Overwegingen bij COM(2022)177 - Bescherming van bij publieke participatie betrokken personen tegen kennelijk ongegronde of onrechtmatige gerechtelijke procedures (“strategische rechtszaken tegen publieke participatie”)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

 
dossier COM(2022)177 - Bescherming van bij publieke participatie betrokken personen tegen kennelijk ongegronde of onrechtmatige gerechtelijke ...
document COM(2022)177 NLEN
datum 11 april 2024
 
(1) In artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt bepaald dat de Unie berust op de waarden van eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren.

(2) In artikel 10, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt bepaald dat iedere burger van de Unie het recht heeft aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen. Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het “Handvest”) voorziet onder meer in het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven (artikel 7), op bescherming van persoonsgegevens (artikel 8), op vrijheid van meningsuiting en van informatie, met inbegrip van de eerbiediging van de vrijheid en de pluriformiteit van de media (artikel 11) en op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht (artikel 47).

(3) Het recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie, zoals neergelegd in artikel 11 van het Handvest, omvat ook het recht om een mening te koesteren en inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Artikel 11 van het Handvest moet worden gelezen in de zin en met de reikwijdte van het overeenkomstige artikel 10 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (“EVRM”) over het recht op vrije meningsuiting, zoals uitgelegd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (“EHRM”).

(4) Deze richtlijn heeft tot doel natuurlijke personen en rechtspersonen die betrokken zijn bij publieke participatie in zaken van algemeen belang, en in het bijzonder journalisten en mensenrechtenverdedigers, te beschermen tegen gerechtelijke procedures die tegen hen aanhangig worden gemaakt om hen te weerhouden van publieke participatie (gewoonlijk strategische rechtszaken tegen publieke participatie of “SLAPP’s” genoemd).

(5) Journalisten vervullen een belangrijke rol als het gaat om het bevorderen van het publieke debat en de verspreiding en de ontvangst van informatie, meningen en ideeën. Het is van wezenlijk belang dat zij de noodzakelijke ruimte krijgen om bij te dragen aan een open, vrij en eerlijk debat en om desinformatie, informatiemanipulatie en inmenging tegen te gaan. Journalisten moeten hun werkzaamheden doeltreffend kunnen uitoefenen om ervoor te zorgen dat burgers in Europese democratieën toegang hebben tot pluriforme meningen.

(6) Met name onderzoeksjournalisten spelen een cruciale rol bij de bestrijding van georganiseerde misdaad, corruptie en extremisme. Aan hun werk zijn bijzonder grote risico’s verbonden en zij zijn steeds vaker het doelwit van aanvallen en pesterijen. Een robuust stelsel van waarborgen is nodig om hen in staat te stellen hun cruciale waakhondfunctie in zaken van legitiem algemeen belang te vervullen.

(7) Ook mensenrechtenverdedigers vervullen een belangrijke rol in de Europese democratieën, met name waar het gaat om de eerbiediging van grondrechten, democratische waarden, maatschappelijke integratie, milieubescherming en de rechtsstaat. Zij moeten actief aan het openbare leven kunnen deelnemen en hun stem over beleidszaken en in besluitvormingsprocessen kunnen laten horen, zonder angst voor intimidatie. Mensenrechtenverdedigers zijn personen of organisaties die de grondrechten verdedigen evenals uiteenlopende rechten, zoals milieu- en klimaatrechten, vrouwenrechten, lhbtiq+-rechten, de rechten van personen die tot een etnische of raciale minderheid behoren, arbeidsrechten of de vrijheid van godsdienst. Ook andere deelnemers aan het publieke debat, waaronder wetenschappers en onderzoekers, hebben recht op passende bescherming.

(8) In een gezonde en florerende democratie moeten personen actief aan het publieke debat kunnen deelnemen zonder onnodige inmenging van de overheid of andere machtige actoren, zowel binnenlandse als buitenlandse. Om een zinvolle participatie te waarborgen, moeten personen toegang hebben tot betrouwbare informatie, zodat zij in staat zijn hun eigen mening te vormen en hun eigen oordeel te volgen in een openbare ruimte waarin uiteenlopende meningen vrijelijk kunnen worden geuit.

(9) Om een dergelijk klimaat te bevorderen, moeten journalisten en mensenrechtenverdedigers worden beschermd tegen gerechtelijke procedures tegen publieke participatie. Dergelijke gerechtelijke procedures worden niet aanhangig gemaakt om toegang tot de rechter te krijgen, maar wel om het publieke debat het zwijgen op te leggen, veelal door middel van pesterijen en intimidatie.

