nul terug te dringen, omvat twee doelstellingen op EU-niveau voor 2030 met betrekking tot schone lucht:
1. een vermindering met meer dan 55 % van de gevolgen van luchtverontreiniging voor de gezondheid (uitgedrukt als vroegtijdige sterfgevallen) ten opzichte van 2005;
2. een vermindering met 25 % van het aantal ecosystemen in de EU waar luchtverontreiniging de biodiversiteit bedreigt, uitgedrukt als de oppervlakte aan ecosystemen waar de stikstofdepositiewaarden boven een “kritische belasting” liggen (ten opzichte van 2005).
In overeenstemming met de analyse die is samengevat in de derde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht”, ligt de EU momenteel op schema om de doelstelling om alle verontreiniging tot nul terug te dringen, te halen om de gevolgen voor de gezondheid in het referentiescenario te verminderen. Volgens de analyse daalt het aantal voortijdige sterfgevallen tussen 2005 en 2030 met naar schatting 62 %. Het ligt echter niet op schema om de ecosysteemdoelstelling op tijd te halen; er wordt uitgegaan van slechts een geschatte vermindering van 19 % in risicogebieden tussen 2005 en 203038.
1. Gezondheidsgerelateerde doelstelling en algemene gezondheidseffecten in alle scenario’s
Achtergrondconcentratie van luchtverontreinigende stoffen en blootstelling van de bevolking
Zelfs in het referentiescenario nemen de concentraties van verontreinigende stoffen in de loop van de tijd naar verwachting af en volgens de prognoses zullen er in de EU tegen 2030 nog maar zeer weinig gebieden zijn waar 20 µg/m3 voor PM2,5 wordt overschreden. Naar verwachting zal de concentratie van verontreiniging in grote gebieden in 2030 en zelfs in 2050 echter nog steeds hoger liggen dan de 5 µg/m3 die momenteel wordt aanbevolen in de richtsnoeren voor luchtkwaliteit van de WHO.
Door de achtergrondconcentratieniveaus te vertalen in effecten op de gezondheid van de EU-bevolking, wordt duidelijk dat het aantal mensen dat leeft in gebieden met schone lucht, aanzienlijk zal toenemen. Hoewel dit een aanzienlijke verbetering zou zijn, zijn verdere beleidsmaatregelen nodig om de negatieve gevolgen voor de gezondheid te beperken, ook voor de (ongeveer) resterende helft van de EU-bevolking die in 2050 nog steeds wordt blootgesteld aan verontreiniging boven de WHO-richtsnoeren van 2021.
Zoals uit figuur 2 blijkt, verschillen de resultaten per land, hoewel voor alle landen een gestage verbetering wordt verwacht van zowel de achtergrondconcentraties als het aandeel van de bevolking dat aan verontreiniging wordt blootgesteld. Ook is te zien dat voor sommige landen, in een scenario dat ervan uitgaat dat alle lidstaten hun emissiereductieverbintenissen nakomen, tegen 2030 verdere verbeteringen zouden worden bereikt.
Figuur 2: bevolking in de EU-27 die wordt blootgesteld aan verschillende concentraties van PM2,5
Bron: IIASA (2025).
Opmerking: “ERV”: scenario dat ervan uitgaat dat alle lidstaten hun emissiereductieverbintenissen nakomen; “MTHR”: scenario waarin alle technische maatregelen worden genomen.
Momenteel leeft het grootste deel van de EU-bevolking (97 %) in gebieden met NO2-verontreinigingsniveaus onder de huidige EU-grenswaarde van 40 μg/m3, en bijna 60 % leeft in gebieden waar deze onder de WHO-richtwaarde van 10 μg/m3 in 2025 ligt. Volgens de prognoses zal dit tegen 2030 in alle scenario’s stijgen tot meer dan 70 % en oplopen tot meer dan 80 % als alle technische maatregelen worden uitgevoerd. Volgens de prognoses zal tegen 2050 in alle scenario’s ruim meer dan 95 % van de bevolking van de EU in gebieden wonen waar de verontreiniging onder het aanbevolen WHO-niveau voor NO2 blijft.
Vroegtijdige sterfgevallen en verwezenlijking van de nulverontreinigingsdoelstelling
Volgens de prognoses zal het aantal vroegtijdige sterfgevallen39 als gevolg van blootstelling aan PM2,5 in 2030 en 2050 in alle scenario’s (met inbegrip van het referentiescenario) met ongeveer 62-79 % dalen ten opzichte van 2005. Het aantal vroegtijdige sterfgevallen zal iets sneller dalen als landen hun reductieverbintenissen nakomen, met een veel sterkere daling als zij ook alle technische maatregelen nemen.
Op voorwaarde dat alle beleidsmaatregelen in het referentiescenario de beoogde resultaten opleveren, zal de EU de gezondheidsdoelstelling om alle verontreiniging tot nul terug te dringen, in 2030 met een comfortabele marge halen. Deze doelstelling is geformuleerd op EU-niveau, maar vertaalt zich ook in een vermindering van het aantal vroegtijdige sterfgevallen met 55 % of meer op het niveau van de meeste lidstaten afzonderlijk.
Figuur 3: aantal voortijdige sterfgevallen als gevolg van de blootstelling aan de totale PM2,5-concentraties in de EU-27, in duizenden per jaar
Bron: IIASA (2025).
Opmerking: de markering 55 % verwijst naar de doelstelling om alle verontreiniging tot nul terug te dringen. Alleen antropogene bronnen van PM2,5 zijn opgenomen, in overeenstemming met de manier waarop de doelstelling om de verontreiniging tot nul terug te brengen, is vastgesteld.
