Overwegingen bij COM(2021)851 - Bescherming van het milieu door bemiddeling van strafrecht - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)851 - Bescherming van het milieu door bemiddeling van strafrecht. |
|---|---|
| document | COM(2021)851  |
| datum | 11 april 2024 |
(2) De Europese Unie blijft bezorgd over de toename van milieudelicten en de gevolgen daarvan, die de doeltreffendheid van de Europese milieuwetgeving ondermijnen. Bovendien strekken deze delicten zich steeds vaker uit tot over de grenzen van de lidstaten waar zij zijn gepleegd. Zulke delicten vormen een bedreiging voor het milieu en derhalve moet er op passende en doeltreffende wijze tegen worden opgetreden.
(3) De bestaande sanctieregelingen krachtens Richtlijn 2008/99/EG van het Europees Parlement en de Raad 20 en de sectorale milieuwetgeving zijn niet op alle milieubeleidsgebieden toereikend geweest om de naleving van de Europese milieuwetgeving te bewerkstelligen. Deze naleving moet worden aangescherpt door de beschikbaarheid van strafrechtelijke sancties die een sociale afkeuring uitdrukken die kwalitatief verschilt van het effect van administratieve sancties.
(4) Het doeltreffend onderzoeken, vervolgen en berechten van milieucriminaliteit moet worden verbeterd. De lijst van milieudelicten in Richtlijn 2008/99/EG moet worden herzien en er moeten extra categorieën delicten op basis van de ernstigste inbreuken op het Europese milieurecht worden toegevoegd. De bepalingen inzake sancties moeten worden aangescherpt om het afschrikkend effect ervan te vergroten, en de handhavingsketen die belast is met het opsporen, onderzoeken, vervolgen en berechten van milieudelicten te verbeteren.
(5) De lidstaten moeten categorieën delicten strafbaar stellen en de definities van de categorieën delicten nauwkeuriger formuleren en de sanctiesoorten en -niveaus harmoniseren.
(6) De lidstaten dienen in hun nationale wetgeving te voorzien in strafrechtelijke sancties voor ernstige inbreuken op bepalingen van het Europees recht inzake de bescherming van het milieu. In het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid voorziet de EU-wetgeving in een uitgebreide reeks voorschriften voor controle en handhaving op grond van Verordening (EG) nr. 1224/2009 21 en Verordening (EG) nr. 1005/2008 in geval van ernstige inbreuken, onder meer inbreuken die schade toebrengen aan het mariene milieu. In dit systeem hebben de lidstaten de keuze tussen administratieve en/of strafrechtelijke sanctieregelingen. In overeenstemming met de mededeling van de Commissie over de Europese Green Deal 22 en de EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030 23 moeten bepaalde opzettelijke wederrechtelijke gedragingen die onder Verordening (EG) nr. 1224/2009 en Verordening (EG) nr. 1005/2008 24 vallen, als delicten worden aangemerkt.
(7) Om krachtens deze richtlijn als milieudelict te worden aangemerkt, moet een gedraging wederrechtelijk zijn krachtens het Europees recht ter bescherming van het milieu of krachtens nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen of besluiten ter uitvoering van dat EU-recht. De gedragingen die elke categorie delicten vormen, moeten worden gedefinieerd en er moet, in voorkomend geval, een drempel worden vastgesteld waaraan moet worden voldaan om de gedraging strafbaar te stellen. Dergelijke gedragingen moeten als een delict worden beschouwd wanneer ze opzettelijk worden begaan en, in bepaalde gevallen, ook wanneer ze uit grove nalatigheid gebeuren. Onwettige gedragingen die de dood van of ernstig letsel aan personen, aanzienlijke schade of een aanzienlijke kans op aanzienlijke schade aan het milieu veroorzaken of anderszins als bijzonder schadelijk voor het milieu worden beschouwd, zijn strafbaar wanneer zij uit grove nalatigheid worden begaan. Het staat de lidstaten vrij om op dat gebied strengere strafrechtelijke voorschriften vast te stellen of te handhaven.
(8) Een gedraging moet ook als wederrechtelijk worden beschouwd wanneer deze wordt uitgevoerd op grond van een vergunning van een bevoegde autoriteit in een lidstaat, indien deze vergunning op frauduleuze wijze of door middel van corruptie, afpersing of dwang is verkregen. Voorts moeten de marktdeelnemers de nodige stappen ondernemen om te voldoen aan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de bescherming van het milieu die van toepassing zijn wanneer zij de respectieve activiteit uitvoeren, onder meer door te voldoen aan hun verplichtingen, zoals neergelegd in de toepasselijke EU- en nationale wetgeving, in procedures voor het wijzigen of actualiseren van bestaande vergunningen.