(10) SLAPP’s worden doorgaans aanhangig gemaakt door machtige entiteiten, bijvoorbeeld personen, lobbygroepen, bedrijven en overheidsorganen. Vaak is er daarbij sprake van ongelijke machtsverhoudingen tussen de partijen, waarbij de eiser in financieel of politiek opzicht meer macht heeft dan de verweerder. Van ongelijke machtsverhoudingen is in deze zaken niet altijd sprake, maar wanneer dat wel het geval is, zijn de schadelijke gevolgen aanzienlijk groter, en dat geldt ook voor het afschrikkende effect van gerechtelijke procedures tegen publieke participatie.

(11) Gerechtelijke procedures tegen publieke participatie kunnen nadelige gevolgen hebben voor de geloofwaardigheid en de reputatie van journalisten en mensenrechtenverdedigers en hun financiële en andere middelen uitputten. Door dergelijke procedures kan de publicatie van informatie over een zaak van algemeen belang worden vertraagd of zelfs geheel onmogelijk worden gemaakt. De duur van procedures en de financiële druk kunnen een afschrikkend effect hebben op journalisten en mensenrechtenverdedigers. Dergelijke praktijken kunnen dus een afschrikkende werking hebben voor hun werk, omdat zij bijdragen aan zelfcensuur, uit angst voor mogelijke toekomstige gerechtelijke procedures, met als gevolg dat het openbaar debat verschraalt ten nadele van de hele samenleving.

(12) De doelwitten van gerechtelijke procedures tegen publieke participatie kunnen tegelijkertijd te maken krijgen met meerdere zaken, die soms in verschillende rechtsgebieden aanhangig worden gemaakt. Procedures die in het rechtsgebied van een lidstaat aanhangig worden gemaakt tegen een persoon die zijn of haar woon- of vestigingsplaats in een andere lidstaat heeft, zijn doorgaans gecompliceerder en duurder voor de verweerder. Eisers in gerechtelijke procedures tegen publieke participatie kunnen ook procedurele instrumenten gebruiken om de duur en de kosten van het geding op te drijven, en kunnen zaken aanhangig maken in een naar hun oordeel voor hun zaak gunstig rechtsgebied, in plaats van bij het gerecht dat het meest geschikt is voor de behandeling van hun vordering. Ook deze praktijken zijn onnodig belastend en nadelig voor de nationale gerechtelijke stelsels.

(13) De waarborgen van deze richtlijn moeten van toepassing zijn op alle natuurlijke personen of rechtspersonen die betrokken zijn bij publieke participatie. De waarborgen moeten ook natuurlijke personen of rechtspersonen beschermen die beroepsmatig of op persoonlijke titel andere personen ondersteunen, bijstaan of van goederen of diensten voorzien voor doeleinden die rechtstreeks verband houden met publieke participatie in zaken van algemeen belang. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om internetaanbieders, uitgeverijen of drukkerijen waartegen gerechtelijke procedures aanhangig worden gemaakt of dreigen te worden gemaakt wegens de verrichting van diensten ten behoeve van de persoon die het doelwit is van een gerechtelijke procedure.

(14) Deze richtlijn moet van toepassing zijn op alle soorten rechtsvorderingen of juridische procedures in burgerlijke en handelszaken met grensoverschrijdende gevolgen, ongeacht de aard van het aangezochte gerecht. Dit omvat ook burgerlijke vorderingen in strafzaken. En dit omvat voorts voorlopige en conservatoire maatregelen, reconventionele vorderingen of andere bijzondere soorten voorzieningen in rechte die op grond van andere instrumenten beschikbaar zijn.

(15) De richtlijn is niet van toepassing op vorderingen die voortvloeien uit de aansprakelijkheid van de staat voor handelingen of omissies bij de uitoefening van het overheidsgezag (acta iure imperii) en op vorderingen jegens ambtenaren die namens de staat optreden en op de aansprakelijkheid van publieke autoriteiten, waaronder begrepen van overheidswege benoemde ambtsdragers.