Hoewel uit deze prognose blijkt dat er ten opzichte van het referentiescenario aanzienlijke verbeteringen moeten worden gerealiseerd, betekent dit in absolute aantallen40 nog steeds een geraamde 220 000 vroegtijdige sterfgevallen als gevolg van blootstelling aan PM2,5 in 2030. Het nemen van alle technische maatregelen zou het aantal vroegtijdige sterfgevallen met meer dan 37 000 doen dalen.
De blootstelling aan NO2 zal in het referentiescenario naar verwachting leiden tot ongeveer 68 000 vroegtijdige sterfgevallen in 2030. Het nemen van alle technische maatregelen zou het aantal sterfgevallen met meer dan 11 000 doen dalen. Tussen 2030 en 2050 zal het aantal vroegtijdige sterfgevallen als gevolg van blootstelling aan NO2 met meer dan de helft afnemen. Blootstelling aan ozon op leefniveau zal volgens het referentiescenario in 2030 ongeveer 65 100 vroegtijdige sterfgevallen veroorzaken41, een aantal dat per scenario en in de loop van de tijd slechts licht varieert.
2. Ecosysteemgerelateerde doelstelling en algemene effecten op ecosystemen
Luchtverontreiniging heeft gevolgen voor de gezondheid van ecosystemen door verzuring, eutrofiëring en de effecten van ozon. De resultaten van modellen42 laten in de loop van de tijd een aanzienlijke verbetering zien wat betreft verzuring: in het referentiescenario zou tegen 2030 minder dan 3 % van de oppervlakte aan ecosystemen in de EU worden aangetast door zure depositie die de kritische belasting overschrijdt, tegenover 15 % in 2005. Dit toont aan wat de voordelen zijn van de aanzienlijke reductie van de SO2-emissies die de afgelopen decennia al is gerealiseerd. De voordelen zouden nog groter zijn als alle lidstaten hun emissiereductieverbintenissen zouden nakomen of alle technische maatregelen zouden worden genomen.
In overeenstemming met de eerdere vooruitzichtverslagen is de situatie aanzienlijk minder positief wanneer wordt gekeken naar de gevolgen van luchtverontreiniging voor eutrofiëring43. Dit houdt verband met de huidige prognose dat de EU de ecosysteemdoelstelling om de verontreiniging tot nul terug te dringen, niet zal halen met enkel beleidsmaatregelen in het kader van het referentiescenario. In dit scenario zou 69 % van de ecosystemen van de EU in 2030 nog steeds worden aangetast door eutrofiëring (een daling ten opzichte van de 86 % in 2005). In het referentiescenario zouden beschermde gebieden in 2030 nog steeds zwaar worden getroffen, waarbij 60 % van de Natura 2000-gebieden wordt aangetast door eutrofiëring (een daling ten opzichte van de 78 % in 2005). Als alle technische maatregelen worden genomen, zou het percentage ecosystemen van de EU dat door eutrofiëring wordt aangetast, tegen 2030 dalen tot 59 % (en 49 % in Natura 2000-gebieden).
Figuur 4: ecosystemen in de EU-27 waar de kritische belasting voor eutrofiëring wordt overschreden
Bron: IIASA (2025).
Opmerking: De markering voor 25 % verwijst naar de doelstelling om de verontreiniging tot nul terug te dringen.
Het Gains-model werd gebruikt om een raming te maken van een kosteneffectieve reeks maatregelen om de reductiedoelstelling van 25 % op EU-niveau te halen (het “ZPAP”-scenario in figuur 4). Dit kan worden bereikt door aanvullende maatregelen te nemen om de ammoniakemissies in alle lidstaten te beperken (ammoniak is de luchtverontreinigende stof met de grootste gevolgen voor ecosystemen). Dergelijke maatregelen zouden de emissies van koeienmest (met name de verspreiding van mest op graasland) aanpakken, gevolgd door maatregelen om de emissies van het gebruik van minerale meststoffen en van fokvarkens en pluimvee te beperken.
Al met al zouden deze maatregelen de ammoniakemissies op het niveau van de EU-27 in 2030 met 14 % verminderen ten opzichte van het referentiescenario, terwijl tegelijkertijd de doelstelling om de verontreiniging tot nul terug te brengen met betrekking tot eutrofiëring, wordt gehaald. De vaststelling van deze maatregelen zou ook de vooruitzichten op het nakomen van de verbintenissen uit hoofde van de NEC-richtlijn inzake de reductie van ammoniakemissies aanzienlijk vergroten, en minder lidstaten zouden de verbintenissen in 2030 niet nakomen (een daling van 21 naar 7).
In de NEC-richtlijn wordt naar deze maatregelen verwezen als verplichte of vrijwillige maatregelen44. Tijdens de lopende evaluatie van de NEC-richtlijn zal de Commissie beoordelen of deze lijst van maatregelen en de verplichte of vrijwillige status ervan nog steeds geschikt zijn voor het beoogde doel. Zij zal ook rekening houden met de desbetreffende bevindingen van het lopende proces om de richtsnoeren van het LRTAP-Verdrag inzake het voorkomen en verminderen van ammoniakemissies uit agrarische bronnen te herzien45. In de tussentijd worden de lidstaten, met name landen die problemen ondervinden bij het nakomen van de huidige of toekomstige emissiereductieverbintenissen voor ammoniak, sterk aangemoedigd om de maatregelen ter uitvoering van de mitigatiemaatregelen te intensiveren door:
- nationale wetgeving vast te stellen om bepaalde landbouwpraktijken bindend te maken;
- deze praktijken te bevorderen door middel van communicatie- en bewustmakingscampagnes, onder meer door advies te verstrekken aan landbouwbedrijven in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
Deze inspanningen moeten deel uitmaken van een geïntegreerde stikstofaanpak, met name vanuit de landbouw, met inbegrip van maatregelen om de eutrofiëring van aquatische ecosystemen aan te pakken die wordt veroorzaakt door nitraatuitspoeling en -afvloeiing van landbouwgronden en door verontreiniging van zoetwaterbronnen, met inbegrip van grondwater. De Commissie evalueert momenteel de nitraatrichtlijn en zal de noodzaak van verdere stappen beoordelen in het licht van deze evaluatie, waarvan de publicatie momenteel gepland staat in de tweede helft van 2025.
