Overwegingen bij COM(2005)181-2 - Verslag over de toepassing van de bepalingen van het nieuwe Financieel Reglement - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)181-2 - Verslag over de toepassing van de bepalingen van het nieuwe Financieel Reglement. |
|---|---|
| document | COM(2005)181   |
| datum | 3 mei 2005 |
(2) Sommige wijzigingen zijn gezien de praktische ervaring gerechtvaardigd om de uitvoering van de begroting en de verwezenlijking van de onderliggende beleidsdoelstellingen te vergemakkelijken en om bepaalde vereisten inzake procedures en documenten aan te passen teneinde deze beter op de ermee gepaard gaande risico's en kosten af te stemmen.
(3) Alle wijzigingen moeten de verwezenlijking van de doelstellingen van de hervormingen van de Commissie, goed financieel beheer en de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen tegen fraude en andere onwettige activiteiten bevorderen, en aldus bijdragen tot het verkrijgen van een redelijke betrouwbaarheidsgarantie met betrekking tot de wettigheid en de regelmatigheid van de financiële verrichtingen.
(4) Sommige wijzigingen zijn nodig om rekening te houden met de bepalingen ter uitvoering van de inkomsten en uitgaven van de begroting die zijn vervat in de wetgevingsbesluiten die in de periode 2007-2013 zullen worden aangenomen, om voor samenhang van die besluiten met het Financieel Reglement te zorgen.
(5) Het beginsel dat andere wetgevingsbesluiten betreffende de uitvoering van de begroting aan het Financieel Reglement moeten voldoen, moet worden versterkt.
(6) Op bepaalde punten is ten aanzien van de toepassing van de begrotingsbeginselen meer efficiëntie en doorzichtigheid nodig om beter op de operationele behoeften in te spelen.
(7) Wat het eenheidsbeginsel betreft, moet de regel inzake rente op voorfinanciering worden vereenvoudigd. De administratieve lasten waarmee de invordering van dergelijke rente gepaard gaat, staan niet in verhouding tot het nagestreefde doel, en het zou dan ook efficiënter zijn wanneer de rente kon worden verrekend met de laatste betaling aan de begunstigde.
(8) Wat het jaarperiodiciteitsbeginsel betreft, moet meer flexibiliteit en doorzichtigheid worden ingevoerd om in te spelen op functionele behoeften. De overdracht van kredieten moet bij uitzondering worden toegestaan in het geval van de uitgaven voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van het nieuwe Europees Garantiefonds voor de Landbouw (EGFL). Uitgaven voor hulp in crisissituaties en humanitaire hulp moeten vervroegd kunnen worden vastgelegd, zodat de Gemeenschap adequaat kan reageren wanneer zich aan het einde van het begrotingsjaar een internationale ramp voordoet.
(9) De betalingsverzoeken van de lidstaten in het kader van de nieuwe landbouwverordeningen zullen zeer sterk aan het begin van het begrotingsjaar n geconcentreerd zijn. De maximumgrens voor vervroegde vastleggingen in het kader van het EGFL (vanaf 15 november van het jaar n-1) voor de uitgaven van dagelijks beheer (ten laste van de begroting van het jaar n) moet worden afgeschaft wat de laatste vastgestelde landbouwbegroting betreft. Wat de grens voor vervroegde vastlegging van administratieve uitgaven betreft, moet de tekst zo worden aangepast dat hij naar door de begrotingsautoriteit kredieten verwijst.
(10) Het gebruik van niet-gesplitste kredieten voor veterinaire maatregelen, ten laste van het EGFL belemmert de uitvoering van deze maatregelen onnodig, vooral door de maxima die voor overdrachten gelden. Het gebruik van gesplitste kredieten voor deze uitgaven moet derhalve worden toegestaan, daar dit beter strookt met het meerjarige karakter van de maatregelen.
(11) Wat het universaliteitsbeginsel betreft, dienen twee punten te worden toegevoegd aan de lijst van bestemmingsontvangsten. Ten eerste moet het, zoals bij specifieke onderzoeksprogramma’s thans het geval is, voor de lidstaten mogelijk zijn ad-hocbijdragen als bestemmingsontvangsten te storten voor projecten in het kader van door de Commissie beheerde programma's op het gebied van buitenlandse betrekkingen. Ten tweede moet de opbrengst van de verkoop bij vervanging of het buiten dienst stellen van voertuigen, uitrusting, installaties, materiaal en wetenschappelijke en technische apparaten als bestemmingsontvangsten worden beschouwd, als stimulans voor de ordonnateurs om de hoogste prijzen te krijgen.