(16) Onder publieke participatie moet elke verklaring of activiteit van een natuurlijke persoon of een rechtspersoon worden verstaan die wordt afgelegd of verricht in het kader van de uitoefening van het recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie met betrekking tot een zaak van algemeen belang, waaronder het creëren, tentoonstellen, bevorderen of anderszins promoten van journalistieke, politieke, wetenschappelijke, academische, kunstzinnige, becommentariërende of satirische mededelingen, publicaties of werken, alsmede alle daarmee verband houdende voorbereidende activiteiten. Daartoe kunnen ook activiteiten behoren die verband houden met de uitoefening van het recht op vrijheid van vereniging en vreedzame vergadering, zoals het organiseren van of het deelnemen aan lobbyactiviteiten, demonstraties en protesten of activiteiten voortvloeiend uit de uitoefening van het recht op behoorlijk bestuur en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, waaronder het recht op het indienen van klachten, verzoekschriften of bestuurlijke en juridische vorderingen en op het deelnemen aan openbare hoorzittingen. Onder publieke participatie moeten ook voorbereidende, ondersteunende of bijstandverlenende activiteiten worden verstaan die rechtstreeks en onlosmakelijk verband houden met de desbetreffende verklaring of activiteit en bedoeld zijn om publieke participatie te onderdrukken. Daarnaast kan publieke participatie ook andere activiteiten omvatten die bedoeld zijn om de publieke opinie te informeren of te beïnvloeden of om op te roepen tot verdere actie van het publiek, waaronder activiteiten door een particuliere of openbare entiteit in verband met een aangelegenheid van algemeen belang, zoals het organiseren van of het deelnemen aan onderzoek, enquêtes, campagnes of andere gezamenlijke activiteiten.

(17) Publieke participatie dient zich normaliter niet uit te strekken tot commerciële reclame en marketingactiviteiten, die meestal niet plaatsvinden in het kader van de uitoefening van het recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie.

(18) Het begrip “zaak van algemeen belang” moet ook de kwaliteit, veiligheid of andere relevante aspecten van goederen, producten of diensten omvatten wanneer die aangelegenheden relevant zijn voor de volksgezondheid, de veiligheid, het milieu, het klimaat of het genot van de grondrechten. Een zuiver individueel geschil tussen een consument en een producent of een dienstverlener over een zaak, product of dienst valt alleen onder dit begrip wanneer de aangelegenheid een element van algemeen belang omvat, en het bijvoorbeeld gaat om een product dat of een dienst die niet voldoet aan de milieu- of veiligheidsnormen.

(19) Activiteiten van een persoon of entiteit die in de publieke belangstelling staat of activiteiten van algemeen belang, zijn ook zaken van algemeen belang waarvoor het publiek om legitieme redenen interesse kan hebben. Er is echter geen sprake van een legitiem belang wanneer een verklaring of activiteit over een dergelijke persoon of entiteit uitsluitend tot doel heeft de nieuwsgierigheid van een bepaald publiek met betrekking tot de details over het privéleven van een persoon te bevredigen.

(20) Onrechtmatige gerechtelijke procedures gaan doorgaans gepaard met het gebruik te kwader trouw van procestactieken, waaronder het vertragen van procedures, het veroorzaken van onevenredige kosten voor de verweerder in de procedure of forumshopping. Deze tactieken worden door de eiser toegepast voor andere doeleinden dan toegang tot de rechter. Vaak, maar niet altijd, gaan zij gepaard met uiteenlopende vormen van intimidatie, pesterijen of bedreigingen.

(21) Grensoverschrijdende SLAPP’s zijn extra gecompliceerd en lastig voor verweerders, omdat zij in dat geval te maken krijgen met procedures in andere rechtsgebieden en soms zelfs in meerdere rechtsgebieden tegelijkertijd. Dit leidt dan weer tot extra kosten en lasten, met nog meer negatieve gevolgen.

(22) Een zaak moet worden geacht grensoverschrijdende gevolgen te hebben, tenzij beide partijen hun woon- of vestigingsplaats hebben in dezelfde lidstaat als het gerecht waarbij de zaak aanhangig is gemaakt. Ook wanneer beide partijen hun woon- of vestigingsplaats hebben in dezelfde lidstaat als het gerecht waarbij de zaak aanhangig is gemaakt, wordt de zaak in twee andere soorten situaties geacht grensoverschrijdende gevolgen te hebben. In de eerste situatie is de specifieke daad van publieke participatie in de desbetreffende zaak van algemeen belang relevant voor meer dan één lidstaat. Dit betreft bijvoorbeeld publieke participatie bij door instellingen van de Unie georganiseerde evenementen, zoals deelname aan openbare hoorzittingen, of verklaringen of activiteiten in verband met zaken die van specifiek belang zijn voor meer dan één lidstaat, waaronder grensoverschrijdende vervuiling of beschuldigingen van witwaspraktijken met mogelijke grensoverschrijdende betrokkenheid. De tweede situatie waarin een dergelijke zaak moet worden geacht grensoverschrijdende gevolgen te hebben, is die waarin de eiser of met hem of haar gelieerde entiteiten in een andere lidstaat gelijktijdig of eerder gerechtelijke procedures aanhangig hebben gemaakt tegen dezelfde verweerder of met hem of haar gelieerde verweerders. Voor deze twee soorten situaties wordt de specifieke context van SLAPP’s in aanmerking genomen.