De uitvoering van de verordening natuurherstel46 zal naar verwachting leiden tot extra inspanningen om de verontreinigingsdruk op ecosystemen te verminderen en de algehele veerkracht van ecosystemen te vergroten. Het herstel van stedelijke ecosystemen kan ook op de natuur gebaseerde oplossingen bieden om de gevolgen van stedelijke luchtverontreiniging voor de menselijke gezondheid te beperken.
2. Economische gevolgen
Luchtverontreiniging heeft talrijke economische gevolgen. De meeste gevolgen komen niet tot uiting in de marktprijzen, met name de directe gevolgen voor de gezondheid van verontreiniging. Schade aan ecosystemen (waaronder landbouwgebieden en bossen) en aan materialen als gevolg van luchtverontreiniging brengt ook kosten met zich mee. Luchtverontreiniging heeft ook indirecte gevolgen, waaronder enkele macro-economische gevolgen die tot uiting komen in de marktprijzen. De kosten van maatregelen ter bestrijding van luchtverontreiniging moeten daarom worden afgewogen tegen de voordelen van deze maatregelen voor de samenleving, door aan deze voordelen een geldwaarde toe te kennen47.
In het referentiescenario wordt de gezondheidsschade als gevolg van luchtverontreinigingsniveaus geraamd op 290 tot 950 miljard EUR per jaar tegen 2030. Geraamd wordt dat deze schade tegen 2050 zal afnemen tot tussen de 191 en 745 miljard EUR48, aangezien de blootstelling van de bevolking aan luchtverontreiniging afneemt. Wanneer alleen rekening wordt gehouden met de gevolgen van blootstelling aan niveaus van luchtverontreiniging boven de WHO-richtsnoeren (2021), wordt de schade voor de gezondheid geraamd op 105 tot 347 miljard EUR per jaar tegen 2030. De kosten zullen tegen 2050 naar schatting dalen tot tussen de 35 en 124 miljard EUR. In het scenario waarin alle technische maatregelen worden genomen, zal de gezondheidsschade als gevolg van blootstelling aan niveaus boven de WHO-richtsnoeren naar verwachting tegen 2030 met meer dan een derde dalen ten opzichte van het referentiescenario.
De economische kosten van schade aan ecosystemen als gevolg van luchtverontreiniging49 variëren van 3,7 tot 11,0 miljard EUR in 2030. Volgens de prognoses zullen deze kosten slechts marginaal dalen tot een bedrag van 3,3 tot 9,9 miljard EUR in 2050, hetgeen een afspiegeling is van de slechts bescheiden afname van het aantal Natura 2000-gebieden waar sprake is van eutrofiëring in het referentiescenario. De kosten van schade aan gewassen en bossen worden in het referentiescenario geraamd op 13,0 tot 18,0 miljard EUR in 2030 en nemen slechts marginaal af als alle technische maatregelen worden doorgevoerd. De reden hiervoor is dat er, rekening houdend met alleen de mitigatiemaatregelen van de EU, een beperkte verbetering van het ozonniveau zal zijn, wat schade aan de landbouw en de bossen veroorzaakt (zie het volgende punt). De economische kosten van schade aan materialen als gevolg van luchtverontreiniging worden in het referentiescenario geraamd op 742 miljoen EUR in 2030, om daarna te dalen tot 384 miljoen EUR in 2050.
In vergelijking met het huidige beleid zullen de verschillende scenario’s naar verwachting leiden tot uiteenlopende niet-marktvoordelen en uiteenlopende extra kosten voor de benodigde maatregelen ter bestrijding van verontreiniging. In alle hier beoordeelde scenario’s blijkt uit de analyse van de kosten-batenverhouding dat er sprake is van netto directe baten (baten minus kosten) in vergelijking met het referentiescenario.
Maatregelen om de luchtverontreiniging te reduceren en de positieve effecten daarvan op de luchtkwaliteit hebben ook bredere macro-economische gevolgen50 die terug te zien zijn op de markt. Maatregelen ter bestrijding van verontreiniging leiden tot kosten voor sommige sectoren en tot zakelijke kansen voor andere, terwijl de luchtkwaliteit gevolgen heeft voor zowel de arbeids- als de gewasproductiviteit en dus ook voor de economie als geheel. Op basis van recente veronderstellingen over de gevolgen voor de arbeidsproductiviteit51 zouden alle scenario’s die leiden tot schonere lucht, het bbp van de EU in 2030 doen toenemen ten opzichte van het referentiescenario (hetzelfde geldt voor 2040 en 2050, figuur 5).
Figuur 5: macro-economische gevolgen voor de markt van de beleidsscenario’s voor schone lucht, in procentuele verandering van het bbp van de EU ten opzichte van het referentiescenario
Bron: IIASA (2025) op basis van JRC-modellen met OESO-aannames voor 2019 inzake arbeidsproductiviteit.
Dit maakt de belangrijkste positieve economische gevolgen van maatregelen ter bestrijding van verontreiniging zichtbaar. Het netto-effect is het grootst in het scenario waarin alle technische maatregelen worden genomen (+0,24 %), met beperktere effecten in de scenario’s voor 2030 waarin de emissiereductieverbintenissen en de doelstellingen om de verontreiniging tot nul terug te brengen, worden gehaald. Uit de sectorale verdeling van de effecten blijkt dat alleen de veehouderijsector een kleine daling (minder dan 2 %) van de productie zou zien ten opzichte van het referentiescenario.