(12) Thans moet de Commissie van de begrotingsautoriteit vooorafgaande toestemming krijgen om schenkingen of legaten te aanvaarden die lasten kunnen meebrengen. Om onnodige en omslachtige procedures te vermijden, dient toestemming alleen verplicht te worden gesteld in geval van aanzienlijke lasten.
(13) Wat het specialiteitsbeginsel betreft, dienen de regels inzake kredietoverschrijvingen op bepaalde punten te worden vereenvoudigd en verduidelijkt, omdat zij in de praktijk omslachtig of onduidelijk zijn gebleken. Het was de bedoeling dat artikel 22 van het Financieel Reglement alleen voor andere instellingen dan de Commissie zou gelden, omdat de Commissie haar eigen regeling heeft. Dit artikel moet derhalve worden gewijzigd.
(14) De Commissie en de andere instellingen melden hun overschrijvingsvoorstellen van tevoren bij de begrotingsautoriteit aan, die de normale procedure kan volgen wanneer zij bezwaar wil maken. In deze gevallen gelden in theorie de normale termijnen voor het besluit van de begrotingsautoriteit over de overschrijving. De tekst vermeldt echter niet wanneer de termijn wordt geacht in te gaan, en deze leemte moet worden opgevuld.
(15) Ter vereenvoudiging van het beheer van hun begroting moeten de andere instellingen dan de Commissie in staat worden gesteld, binnen eenzelfde hoofdstuk kredieten van het ene artikel naar het andere over te schrijven zonder dat de begrotingsautoriteit hiervan van tevoren in kennis wordt gesteld.
(16) Met het oog op de efficiëntie dient de Commissie zelfstandig te kunnen beslissen over overschrijvingen uit de reserve in gevallen waarin een basisbesluit in de zin van artikel 49 van het Financieel Reglement voor de betrokken actie bij de opstelling van de begroting ontbreekt, maar tijdens het begrotingsjaar wordt vastgesteld.
(17) De regels over administratieve overschrijvingen van de Commissie moeten worden aangepast aan de nieuwe activiteitsgestuurde begrotingsstructuur. De 'aanmeldingsprocedure' moet alleen gelden voor overschrijvingen tussen artikelen, binnen het administratieve hoofdstuk van elke titel, boven de grens van 10 % van de kredieten van het begrotingsjaar. Anderzijds moet de Commissie zelfstandig kunnen beslissen over overschrijvingen tussen artikelen van verschillende titels die uitgaven van dezelfde aard financieren.
(18) De artikelen 26, 45 en 46 van het Financieel Reglement moeten wegens de afschaffing van de reserve voor communautaire leningen en garanties op leningen ten behoeve van derde landen en de aanneming van een nieuwe voorzieningsregeling voor het Garantiefonds voor externe maatregelen worden aangepast.
(19) Wat de begrotingsprocedure betreft, is de in artikel 29 van het Financieel Reglement opgenomen bepaling dat de begroting binnen twee maanden na de vaststelling moet worden bekendgemaakt, onrealistisch gebleken: drie maanden zou haalbaarder zijn. Het begrip 'activiteitenoverzicht' moet in artikel 33 worden ingevoegd om een van de sleutelelementen van de activiteitsgestuurde begroting (ABB) een officiële status te geven. In artikel 46 met betrekking tot de inhoud van de begroting moeten de betalingsschema's in de werkdocumenten bij het voorontwerp van begroting worden opgenomen in plaats van in de begroting zelf, omdat zij voor de begrotingsprocedure niet relevant en onnodig bezwarend zijn.
(20) Ten aanzien van de beheersmethoden dient de beperking van het gedeelde beheer tot het EOGFL en de Structuurfondsen in artikel 53, lid 3, van het Financieel Reglement te worden geschrapt, omdat voortaan meer programma's onder gedeeld beheer zullen worden uitgevoerd. De in artikel 53, lid 7, van het Financieel Reglement opgenomen vereisten voor gezamenlijk beheer moeten worden verduidelijkt. De in artikel 54 opgenomen criteria voor nationale publiekrechtelijke organen moeten worden vereenvoudigd om het gebruik ervan te vergemakkelijken en te voorzien in toenemende operationele behoeften, en het bereik van deze bepaling moet worden uitgebreid tot internationale publiekrechtelijke organen. Artikel 54 moet ook de positie verduidelijken ten aanzien van het speciale geval van bijzondere adviseurs of missiehoofden die door de Raad worden aangesteld om bepaalde acties in het kader van het gemeenschappelijke buitenlands en veiligheidsbeleid te beheren.