(23) Verweerders moeten om de volgende procedurele waarborgen kunnen verzoeken: het stellen van een zekerheid ter dekking van de proceskosten of ter dekking van de proceskosten en de schadevergoeding, de vroegtijdige seponering van kennelijk ongegronde gerechtelijke procedures, voorzieningen in rechte tegen onrechtmatige gerechtelijke procedures (verwijzing in de kosten, schadevergoeding en sancties) of alle bovengenoemde zaken tegelijk.

(24) In sommige onrechtmatige gerechtelijke procedures tegen publieke participatie trekken eisers opzettelijk hun vorderingen of processtukken in om veroordeling in de kosten van de in het gelijk gestelde partij te voorkomen. Deze juridische strategie kan het gerecht de mogelijkheid ontnemen om vast te stellen dat de gerechtelijke procedure onrechtmatig is, waardoor de verweerder geen mogelijkheid heeft om de proceskosten vergoed te krijgen. Dergelijke intrekkingen of wijzigingen moeten daarom voor het gerecht waarbij de zaak aanhangig is gemaakt de mogelijkheid onverlet laten om corrigerende maatregelen te gelasten tegen onrechtmatige gerechtelijke procedures.

(25) Indien de primaire vordering op een later tijdstip in de gewone procedure wordt afgewezen, kan de verweerder nog steeds gebruikmaken van andere voorzieningen in rechte tegen onrechtmatige gerechtelijke procedures, waaronder verwijzing in de kosten en schadevergoeding.

(26) Om de verweerder een extra waarborg te bieden, moet de mogelijkheid bestaan om hem of haar een zekerheid toe te kennen ter dekking van de proceskosten en/of de schadevergoeding, wanneer het gerecht, zelfs indien de vordering niet kennelijk ongegrond is, oordeelt dat er elementen zijn die op onrechtmatig gebruik van de procedure wijzen en de vooruitzichten op succes in het hoofdgeding onzeker zijn. Een zekerheid houdt geen beslissing ten gronde in, maar dient als conservatoire maatregel om te waarborgen dat er gevolg zal worden gegeven aan een definitieve beslissing waarin wordt vastgesteld de procedure onrechtmatig is. Het moet aan de lidstaten worden overgelaten om te beslissen of een zekerheid ambtshalve door het gerecht dan wel op verzoek van de verweerder moet worden gelast.

(27) Wanneer om vroegtijdige seponering is verzocht, heeft de schorsing van de procedure tot gevolg dat de procedurele activiteiten worden opgeschort, waardoor de proceskosten voor de verweerder worden beperkt.

(28) Om in geen geval afbreuk te doen aan het recht op toegang tot een doeltreffende voorziening in rechte, moet de schorsing tijdelijk zijn en slechts voortduren totdat er een definitieve beslissing op het verzoek is genomen. Een definitieve beslissing is een beslissing die niet meer vatbaar is voor rechterlijke toetsing.

(29) Met het oog op een vlotte afwikkeling van de versnelde procedure na een verzoek om vroegtijdige seponering, kunnen de lidstaten termijnen vaststellen voor het houden van zittingen of voor het nemen van een beslissing door het gerecht. Ook kunnen zij regelingen vaststellen die vergelijkbaar zijn met de procedures inzake voorlopige maatregelen. Wanneer de verweerder om andere procedurele waarborgen heeft verzocht, moeten de lidstaten het nodige doen om ervoor te zorgen dat de beslissing ook snel wordt genomen. In het kader van een snelle behandeling kunnen de lidstaten onder meer rekening houden met de vraag of de eiser meerdere of onderling afgestemde procedures in vergelijkbare zaken aanhangig heeft gemaakt en of er pogingen zijn ondernomen om de verweerder te intimideren, te pesten of te bedreigen.

(30) Indien een verweerder om vroegtijdige seponering heeft verzocht, moet de eiser in het hoofdgeding in de versnelde procedure aantonen dat de vordering niet kennelijk ongegrond is. Dit is geen beperking van de toegang tot de rechter aangezien de bewijslast voor de desbetreffende vordering in het hoofdgeding bij de eiser ligt en deze, om vroegtijdige seponering te voorkomen, slechts aan een veel minder strenge eis hoeft te voldoen, namelijk aantonen dat die vordering niet kennelijk ongegrond is.