5. Schone lucht en klimaatactie dragen bij tot de vermindering van de uitstoot van methaan en zwarte koolstof
In de NEC-richtlijn wordt het verband erkend tussen luchtverontreiniging enerzijds en methaan en zwarte koolstof, twee belangrijke verontreinigende stoffen met een korte levensduur die schadelijk zijn voor het klimaat, anderzijds. De lidstaten moeten nationale emissies van zwarte koolstof rapporteren wanneer er gegevens beschikbaar zijn; momenteel doen alle lidstaten dat, op twee na. De Commissie onderzoekt de methaanemissies in de lopende evaluatie van de NEC-richtlijn en analyseert of het bij de vaststelling van de richtlijn genomen besluit van de medewetgevers om methaan niet op te nemen in de lijst van gereguleerde luchtverontreinigende stoffen, sterkere synergieën met klimaat- en ander beleid heeft belemmerd.
Methaan is zowel zeer schadelijk voor het klimaat als een precursor van vervuiling door ozon op leefniveau. Antropogene methaanemissies in de EU zijn voornamelijk afkomstig van de landbouw (56 %), afval (24 %) en energie (16 %)52. In 2024 is de EU-verordening inzake de vermindering van methaanemissies in de energiesector in werking getreden53. Het toepassingsgebied ervan strekt zich uit tot ruwe olie, aardgas en steenkool. De verordening bevat een aantal maatregelen die samen zullen bijdragen tot een betere meting en rapportage van methaanemissies in de EU, vermindering van de methaanemissies in de EU door middel van verplichte reductiemaatregelen, meer transparantie over methaanemissies in de EU en wereldwijd, en stimulering van de internationale partners van de EU om hun methaanemissies te meten, te rapporteren en te verminderen. Het grote aandeel van de methaanemissies door de landbouwsector wordt in de EU echter nog steeds grotendeels niet aangepakt. Het aanpakken van de emissies van methaan, als precursor van ozon, zal de lidstaten helpen de strengere streefwaarden voor ozon in het kader van de herziene richtlijn luchtkwaliteit te halen54.
Zwarte koolstof55, of roet, vormt fijnstof en heeft een negatief effect op de gezondheid en het milieu. Het is het resultaat van de onvolledige verbranding van fossiele brandstoffen en hout. Zwarte koolstof absorbeert licht en warmte in de lucht en draagt daardoor ook bij tot de klimaatverandering. Wanneer zwarte koolstof op ijs en sneeuw wordt afgezet, vermindert het de albedo56 van het oppervlak, wat bijdraagt tot opwarming, met name in Arctische gebieden.
Een vermindering van de emissies van methaan en zwarte koolstof kan derhalve voordelen opleveren, zowel wat schone lucht als wat de beperking van de klimaatverandering betreft, waardoor de kosten-batenverhouding van een emissiebeperkende maatregel wordt vergroot. Uit de voor dit verslag uitgevoerde modellering blijkt dat de uitgangswaarden voor de emissies van zwarte koolstof in de EU tussen 2020 en 2030 naar verwachting aanzienlijk zullen dalen (met 45 %), voornamelijk als gevolg van de geleidelijke invoering van de eisen inzake ecologisch ontwerp voor huishoudelijke verwarmingstoestellen en minder gebruik van steenkool in deze sector. Een kwart van de gerealiseerde vermindering is afkomstig van de vervoerssector, voornamelijk als gevolg van geavanceerde Euro-emissienormen voor motorvoertuigen, volgens welke de installatie van doeltreffende deeltjesfilters vereist is. Als alle technische maatregelen worden genomen, zouden nog grotere reducties kunnen worden gerealiseerd (66 % onder het referentieniveau van 2020).
Evenzo wordt in het referentiescenario van dit verslag verwacht dat de methaanemissies in de EU tussen 2020 en 2030 met 21 % zullen dalen en tegen 2040 met 31 % zullen zijn gedaald, als gevolg van verdere maatregelen om de economie koolstofvrij te maken en de emissies van afvalbeheer te verminderen.
Aangezien methaan echter op hemisferische schaal wordt getransporteerd, is het van essentieel belang dat maatregelen op EU-niveau worden aangevuld met mondiale maatregelen. In november 2021 heeft de EU samen met de Verenigde Staten opgeroepen tot de Global Methane Pledge57, die een impuls heeft gegeven om sneller actie te ondernemen. Daarin wordt een vrijwillige verbintenis voorgesteld om de wereldwijde methaanemissies tegen 2030 met ten minste 30 % te verminderen ten opzichte van het niveau van 2020.
Tegelijkertijd fungeert het LRTAP-Verdrag als forum om synergieën tussen de internationale regels voor schone lucht en het klimaat te verkennen. Met name door het proces om het Protocol van Göteborg (zie het volgende punt) te herzien, is de discussie op gang gebracht over de rol van methaan als ozonprecursor en dus een verontreinigende stof die van belang is voor het beleid inzake schone lucht.
De hier uitgevoerde modellering bevestigt dat er wereldwijd een groot potentieel is om de emissies van methaan en andere precursoren van ozon (NOx, NMVOS en koolmonoxide) te verminderen. Gezamenlijk optreden op mondiaal niveau vermindert de ozonconcentraties in Europa, waardoor veel extra stations in overeenstemming zijn met de in de richtlijn luchtkwaliteit vastgestelde ozondoelstelling, in grotere mate dan wanneer de EU alleen actie zou ondernemen of als wereldwijd actie wordt ondernomen om alleen de methaanemissies te verminderen en niet de andere precursoren. Het effect van aanvullende mitigatiemaatregelen is bijzonder uitgesproken in 204058.