(21) De verantwoordelijkheden van de lidstaten bij gedeeld beheer moeten gedetailleerder worden beschreven, gezien de voortdurende discussies tussen de instellingen over de kwijtingsprocedure en de controlesystemen die moeten worden ingevoerd, en deze moeten de wederzijdse verantwoordelijkheden van de lidstaten en de Commissie weerspiegelen. Rekening gehouden met de behoefte aan een gezamenlijk controlekader, moeten de controles worden versterkt die in het kader van gedecentraliseerd of indirect gecentraliseerd beheer en, in voorkomend geval, gedeeld beheer, door de Commissie worden verricht.
(22) Het verbod op delegatie van uitvoeringstaken aan privaatrechtelijke organen in artikel 57 van het Financieel Reglement moet worden gewijzigd, daar de bepalingen van dat verbod onnodig streng zijn gebleken. De Commissie moet bijvoorbeeld een reisbureau of organisator van conferenties kunnen inschakelen voor het vergoeden van de kosten van deelnemers aan conferenties, mits ervoor wordt gezorgd dat het particuliere bedrijf geen discretionaire bevoegdheid uitoefent.
(23) De gedelegeerde ordonnateur moet een zaak aan de instantie voor financiële onregelmatigheden kunnen doorverwijzen wanneer hij van ooordeel is dat zich een financiële onregelmatigheid heeft voorgedaan.
(24) De taak van de rekenplichtige om de rekeningen te certificeren op basis van de financiële informatie die hem door de ordonnateurs is verstrekt, moet worden verduidelijkt.
(25) De betrekking tussen de interne controleur van de Commissie en de communautaire organen moet worden verduidelijkt. Die organen moeten hun eigen interne controlefunctie hebben die aan hun eigen raad van beheer verantwoording aflegt, terwijl de interne controleur van de Commissie aan het College verantwoording aflegt over de procedures en systemen van de Commissie. De interne controleur van de Commissie dient alleen te certificeren dat de interne controlefunctie van de organen aan internationale normen voldoet, en daartoe dient hij kwaliteitsaudits te kunnen uitvoeren.
(26) De regels inzake de invordering van schuldvorderingen moeten worden verduidelijkt en versterkt om rekening te houden met recente rechtspraak en om de financiële belangen van de Gemeenschappen beter te beschermen. Dwanginvordering moet worden bevorderd, door in artikel 72 van het Financieel Reglement ervoor te zorgen, dat de instrumenten die in het kader van de verdragsbepalingen inzake justitiële samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen zijn vastgesteld, ook gelden voor vorderingen van de Gemeenschap, hetgeen met name betekent dat een recht dat door de rechter in een rechtsgebied wordt vastgesteld, via een vereenvoudigde procedure in de andere rechtsgebieden wordt erkend. Om de invordering doeltreffender te maken, moet een nieuw artikel 73 bis worden ingevoerd, op grond waarvan de lidstaten verplicht zijn communautaire vorderingen op dezelfde manier te behandelen als vorderingen van fiscale aard binnen hun eigen rechtsgebied.
(27) Voor vorderingen moet een verjaringstermijn worden ingevoerd. Anders dan voor vele lidstaten, geldt voor de Gemeenschap geen verjaringstermijn waarna financiële vorderingen komen te vervallen. Voor de Gemeenschap geldt evenmin een verjaringstermijn ten aanzien van de inning van haar vorderingen op derden. De invoering van een dergelijke verjaringstermijn in het nieuwe artikel 73ter strookt met het beginsel van goed financieel beheer.
(28) Wat de regels inzake overheidsopdrachten betreft, moeten bepaalde technische aanpassingen worden aangebracht om ervoor te zorgen dat de terminologie van het Financieel Reglement volledig in overeenstemming is met Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten[5] . De mogelijkheid die de lidstaten krachtens die richtlijn hebben om procedures voor het plaatsen van opdrachten geheim te verklaren, moet in artikel 91 van het Financieel Reglement ook worden opengesteld voor de communautaire instellingen.
(29) Inzake de uitsluiting van inschrijvers legt het Financieel Reglement de communautaire instellingen strengere regels op dan die welke in richtlijn 2004/18/EG zijn opgenomen. Het Finacieel Reglement maakt geen onderscheid tussen de ernstigste en andere uitsluitingsgronden. Richtlijn 2004/18/EG maakt een dergelijk onderscheid echter wel, en de communautaire instellingen moeten deze mogelijkheid ook hebben. De artikelen 93 en 94 van het Financieel Reglement moeten voorzien in de verplichte uitsluiting in de ernstigste gevallen en de aanbestedende dienst moet de mogelijkheid worden gegeven op basis van een risicoanalyse andere uitsluitingsgevallen toe te voegen. Hetzelfde onderscheid moet in artikel 114 van het Financieel Reglement ten aanzien van subsidies worden gemaakt. De in artikel 96 van dat reglement opgenomen regels inzake sancties moeten dienovereenkomstig worden aangepast.