(9) Het milieu moet worden beschermd in brede zin, zoals bepaald in artikel 3, lid 3, van het VEU, en artikel 191 van het VWEU, en omvat alle natuurlijke rijkdommen – lucht, water, bodem, wilde dieren en planten, met inbegrip van leefomgevingen – alsmede de diensten die door natuurlijke rijkdommen worden geleverd.
(10) De versnelling van de klimaatverandering, het verlies aan biodiversiteit en de aantasting van het milieu, gekoppeld aan tastbare voorbeelden van de verwoestende gevolgen daarvan, hebben geleid tot de erkenning van de groene transitie als de bepalende doelstelling van onze tijd en een kwestie van intergenerationele billijkheid. Wanneer de onder deze richtlijn vallende EU-wetgeving evolueert, dient deze richtlijn derhalve ook van toepassing te zijn op alle geactualiseerde of gewijzigde EU-wetgeving die binnen het toepassingsgebied van de in deze richtlijn omschreven delicten valt, wanneer de verplichtingen krachtens EU-recht inhoudelijk ongewijzigd blijven. Wanneer nieuwe rechtsinstrumenten echter nieuwe gedragingen verbieden die schadelijk zijn voor het milieu, dient deze richtlijn te worden gewijzigd om ook de nieuwe ernstige inbreuken op de Europese milieuwetgeving toe te voegen aan de categorieën delicten.
(11) De kwalitatieve en kwantitatieve drempels die worden gebruikt om milieudelicten te definiëren, moeten worden verduidelijkt door een niet-uitputtende lijst op te stellen van omstandigheden waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van dergelijke drempels door autoriteiten die delicten onderzoeken, vervolgen en berechten. Dit moet de coherente toepassing van de richtlijn en een doeltreffender bestrijding van milieucriminaliteit bevorderen en rechtszekerheid bieden. Dergelijke drempels of de toepassing ervan mogen echter het onderzoek, de vervolging of de berechting van delicten niet buitensporig bemoeilijken.
(12) In strafrechtelijke procedures en rechtszaken moet terdege rekening worden gehouden met de betrokkenheid van georganiseerde criminele groepen die opereren op een wijze die negatieve gevolgen heeft voor het milieu. Strafvervolging moet betrekking hebben op corruptie, witwassen van geld, cybercriminaliteit en documentfraude en – met betrekking tot bedrijfsactiviteiten – het voornemen van de dader om zijn winst te maximaliseren of kosten te besparen, wanneer deze zich voordoen in de context van milieucriminaliteit. Deze vormen van criminaliteit hangen vaak samen met ernstige vormen van milieucriminaliteit en moeten derhalve niet afzonderlijk worden aangepakt. In dit verband is het bijzonder zorgwekkend dat sommige milieudelicten worden gepleegd met de gedoogsteun of actieve steun van de bevoegde overheidsdiensten of ambtenaren die hun openbare taak vervullen. In bepaalde gevallen kan dit zelfs de vorm aannemen van corruptie. Voorbeelden van dergelijke gedragingen zijn het door de vingers zien of verzwijgen van de inbreuk op wetten ter bescherming van het milieu na inspecties, het opzettelijk achterwege laten van inspecties of controles, bijvoorbeeld met betrekking tot de vraag of de voorwaarden van een vergunning door de vergunninghouder worden nageleefd, resoluties of stemmingen ten gunste van het verlenen van illegale vergunningen of het uitbrengen van vervalste of onjuiste gunstige verslagen.
(13) Ook uitlokking van en medeplichtigheid aan opzettelijk gepleegde delicten moeten strafbaar worden gesteld. Een poging om een delict te plegen dat de dood van of ernstig letsel aan een persoon of aanzienlijke schade aan het milieu veroorzaakt, of dat aanzienlijke schade aan het milieu kan toebrengen of anderszins bijzonder schadelijk wordt geacht, moet ook een delict zijn wanneer het opzettelijk wordt gepleegd.
(14) De sancties voor de delicten moeten doeltreffend, afschrikkend en evenredig zijn. Daartoe moeten voor natuurlijke personen minimumniveaus voor de maximumgevangenisstraf worden vastgesteld. Vaak worden bijkomende sancties doeltreffender geacht dan financiële sancties, vooral voor rechtspersonen. Daarom moeten in strafrechtelijke procedures aanvullende sancties of maatregelen mogelijk zijn. Daartoe behoren de verplichting tot herstel van het milieu, uitsluiting van toegang tot overheidsfinanciering, met inbegrip van aanbestedingsprocedures, subsidies en concessies, en intrekking van vergunningen. Dit doet geen afbreuk aan de discretionaire bevoegdheid van rechters of rechtbanken om in strafzaken in individuele gevallen passende sancties op te leggen.