6. Grensoverschrijdende verontreiniging en internationaal optreden
Luchtverontreiniging in een bepaald land is afkomstig van meerdere bronnen: binnenlandse emissies, emissies in buurlanden en natuurlijke bronnen. In de meeste lidstaten zijn binnenlandse bronnen de belangrijkste bronnen van verontreiniging, en daarom wordt prioriteit gegeven aan het verminderen van de binnenlandse emissies om de achtergrondniveaus van luchtverontreinigende stoffen te verminderen. De analyse bevestigt echter dat in de meeste lidstaten een aanzienlijk aandeel van de achtergrondconcentratie van PM2,5 wordt gegenereerd in andere lidstaten59. Dit wijst op de grensoverschrijdende aard van luchtverontreiniging, waardoor EU-maatregelen op dit gebied worden gerechtvaardigd, aangezien luchtverontreiniging die in één lidstaat wordt gegenereerd, negatieve gevolgen kan hebben buiten de nationale grenzen60. Bovendien blijkt uit de analyse dat een deel van de achtergrondconcentratie van luchtverontreinigende stoffen ook afkomstig is van derde landen, met variërende niveaus die afhankelijk zijn van de geografische ligging van een lidstaat61. In de loop van de tijd en met de steeds strengere scenario’s voor de vermindering van de luchtverontreiniging in de EU zal het aandeel van de verontreiniging vanuit de EU naar verwachting dalen (als gevolg van aanvullende maatregelen in de EU), waardoor het relatieve aandeel van bronnen buiten de EU zal toenemen (met name wanneer derde landen de luchtverontreiniging niet met hetzelfde ambitieniveau reduceren). Dit onderstreept dat de EU sterker bilateraal moet optreden (met name in het kader van het toetredings- en het nabuurschapsbeleid, maar ook door te werken aan sterkere internationale partnerschappen) en haar stem krachtiger moet laten horen in multilaterale fora zoals het LRTAP-Verdrag.
De verplichtingen van de NEC-richtlijn komen, althans in grote mate, op internationaal niveau tot uiting in het LRTAP-Verdrag en het gewijzigde Protocol van Göteborg daarbij. De afgelopen jaren hebben meer landen dit protocol geratificeerd, maar er zijn nog steeds zeer weinig buurlanden van de EU die het hebben geratificeerd. In de EU zijn twee lidstaten62 nog geen partij, maar zij staan op het punt het ratificatieproces af te ronden. De partijen hebben in december 2023 besloten dat verdere herziening nodig is om de doelstellingen van het protocol te verwezenlijken door de maatregelen ter vermindering van de luchtverontreiniging in Europa en Noord-Amerika te intensiveren. Een prioriteit bij de herziening van het Protocol van Göteborg zal zijn na te gaan hoe verdere ratificaties kunnen worden bereikt door landen die er momenteel geen partij bij zijn. De modellen die aan dit verslag ten grondslag liggen, zullen ook worden gebruikt als basis voor de analyse die tijdens het herzieningsproces wordt uitgevoerd om mogelijke emissiereductieverbintenissen voor de regio vast te stellen. Het herzieningsproces zal naar verwachting in december 2026 zijn afgerond, maar de groep past het werkprogramma en de verwachte einddatum regelmatig aan. Zoals in het vorige punt is opgemerkt, blijven de partijen bij het LRTAP-Verdrag onderzoeken wat het potentieel is voor synergieën tussen de internationale kaders voor schone lucht en klimaat, hoe verdere ratificaties binnen de VN/ECE-regio kunnen worden bereikt en hoe het LRTAP-Verdrag nog meer een inspiratiebron kan vormen voor soortgelijke internationale verdragen. Met Resolutie 6/10 van de UNEA63, “Promoting regional cooperation on air pollution to improve air quality globally” (Bevordering van regionale samenwerking op het gebied van luchtverontreiniging om de luchtkwaliteit wereldwijd te verbeteren), zoals overeengekomen in maart 2024, wordt deze ambitie ook nagestreefd. De resolutie heeft geleid tot de oprichting van een nieuw uitwisselingsplatform voor luchtkwaliteitsbeheer64 door de Climate and Clean Air Coalition. Het doel van dit nieuwe platform is de regionale en subregionale uitwisseling van informatie en kennis over beste praktijken te vergemakkelijken en te helpen voldoen aan de WHO-richtsnoeren inzake luchtkwaliteit en de tussentijdse doelstellingen.
7. Conclusie
In de vierde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” wordt bevestigd dat de emissies van luchtverontreinigende stoffen in de EU blijven dalen. Dit is goed nieuws voor de EU-burgers, voor de economie en voor de samenleving. In de afgelopen twintig jaar is de EU erin geslaagd de emissies van de meeste van de vijf belangrijkste verontreinigende stoffen die onder de NEC-richtlijn vallen, aanzienlijk te verminderen. Ammoniak blijft een uitzondering, aangezien de emissies veel minder zijn gedaald; acht lidstaten zijn hun emissiereductieverbintenissen in 2022 nog steeds niet nagekomen. De lopende evaluatie van de NEC-richtlijn zal licht werpen op wat goed heeft gewerkt bij de uitvoering van de richtlijn en wat de uitdagingen zijn, onder meer bij het nakomen van de emissiereductieverbintenissen.
De vooruitzichten voor ammoniakemissies blijven zorgwekkend. Uit de hier gepresenteerde prognoses blijkt dat 21 lidstaten hun (ambitieuzere) emissiereductieverbintenissen voor 2030 mogelijk niet kunnen nakomen. Deze lidstaten moeten aanzienlijke aanvullende maatregelen nemen om de ammoniakemissies aan de bron te verminderen door goede landbouwpraktijken te bevorderen, onder meer in het kader van de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid door de lidstaten. Er zijn ook aanvullende maatregelen nodig om de emissies van PM2,5 te beperken, waarvoor momenteel acht lidstaten naar verwachting hun reductieverbintenissen voor 2030 niet zullen kunnen nakomen.