(30) Gegadigden of inschrijvers moeten krachtens artikel 93 van het Financieel Reglement in procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten ertoe worden verplicht, wanneer hun daarom wordt verzocht, het bewijs te levereen van de eigendom van, het beheer of de zeggenschap over of de bevoegdheid tot vertegenwoordiging van de juridische entiteit die een offerte indient, zodat de aanbestedende dienst kan nagaan of de eigenaar niet uitgesloten is.
(31) Krachtens artikel 95 van het Financieel Reglement moeten alle instellingen gegevensbanken bijhouden van de gegadigden of inschrijvers die zich in een van de in de artikelen 93 of 94 bedoelde uitsluitingsgevallen bevinden, en toegang tot elkaars gegevensbanken hebben. Het zou kostenefficiënter, maar nog steeds met dat beginsel in overeenstemming zijn, kleine instellingen met slechts weinig procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten de mogelijkheid te geven door middel van een gezamenlijke gegevensbank aan deze verplichting te voldoen.
(32) Opeenvolgende kaderprogramma's voor onderzoek hebben het werk van de Commissie vergemakkelijkt, omdat specifieke vereenvoudigde regels erin zijn opgenomen inzake de gunning van opdrachten aan externe deskundigen voor evaluatie en technische bijstand. De artikelen 91 en 97 zouden soortgelijke bepalingen moeten omvatten ten aanzien van alle andere programma's waarbij aan een dergelijke procedure behoefte bestaat.
(33) De verplichtingen van de instellingen inzake het opschorten van een plaatsingsprocedure of een opdracht in geval van fraude of onregelmatigheden krachtens artikel 113 van het Financieel Reglement moeten worden verduidelijkt, zodat de verplichtingen begrijpelijk en toepasbaar zijn.
(34) De regels inzake subsidies moeten worden vereenvoudigd. De vereisten inzake controles en garanties moeten beter in verhouding staan tot de financiële risico's. Enkele essentiële veranderingen moeten eerst in het Financieel Reglement worden aangebracht, zodat later nadere bepalingen kunnen worden opgenomen in de uitvoeringsvoorschriften. Het toepassingsgebied van subsidies moet in artikel 108 van het Financieel Reglement duidelijker worden afgebakend, met name wat de financiering met betrekking tot leningsactiviteiten en aandelenbezit betreft. Het evenredigheidsbeginsel moet eraan worden toegevoegd.
(35) De uitzonderingen op de in de uitvoeringsvoorschriften vervatte regel dat de subsidie geen winst mag opleveren, moeten in het Financieel Reglement worden opgenomen. Voorts dient in artikel 109 van het Financieel Reglement zeer duidelijk te worden vermeld, dat de toekenning van subsidies voor bepaalde acties juist de vergroting van de financiële capaciteit of het voortbrengen van inkomsten ten doel heeft.
(36) De regel dat subsidies op basis van oproepen tot het indienen van voorstellen moeten worden toegekend, heeft zijn waarde bewezen. De ervaring heeft echter geleerd, dat er in sommige situaties, gezien de aard van de actie, geen keuze is bij de selectie van de begunstigden, en in artikel 110 van het Financieel Reglement moet uitdrukkelijk worden vermeld dat zich dergelijke uitzonderingsgevallen kunnen voordoen.
(37) De regel dat een begunstigde voor een actie niet meer dan één subsidie kan krijgen, moet worden aangepast omdat sommige basisbesluiten combinatie van verschillende communautaire financieringsbronnen wel toestaan en dergelijke gevallen in de toekomst met het oog op de doeltreffendheid van de uitgaven vaker zouden kunnen voorkomen. Van deze gelegenheid moet echter gebruik worden gemaakt om in artikel 111 van het Financieel Reglement duidelijk te maken dat dezelfde kosten nooit tweemaal uit de communautaire begroting kunnen worden gefinancierd.
(38) Wanneer subsidies voor exploitatiekosten worden verleend, is de regel dat de benodigde overeenkomst niet meer dan vier maanden na het begin van het boekjaar van de begunstigde mag worden ondertekend, onnodig star, en artikel 112 van het Financieel Reglement kan deze termijn veilig op zes maanden vaststellen.
(39) Met het oog op de duidelijkheid en doorzichtigheid dient het nieuwe artikel 113 bis van het Financieel Reglement het gebruik van forfaitaire betalingen toe te staan, naast de traditionele terugbetalingsmethode van werkelijk gemaakte kosten.