(15) Wanneer het nationale recht daarin voorziet, moeten rechtspersonen ook strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld voor milieudelicten overeenkomstig deze richtlijn. Lidstaten waarvan het nationale recht niet voorziet in de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen, moeten ervoor zorgen dat hun administratieve sanctieregelingen voorzien in doeltreffende, afschrikkende en evenredige sanctiesoorten en -niveaus, zoals vastgesteld in deze richtlijn, teneinde de doelstellingen van deze richtlijn te verwezenlijken. Er moet rekening worden gehouden met de financiële situatie van rechtspersonen om ervoor te zorgen dat de opgelegde sanctie afschrikkend werkt.
(16) Een verdere onderlinge aanpassing en doeltreffendheid van de in de praktijk opgelegde sanctieniveaus moet worden bevorderd door middel van gemeenschappelijke verzwarende omstandigheden die de ernst van het gepleegde delict weerspiegelen. Wanneer de dood van of ernstig letsel aan een persoon is veroorzaakt en deze elementen niet reeds bestanddeel zijn van het delict, kunnen zij als verzwarende omstandigheden worden beschouwd. Ook wanneer een milieudelict aanzienlijke en onomkeerbare of langdurige schade toebrengt aan een volledig ecosysteem, dient dit vanwege de ernst ervan een verzwarende omstandigheid te zijn, ook in gevallen die vergelijkbaar zijn met ecocide. Aangezien de illegale winsten of uitgaven die door milieucriminaliteit kunnen worden gegenereerd respectievelijk vermeden, een belangrijke stimulans voor criminelen vormen, moet hiermee in het individuele geval rekening worden gehouden bij het bepalen van het passende sanctieniveau.
(17) Wanneer de delicten van aanhoudende aard zijn, moeten zij zo spoedig mogelijk worden beëindigd. Indien daders financiële winst hebben gemaakt, moet deze winst worden geconfisqueerd.
(18) Deze richtlijn dient van toepassing te zijn onverminderd de algemene regels en beginselen van het nationale strafrecht inzake de veroordeling of de toepassing en tenuitvoerlegging van straffen in overeenstemming met de specifieke omstandigheden van elk individueel geval.
(19) De lidstaten dienen voorschriften inzake verjaringstermijnen vast te stellen die nodig zijn om milieudelicten doeltreffend te kunnen bestrijden, onverminderd nationale voorschriften waarin geen verjaringstermijnen voor onderzoek, vervolging en handhaving zijn vastgesteld.
(20) De in deze richtlijn vervatte verplichting om te voorzien in strafrechtelijke sancties ontslaat de lidstaten niet van de verplichting om in hun nationale recht te voorzien in administratieve sancties en andere maatregelen voor inbreuken zoals vastgesteld in de Europese milieuwetgeving.
(21) De lidstaten moeten het toepassingsgebied van de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke rechtshandhaving met betrekking tot milieudelicten duidelijk afbakenen overeenkomstig hun nationale wetgeving. Bij de toepassing van het nationale recht tot omzetting van deze richtlijn moeten de lidstaten waarborgen dat het opleggen van strafrechtelijke en administratieve sancties in overeenstemming is met de beginselen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met inbegrip van het verbod op ne bis in idem.
(22) Voorts moeten de justitiële en bestuurlijke autoriteiten in de lidstaten beschikken over een scala van strafrechtelijke sancties en andere maatregelen om verschillende soorten criminele gedragingen op een passende en doeltreffende wijze aan te pakken.
(23) Met name gelet op de mobiliteit van de plegers van illegale gedragingen die onder deze richtlijn vallen, alsmede op het grensoverschrijdende karakter van delicten en de mogelijkheid van grensoverschrijdend onderzoek, moeten de lidstaten rechtsmacht vestigen om dergelijke gedragingen doeltreffend te bestrijden.