Over het algemeen ligt de EU op schema om de gezondheidsgerelateerde doelstelling van het actieplan om de verontreiniging tot nul terug te dringen, te halen. De EU ligt echter nog steeds niet op schema om de ecosysteemgerelateerde doelstelling in 2030 te halen. Hierdoor wordt onderstreept dat er meer moet worden gedaan om de ammoniakemissies terug te dringen. Al met al blijkt uit de resultaten van deze analyse dat, hoewel de EU en haar lidstaten collectief duidelijke vooruitgang hebben geboekt, er meer actie nodig is om de negatieve gevolgen van luchtverontreiniging voor de gezondheid en het milieu te verminderen, in overeenstemming met de ambitie van de EU om de verontreiniging tot nul terug te dringen en in volledige synergie met de toezegging van de nieuwe Commissie om duurzame welvaart tot stand te brengen. Het is ook in overeenstemming met het proces tot herziening van het Protocol van Göteborg. De toepassing van een “één gezondheid”-benadering om luchtverontreiniging aan te pakken, waarbij wordt erkend dat de gezondheid van mens, dier en milieu met elkaar verbonden zijn, is een veelbelovende manier om schonere lucht te bereiken.
Met het oog op het verwezenlijken van de hier gepresenteerde verwachte verminderingen is het belangrijk de bestaande wetgeving volledig uit te voeren en hiervoor gebruik te maken van de steun die de Commissie de lidstaten ter beschikking stelt65. Het gaat hierbij onder andere om maatregelen van de lidstaten om te voldoen aan de ambitieuzere luchtkwaliteitsnormen die onlangs zijn vastgesteld in het kader van de herziene richtlijn luchtkwaliteit. Aanvullende maatregelen zouden de gevolgen van luchtverontreiniging voor de gezondheid en het ecosysteem verder verminderen en macro-economische voordelen opleveren. Een ambitieuze klimaatdoelstelling voor 2040 zal niet alleen de klimaatambitie van de EU consolideren en versterken, maar ook nevenvoordelen van schone lucht opleveren om zowel de volksgezondheid te verbeteren als de economie te stimuleren66.
Bijlage: Methodologische verschillen met de derde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht”
Belangrijke aanpassingen sinds de derde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht”
- Het referentiescenario weerspiegelt recenter vastgestelde en voorgestelde beleidsmaatregelen van de EU. Het bouwt met name voort op de modellering die is uitgevoerd voor de effectbeoordeling bij de mededeling over de klimaatdoelstelling voor 2040 (het “S3-scenario”, waarin een traject wordt geïllustreerd om te voldoen aan de broeikasgasemissiereducties van de voorkeursoptie in die effectbeoordeling), met name met betrekking tot de ontwikkeling van het energiesysteem van de EU. Het bevat nu de herziene richtlijn industriële emissies, terwijl de derde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” was gebaseerd op het wetgevingsvoorstel van de Commissie, dat ambitieuzer was, met name wat betreft het opnemen van grote rundveehouderijen in de lijst van gereglementeerde activiteiten.
- Het Gains-model is gebruikt om de emissies van luchtverontreinigende stoffen en de concentraties van PM2,5 en NO2 te berekenen, volgens dezelfde benadering en modelversie die voor de derde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” zijn gebruikt. De ozonconcentraties werden echter berekend met behulp van het EMEP-model67, wat verschilt van de derde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht”, waar deze ook met het Gains-model werden berekend.
- Het referentiescenario is geactualiseerd om de meest recente emissie-inventarissen, prognoses, beleidslijnen en maatregelen van de lidstaten zo veel mogelijk te weerspiegelen door rekening te houden met de input die tijdens het overleg over het referentiescenario van de lidstaten is ontvangen.
- Het referentiescenario omvat nu een consistente weergave van het condenseerbare deel van de fijnstofemissies, terwijl dit in de derde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” alleen werd gebruikt voor de gevoeligheidsanalyse.
- Er werd een geactualiseerde methode gebruikt om de gevolgen voor de gezondheid te beoordelen. Hoewel de methode grotendeels in overeenstemming blijft met de derde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht”, worden de gevolgen voor de morbiditeit voor PM2,5 en NO2 geraamd op basis van nieuw werk in het kader van de door de WHO gecoördineerde Emapec-studie (“Estimating the Morbidity from Air Pollution and its Economic Consequences”, Raming van de morbiditeit als gevolg van luchtverontreiniging en de economische gevolgen daarvan)68.
Een uitgebreidere beschrijving van de actualiseringen van het modelleringskader is beschikbaar in IIASA (2025).
1https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2660.
2Richtlijn (EU) 2024/2881 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa.
3Richtlijn (EU) 2016/2284 betreffende de vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen.
4Zwaveldioxiden (SO2), stikstofoxiden (NOx), ammoniak (NH3), vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan (NMVOS) en fijnstof (PM2,5).
5WHO (2021) Global Air Quality Guidelines (mondiale richtsnoeren inzake luchtkwaliteit van de WHO).
6COM(2022) 673 final.
7Verordening (EU) 2024/1257 van het Europees Parlement en de Raad van 24 april 2024 betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen en motoren en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd, met betrekking tot hun emissies en de duurzaamheid van batterijen (Euro 7).
8Richtlijn (EU) 2024/1785 van het Europees Parlement en de Raad van 24 april 2024 tot wijziging van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) en Richtlijn 1999/31/EG van de Raad betreffende het storten van afvalstoffen.
9COM(2024) 348 final.
10COM(2024) 63 final, onderliggende effectbeoordeling: SWD(2024) 63 final.
11https://environment.ec.europa.eu/strategy/zero-pollution-action-plan/zero-pollution-targets_nl.
12COM(2021) 400 final.