(40) In artikel 114 van het Financieel Reglement moeten bepaalde beperkingen inzake de toelaatbaarheid van begunstigden worden geschrapt, zodat subsidies aan natuurlijke personen en bepaalde entiteiten zonder rechtspersoonlijkheid kunnen worden toegekend.
(41) Hoewel de toekenning van subsidies op basis van selectie- en gunningscriteria blijft geschieden, is het in de praktijk niet nodig die criteria door een en hetzelfde comité te laten toetsen. Deze verplichting moet derhalve uit artikel 116 worden geschrapt.
(42) Ten aanzien van de normen inzake overheidsopdrachten die door begunstigden van subsidies moeten worden toegepast, is de huidige regel van artikel 120 van het Financieel Reglement onduidelijk, en hij moet dan ook worden vereenvoudigd. Voorts dient uitdrukkelijk te worden voorzien in het geval waarin de uitvoering van een actie financiële steun aan derden noodzakelijk maakt.
(43) Wat de regels inzake boekhouding en rekeningen betreft, moet artikel 121 van het Financieel Reglement de rekenplichtige van de Commissie de mogelijkheid bieden in overeenstemming met internationale normen vast te stellen welke andere organen, naast die welke communautaire subsidies ontvangen, onder de werkingssfeer van de consolidatie vallen.
(44) Met het oog op de instelling van het EGFL, dat met ingang van 2007 in de plaats komt van het EOGFL, moet de terminologie in de titel van titel I van deel II en in de artikelen 148 tot en met 151 worden aangepast. In artikel 151 moet worden verduidelijkt dat voorlopige vastleggingen mogen worden verricht na de normale termijn van twee maanden na ontvangst van de staten van uitgaven van de lidstaten in gevallen waarin een besluit inzake de overschrijving van kredieten wordt verwacht. Artikel 153 betreffende overschrijvingen moet worden verduidelijkt.
(45) Behalve de titel van titel II van deel II, moet de terminologie in artikel 155, leden 1 en 3, van het Financieel Reglement zodanig worden aangepast, dat alleen wordt verwezen naar de Structuurfondsen, het Cohesiefonds, het Visserijfonds en het Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling. De verwijzingen naar de pretoetredingsmaatregelen voor het structuurbeleid (ISPA) en de landbouw (SAPARD) moeten worden geschrapt, daar hierbij sprake is van gedecentraliseerd beheer door derde landen overeenkomstig artikel 164 en de tenuitvoerlegging van deze maatregelen grotendeels hetzelfde blijft als thans. Ten aanzien van de wederopvoering van vrijgemaakte kredieten moet, overeenkomstig de nieuwe basisbesluiten voor structurele maatregelen in de periode 2007-2013, die op overmacht betrekking hebben, in het Financieel Reglement alleen de bepaling worden gehandhaafd voor de gevallen waarin een 'kennelijke fout' aan de Commissie is toe te rekenen.
(46) In artikel 160 van het Financieel Reglement moet een bepaling worden toegevoegd over de bestemmingsontvangsten die voortvloeien uit de opheffing van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal , en de terbeschikkingstelling van de desbetreffende kredieten.
(47) Kredieten die zijn vrijgemaakt als gevolg van gehele of gedeeltelijke niet-uitvoering van de projecten waarvoor zij bestemd waren, moeten kunnen worden wederopgevoerd. Dit dient echter slechts onder stricte voorwaarden mogelijk te zijn, en alleen op het gebied van onderzoek, daar onderzoeksprojecten een hoger financieel risico meebrengen dan projecten op andere beleidsterreinen.
(48) Ten aanzien van externe maatregelen moet worden verduidelijkt dat de subsidieprocedures die bij gedecentraliseerd beheer door derde landen moeten worden toegepast, in de met deze landen gesloten financieringsovereenkomsten moeten worden vermeld, hetgeen een vastlegging van de bestaande praktijk is.
(49) De instellingen dienen ter vergemakkelijking van het beheer de mogelijkheid te krijgen, voor het beheer van de in hun eigen afdeling van de begroting opgenomen kredieten ordonnateursbevoegdheden te delegeren aan de directeuren van interinstitutionele Europese bureaus. Hoewel de inhoud ongewijzigd moet blijven, dienen de artikelen 171, 173 en 176 van het Financieel Reglement een iets andere structuur te krijgen om de subdelegatie van ordonnateursbevoegdheden door de directeuren van bureaus te verduidelijken.
(50) Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 moet derhalve dienovereenkomstig worden gewijzigd.