(24) Milieudelicten schaden de natuur en de samenleving. Door inbreuken op de Europese milieuwetgeving te melden, vervullen mensen een dienst van openbaar belang en spelen zij een sleutelrol bij het aan het licht brengen en voorkomen van dergelijke inbreuken, en aldus bij het waarborgen van het welzijn van de samenleving. Personen die in het kader van hun werkgerelateerde activiteiten contact hebben met een organisatie, zijn vaak de eersten die op de hoogte zijn van bedreigingen van of schade aan het openbaar belang en het milieu. Personen die onregelmatigheden melden, staan bekend als klokkenluiders. Potentiële klokkenluiders worden vaak ontmoedigd om hun zorgen of vermoedens te melden uit angst voor represailles. Deze personen moeten in aanmerking komen voor een evenwichtige en doeltreffende klokkenluidersbescherming overeenkomstig Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad 25 .
(25) Ook andere personen kunnen waardevolle informatie bezitten over mogelijke milieudelicten. Het kan gaan om leden van de getroffen gemeenschap of leden van de samenleving in het algemeen die een actieve rol spelen bij de bescherming van het milieu. Personen die milieudelicten aangeven en personen die meewerken aan de handhaving van dergelijke delicten moeten in het kader van de strafrechtelijke procedure de nodige steun en bijstand krijgen, zodat zij niet worden benadeeld voor hun medewerking, maar worden gesteund en bijgestaan. Deze personen moeten ook worden beschermd tegen intimidatie of onrechtmatige vervolging wegens het melden van dergelijke delicten of wegens hun medewerking aan de strafrechtelijke procedure.
(26) Aangezien de natuur zichzelf in strafrechtelijke procedures niet als slachtoffer kan vertegenwoordigen, moeten leden van het betrokken publiek, zoals gedefinieerd in deze richtlijn met inachtneming van artikel 2, lid 5, en artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus 26 , met het oog op een doeltreffende handhaving de mogelijkheid hebben om op te treden namens het milieu als een collectief goed, binnen het toepassingsgebied van het rechtskader van de lidstaten en met inachtneming van de relevante procedurele voorschriften.
(27) Het gebrek aan middelen en handhavingsbevoegdheden voor de nationale autoriteiten die milieudelicten opsporen, onderzoeken, vervolgen of berechten, vormt een belemmering voor de doeltreffende preventie en bestraffing van milieudelicten. Het gebrek aan middelen kan er met name toe leiden dat de autoriteiten in het geheel niet optreden of hun handhavingsacties beperken, waardoor de daders aan hun aansprakelijkheid kunnen ontsnappen of een straf krijgen die niet in verhouding staat tot de ernst van het delict. Daarom moeten minimumcriteria inzake middelen en handhavingsbevoegdheden worden vastgesteld.
(28) De effectieve werking van de handhavingsketen hangt af van een reeks gespecialiseerde vaardigheden. Aangezien de complexiteit van de uitdagingen die milieudelicten met zich meebrengen en de technische aard van dergelijke delicten een multidisciplinaire aanpak vereisen, zijn een hoog niveau van juridische kennis, technische deskundigheid alsmede een hoog niveau van opleiding en specialisatie bij alle betrokken bevoegde autoriteiten noodzakelijk. De lidstaten moeten zorgen voor een opleiding die is afgestemd op de functie van degenen die milieucriminaliteit opsporen, onderzoeken, vervolgen of berechten. Om het professionalisme en de doeltreffendheid van de handhavingsketen te maximaliseren, moeten de lidstaten ook overwegen gespecialiseerde onderzoekseenheden, officieren van justitie en rechters aan te wijzen voor de behandeling van milieustrafzaken. De algemene strafrechtbanken zouden kunnen voorzien in gespecialiseerde kamers. Technische deskundigheid moet ter beschikking worden gesteld van alle betrokken handhavingsinstanties.
(29) Met het oog op een succesvolle handhaving moeten de lidstaten doeltreffende onderzoeksinstrumenten voor milieudelicten ter beschikking stellen, zoals die in hun nationale recht bestaan voor de bestrijding van georganiseerde criminaliteit of andere ernstige delicten. Deze instrumenten moeten onder meer het onderscheppen van communicatie, het schaduwen van personen, met inbegrip van elektronische bewaking, gecontroleerde aflevering, het controleren van bankrekeningen en andere financiële onderzoeksinstrumenten omvatten. Deze instrumenten moeten worden toegepast in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel en met volledige inachtneming van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Overeenkomstig de nationale wetgeving moeten de aard en de ernst van de onderzochte delicten het gebruik van deze onderzoeksinstrumenten rechtvaardigen. Het recht op de bescherming van persoonsgegevens moet worden geëerbiedigd.