13Krachtens artikel 13 van de NEC-richtlijn. Meer informatie over de evaluatie, met inbegrip van de genoemde evaluatievragen, is te vinden op Geef uw mening en op de Air-website (Lucht) van de Commissie.
14Europees Milieuagentschap (2024), www.eea.europa.eu/publications">Europe’s air quality status 2024.
15EEA-www.eea.europa.eu/publications">verslag nr. 22/2018.
16www.eea.europa.eu/en/analysis/publications">https://www.eea.europa.eu/en/analysis/publications. Deze raming is gebaseerd op de monitoring van de concentratie van luchtverontreiniging en omvat alleen vroegtijdige sterfgevallen als gevolg van luchtverontreiniging boven het niveau van de WHO-richtsnoeren inzake luchtkwaliteit, in tegenstelling tot andere ramingen in de rest van dit verslag die zijn gebaseerd op de resultaten van modellen in Klimont et al., “Support to the development of the fourth Clean Air Outlook”, IIASA et al., 2025 [IIASA 2025], en die alle effecten weerspiegelen (ook onder het niveau van de WHO-richtsnoeren), om te zorgen voor consistentie met de analyses van de vorige “Vooruitzichten voor schone lucht”.
17www.eea.europa.eu/en/analysis/publications">https://www.eea.europa.eu/en/analysis/publications.
18Emissie-inventarissen worden met een vertraging van twee jaar ingediend, wat inhoudt dat in 2022 voor het eerst nalevingscontroles ten aanzien van de verplichtingen voor de periode 2020-2029 werden uitgevoerd.
19https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/NL/inf_23_142.
20https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/nl/inf_23_5380.
21De resultaten van de evaluatie van de inventaris 2024 zijn samengevat in het horizontale evaluatieverslag 2024.
22www.eea.europa.eu/publications">https://www.eea.europa.eu/publications; deze cijfers zijn gebaseerd op de gegevens van de lidstaten zoals ingediend, zonder rekening te houden met de beoordeling daarvan door de Commissie.
23Te raadplegen op: https://environment.ec.europa.eu/topics/air/reducing-emissions-air-pollutants/national-air-pollution-control-programmes-and-projections_en.
24Een dergelijke eerdere actualisering omvat een actualisering van het beleid en de maatregelen ter bestrijding van de luchtverontreiniging.
25COM(2024) 348 final.
26COM(2022) 230.
27De scenario’s in de effectbeoordeling met betrekking tot de klimaatdoelstelling voor 2040 (SWD(2024) 63 final) geven een raming van emissiereducties van ongeveer 60-75 % voor SO2, NOx en PM2,5 in de periode 2015-2040.
28De herziene richtlijn industriële emissies zal leiden tot een grotere nadruk op en toepassing van de ondergrens van de BBT-GEN-bandbreedte. Als zodanig zal de herziene richtlijn industriële emissies waarschijnlijk leiden tot verlagingen die verder gaan dan de hier veronderstelde verlagingen, maar het is momenteel niet mogelijk om een raming te maken van de omvang van die verdere verlaging.
29EE, EL, IT, FI.
30Zie punt 3 van IIASA (2025) voor een beschrijving van alle in dit verslag genoemde scenario’s. Alle hier gepresenteerde resultaten zijn afkomstig van het Gains-model (https://gains.iiasa.ac.at/gains).
31Krachtens artikel 4, lid 2, van de NEC-richtlijn worden de indicatieve niveaus van de emissies in 2025 berekend aan de hand van een lineair reductietraject dat is vastgesteld tussen de emissieniveaus als vastgesteld bij de emissiereductieverbintenissen voor 2020 en de emissieniveaus als vastgesteld bij de emissiereductieverbintenissen voor 2030. De beoordeling wordt dus uitgevoerd aan de hand van een maximaal toegestaan emissieniveau dat het gemiddelde is van de maximaal toegestane niveaus die voortvloeien uit de emissiereductieverbintenissen voor de periode 2020-2029 en voor 2030.
32BE, CY, EE, EL, IT, MT, AT, FI.
33Scenario van de maximaal technisch haalbare reductie, aangeduid met “alle technische maatregelen”.
34Dit volgde op de invoering van een reeks emissiefactoren, waaronder condenseerbare stoffen, in de EEA/EMEP-richtsnoer. Volgens IIASA (2025) nemen vijf lidstaten het condenseerbare deel van de PM-emissies van de verbranding van vaste brandstoffen voor huishoudelijk gebruik niet op in hun inventarissen (Duitsland, Estland, Litouwen, Luxemburg en Oostenrijk). Het Gains-model maakt gebruik van landspecifieke PM-emissiefactoren waarin wordt verondersteld dat de condenseerbare fractie is opgenomen, ook voor deze vijf landen. Deze veronderstelling is aan de lidstaten meegedeeld tijdens het overleg dat het IIASA begin 2024 met hen heeft gevoerd.
35In de derde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht” werden condenseerbare stoffen consequent alleen in de gevoeligheidsanalyse opgenomen.
36Dit verhult enkele veranderingen in de marges voor naleving, die van lidstaat tot lidstaat verschillen. Dit geldt ook voor gevallen waarin de opname van hoge emissiefactoren de marge voor naleving verbetert.
37Artikel 4, lid 3, punt d), van de NEC-richtlijn.
38De reductiedoelstelling van 25 % zal naar verwachting tussen 2040 en 2045 worden gehaald.
39De gezondheidseffecten van luchtverontreiniging gaan verder dan sterfte en omvatten ook morbiditeit. De effecten zijn geanalyseerd en in geld uitgedrukt om de economische gevolgen en de voordelen van een lagere luchtverontreiniging te beoordelen (zie punt 4.2).