(31) Onder “kosten” moeten alle proceskosten worden verstaan, met inbegrip van de volledige door de verweerder gemaakte kosten voor vertegenwoordiging in rechte, tenzij deze kosten buitensporig zijn. De kosten van vertegenwoordiging in rechte die de in de wettelijke vergoedingentabellen opgenomen kosten te boven gaan, mogen niet automatisch als buitensporig worden beschouwd. Een volledige vergoeding van de schade moet zowel materiële als immateriële schade omvatten, waaronder ook lichamelijk en psychisch leed zijn begrepen.

(32) De mogelijkheid voor gerechten om sancties op te leggen is met name bedoeld om potentiële eisers ervan te weerhouden onrechtmatige gerechtelijke procedures tegen publieke participatie aan te spannen. Dergelijke sancties moeten evenredig zijn met de vastgestelde elementen van onrechtmatig gebruik. Bij de vaststelling van sanctiebedragen moeten de gerechten rekening houden met de mogelijke nadelige of afschrikkende effecten van de procedure op publieke participatie, in het bijzonder wat betreft de aard van de vordering, de vraag of de eiser meerdere of onderling afgestemde procedures in soortgelijke aangelegenheden aanhangig heeft gemaakt en de vraag of er pogingen zijn ondernomen om de verweerder te intimideren, te pesten of te bedreigen.

(33) Met betrekking tot het grensoverschrijdende aspect is het ook van belang om de dreiging te onderkennen die uitgaat van SLAPP’s in derde landen tegen journalisten, mensenrechtenverdedigers en andere personen die bij publieke participatie betrokken zijn en in de Europese Unie woonachtig of gevestigd zijn. Daarbij kunnen journalisten, mensenrechtenverdedigers en andere personen in de Unie tot buitensporige schadevergoedingen worden veroordeeld. Gerechtelijke procedures in derde landen zijn gecompliceerder en duurder voor de doelwitten. Om de democratie en de vrijheid van meningsuiting en van informatie in de Europese Unie te waarborgen en om te voorkomen dat de door deze richtlijn geboden waarborgen worden ondermijnd door het aanspannen van gerechtelijke procedures in andere rechtsgebieden, is het van belang om ook bescherming te bieden tegen kennelijk ongegronde en onrechtmatige gerechtelijke procedures in derde landen.

(34) Deze richtlijn voorziet in een nieuwe bijzondere bevoegdheidsgrond om ervoor te zorgen dat in de Europese Unie woonachtige of gevestigde doelwitten van SLAPP’s in de Unie over een doeltreffende voorziening in rechte beschikken tegen onrechtmatige gerechtelijke procedures die bij een gerecht in een derde land aanhangig worden gemaakt. Deze bijzondere bevoegdheidsgrond biedt in de Europese Unie woonachtige of gevestigde doelwitten de mogelijkheid om bij de gerechten van hun woon- of vestigingsplaats vergoeding te vorderen van de schade en de kosten die het gevolg zijn van de procedure bij het gerecht in het derde land. Dit recht is van toepassing ongeacht de woon- of vestigingsplaats van de eiser in de procedure in het derde land.

(35) Deze richtlijn moet de bescherming onverlet laten die andere instrumenten van het Unierecht of het interne recht bieden voor de natuurlijke personen en rechtspersonen die betrokken zijn bij publieke participatie. Meer in het bijzonder doet zij op geen enkele wijze afbreuk aan de bescherming die wordt geboden door Richtlijn (EU) 2019/1937 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden 27 , zoals omgezet in intern recht. In situaties die onder de werkingssfeer van zowel deze richtlijn als die van Richtlijn (EU) 2019/1937 vallen, moet derhalve de door beide instrumenten geboden bescherming van toepassing zijn.

(36) Deze richtlijn vormt een aanvulling op de aanbeveling van de Commissie over de wijze waarop journalisten en mensenrechtenverdedigers die betrokken zijn bij publieke participatie kunnen worden beschermd tegen kennelijk ongegronde of onrechtmatige gerechtelijke procedures (“strategische rechtszaken tegen publieke participatie”). Deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten en voorziet in een uitgebreid instrumentarium van maatregelen, waaronder opleiding, bewustmaking, ondersteuning van doelwitten van onrechtmatige gerechtelijke procedures, gegevensverzameling, rapportage en monitoring van gerechtelijke procedures tegen publieke participatie.

(37) Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van deze richtlijn en is deze niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaat.

(38) [Overeenkomstig de artikelen 1, 2 en 4 bis, lid 1, van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en onverminderd artikel 4 van dat protocol, neemt Ierland niet deel aan de vaststelling van deze richtlijn en is deze niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaat,] OF

(39) [Overeenkomstig artikel 3 en artikel 4 bis, lid 1, van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, heeft Ierland [, bij brief van ...] te kennen gegeven dat het aan de vaststelling en toepassing van deze richtlijn wenst deel te nemen,]