(30) Om te zorgen voor een doeltreffend, geïntegreerd en samenhangend handhavingssysteem dat bestuursrechtelijke, civielrechtelijke en strafrechtelijke maatregelen omvat, moeten de lidstaten interne samenwerking en communicatie organiseren tussen alle partijen in de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingsketen en tussen partijen die straffen en corrigerende maatregelen opleggen. Overeenkomstig de toepasselijke voorschriften moeten de lidstaten ook samenwerken via EU-agentschappen, met name Eurojust en Europol, en met EU-instanties, waaronder het Europees Openbaar Ministerie (EOM) en het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), op hun respectieve bevoegdheidsgebieden.
(31) Met het oog op een samenhangende aanpak van de bestrijding van milieucriminaliteit dienen de lidstaten een nationale strategie ter bestrijding van milieucriminaliteit vast te stellen, bekend te maken en op gezette tijden te herzien, waarin de doelstellingen, de prioriteiten en de nodige maatregelen en middelen worden vastgesteld.
(32) Om de in deze richtlijn bedoelde delicten doeltreffend te kunnen aanpakken, is het noodzakelijk dat de bevoegde autoriteiten in de lidstaten nauwkeurige, consistente en vergelijkbare gegevens verzamelen over de omvang en de trends op het gebied van milieudelicten en over de inspanningen ter bestrijding ervan en de resultaten van die inspanningen. Deze gegevens moeten worden gebruikt voor het opstellen van statistieken ten behoeve van de operationele en strategische planning van handhavingsactiviteiten, alsmede voor het verstrekken van informatie aan de burgers. De lidstaten dienen relevante statistische gegevens over milieudelicten te verzamelen en daarover verslag uit te brengen aan de Commissie. De Commissie moet de resultaten op basis van de door de lidstaten verstrekte gegevens regelmatig beoordelen en bekendmaken.
(33) De krachtens deze richtlijn verzamelde statistische gegevens over milieudelicten moeten tussen de lidstaten vergelijkbaar zijn en verzameld worden op basis van gemeenschappelijke minimumnormen. Teneinde eenvormige voorwaarden voor de uitvoering van deze richtlijn te waarborgen, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden verleend om het standaardformaat voor de toezending van statistische gegevens vast te stellen. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad 27 .
(34) De verplichtingen krachtens deze richtlijn doen geen afbreuk aan het EU-recht inzake procedurele rechten in strafrechtelijke procedures. Bij de uitvoering van deze richtlijn dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafrechtelijke procedures ten volle worden geëerbiedigd.
(35) Alternatieven — gelieve één optie te schrappen volgens de keuze van Ierland:
(36) [geen deelneming:] Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 en artikel 4 bis, lid 1, van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, dat aan het VEU en het VWEU is gehecht, en onverminderd artikel 4 van dat protocol, neemt Ierland niet deel aan de vaststelling van deze richtlijn, die derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is in deze lidstaat. OF
[deelneming:] Overeenkomstig artikel 3 en artikel 4 bis, lid 1, van het Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, dat aan het VEU en het VWEU is gehecht, heeft Ierland [, bij de brief van …,] te kennen gegeven te willen deelnemen aan de vaststelling en toepassing van deze richtlijn.
(37) Richtlijn 2005/35/EG van het Europees Parlement en de Raad 28 is aangevuld door Richtlijn 2009/123/EG van het Europees Parlement en de Raad 29 met bepalingen inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken. Dergelijke delicten en sancties moeten binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen. Voor de lidstaten die aan deze richtlijn deelnemen, moet Richtlijn 2009/123/EG derhalve dienovereenkomstig worden vervangen.
(38) Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het VEU en het VWEU, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van deze richtlijn, die derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is in deze lidstaat.
(39) Aangezien de doelstelling van deze richtlijn, namelijk het zorgen voor gemeenschappelijke definities van milieudelicten en voor de beschikbaarheid van doeltreffende, afschrikkende en evenredige strafrechtelijke sancties voor ernstige milieudelicten, niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, maar wegens de omvang en de gevolgen van deze richtlijn beter op EU-niveau kunnen worden verwezenlijkt, kan de EU, overeenkomstig het in artikel 5 van het VEU neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in genoemd artikel, gaat deze richtlijn niet verder dan hetgeen noodzakelijk is om deze doelstelling te bereiken.
(40) Deze richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waaronder de bescherming van persoonsgegevens, de vrijheid van meningsuiting en van informatie, de vrijheid van ondernemerschap, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht, het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging, het legaliteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen, en het recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft. Deze richtlijn strekt ertoe die rechten en beginselen volledig te waarborgen en moet dienovereenkomstig ten uitvoer worden gelegd.