40Volgens dezelfde methodologische aanpak als in de tweede editie van “Vooruitzichten voor schone lucht”, die de basis vormde voor de vaststelling van de doelstellingen om de verontreiniging tot nul terug te dringen.
41Dit is een vrij uitgesproken verandering in vergelijking met de geschatte 50 000 sterfgevallen als gevolg van blootstelling aan ozon in de derde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht”. Dit is te wijten aan de meer ontwikkelde en gedetailleerde modelleringsbenadering die hier wordt gehanteerd, zoals uiteengezet in IIASA (2025).
42Voor de raming van de effecten op ecosystemen wordt dezelfde methode toegepast als in de derde editie van “Vooruitzichten voor schone lucht”, op basis van dezelfde databank met gegevens over de kritische belasting, samengesteld door het coördinatiecentrum voor effecten van de werkgroep Effecten in het kader van het LRTAP-Verdrag (zie IIASA, 2025).
43Beoordeeld als de oppervlakte aan ecosystemen waar de stikstofdepositie de kritische belasting overschrijdt.
44Deel 2 van bijlage III.
45De versie van het document uit 2014 is hier beschikbaar: https://unece.org/DAM/env/documents/2012/EB/ECE_EB.AIR_120_ENG.pdf. Een nieuwe versie zal naar verwachting in 2025 beschikbaar komen.
46Verordening (EU) 2024/1991 van het Europees Parlement en de Raad van 24 juni 2024 inzake natuurherstel en tot wijziging van Verordening (EU) 2022/869.
47Zie IIASA (2025) voor een beschrijving van de methodologie waarop de resultaten in dit punt zijn gebaseerd.
48Hoe de percentages variëren, weerspiegelt of de mortaliteit wordt gewaardeerd aan de hand van de waarde van een levensjaar of de waarde van een statistisch mensenleven. De waarden worden uitgedrukt per jaar en in prijzen van 2015. Er is gekozen voor een conservatieve benadering waarbij NO2-effecten buiten beschouwing worden gelaten wanneer het mogelijk is dat de effecten dubbel worden meegeteld bij de kwantificering van PM2,5-effecten.
49Deze effecten worden geraamd door het verlies van ecosysteemdiensten als gevolg van eutrofiëring in alleen Natura 2000-gebieden. Derhalve wordt het totale verlies aan ecosysteemdiensten onderschat.
50De gevolgen zijn berekend door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Europese Commissie met behulp van het JRC-GEM-E3-model (https://joint-research-centre.ec.europa.eu/gem-e3_nl). Zie voor meer informatie punt 5.5 van IIASA (2025).
51Dechezleprêtre, A., Rivers, N., en Stadler, B., The economic cost of air pollution: Evidence from Europe. Werkdocumenten van de afdeling Economische Zaken van de OESO, 2019 [OESO 2019].
52Gegevens uit 2022 op basis van www.eea.europa.eu/en/analysis/maps-and-charts">EEA greenhouse gases — data viewer (met inbegrip van de sector landgebruik).
53Verordening (EU) 2024/1787 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2024 inzake de vermindering van methaanemissies in de energiesector en tot wijziging van Verordening (EU) 2019/942.
54De herziene richtlijn handhaaft de streefwaarde van 120 μg/m3, maar beperkt het aantal kalenderdagen dat deze waarde mag worden overschreden tot 18 (een daling ten opzichte van het gemiddelde van 25) dagen over een periode van drie jaar.
55Elementen van deze beschrijving zijn afkomstig van de www.ccacoalition.org/">Climate and Clean Air Coalition.
56Het vermogen om zonlicht te weerkaatsen.
57www.globalmethanepledge.org/">https://www.globalmethanepledge.org/. In januari 2025 waren er meer dan 150 deelnemende landen.
58Er is beperktere ruimte voor aanvullende mitigatie tegen 2030, gezien de korte tijd die overblijft om mitigatiemaatregelen uit te voeren.
59Gedetailleerde resultaten over de oorsprong van PM2,5-concentraties in EU-lidstaten zijn beschikbaar in IIASA (2025). Terwijl andere luchtverontreinigende stoffen ook een grensoverschrijdend effect hebben, wordt PM2,5 in het verslag meer in detail geanalyseerd, aangezien het verantwoordelijk is voor de grootste gevolgen voor de gezondheid.
60De efficiëntie van de grensoverschrijdende monitoring van verontreinigende stoffen kan aanzienlijk worden verbeterd door gebruik te maken van EU-ruimtevaartgegevens en -diensten, zoals de atmosfeermonitoringdienst van Copernicus (CAMS).
61Kleinere lidstaten en lidstaten met een meer geïsoleerde ligging zouden het meest profiteren van verontreinigingsreducties in buurlanden buiten de EU en van lagere emissies van het internationale scheepvaartverkeer (vooral als het gaat om eilanden).
62Italië en Polen.
63https://documents.un.org/doc/undoc/gen/k24/008/31/pdf/k2400831.pdf.
64https://aqmx.org/.
65Onder meer via EU-steun, zoals het instrument voor technische ondersteuning (https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/find-funding/eu-funding-programmes/technical-support-instrument/technical-support-instrument-tsi_en) en door de EU gefinancierde onderzoeks- en innovatie-initiatieven in verband met de preventie en sanering van luchtverontreiniging (https://research-and-innovation.ec.europa.eu/document/c9d4c0b5-f85e-4599-986d-e6b2438229fc_en).
66Zie SWD(2024) 63 final, deel 1, punt 6.3.
67Het chemische transportmodel dat is ontwikkeld en wordt onderhouden door het Meteorological Synthesizing Centre-West (MSC-W) van het Europees monitoring- en evaluatieprogramma (EMEP), zie Simpson et al. (2012) (https://doi.org/10.5194/acp-12-7825-2012) voor een algemene beschrijving.
68https://doi.org/10.1097/EE9.0000000000000314.
NL NL