EU over afval - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2014)397 - Amendering van richtlijnen 2008/98/EG, 94/62/EG, 1999/31/EG, 2000/53/EG, 2006/66/EG, en 2012/19/EU over afval.
document	COM(2014)397
datum	2 juli 2014

(1) Het afvalbeheer in de Unie dient te worden verbeterd met het oog op de bescherming, het behoud en de verbetering van de kwaliteit van het milieu, de bescherming van de gezondheid van de mens, en een behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen.

(2) De rechtsgrond is derhalve artikel 192, lid 2, van het Verdrag voor de wijzigingen van de Richtlijnen 1999/31/EG, 2000/53/EG, 2006/66/EG, 2008/98/EG en 2012/19/EU. Richtlijn 94/62/EG is daarentegen een maatregel die de goede werking van de interne markt dient te waarborgen en derhalve op grond van artikel 114 van het Verdrag moet worden gewijzigd. Om redenen van vereenvoudiging en proceseconomie is het wenselijk al die richtlijnen bij één wijzigingshandeling te wijzigen.

(3) De Commissie heeft de doelstellingen van artikel 11, lid 2, van Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad[13], artikel 5, lid 2, van Richtlijn 1999/31/EG van de Raad[14] en artikel 6, lid 1, van Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad[15] opnieuw bezien. In haar evaluatie heeft de Commissie vastgesteld dat het wenselijk was deze doelstellingen te wijzigen, zodat zij beter beantwoorden aan de behoeften van de circulaire economie door de voorbereiding van stedelijk afval en verpakkingsafval voor hergebruik en recycling te intensiveren en het storten van afval bestemd voor stortplaatsen voor niet-gevaarlijk afval af te schaffen.

(4) Veel lidstaten hebben nog niet de nodige infrastructuur voor afvalverwerking ontwikkeld en zijn nu investeringen aan het plannen. Het is daarom van groot belang duidelijke beleidsdoelstellingen te bepalen om te voorkomen dat secundaire grondstoffen onderaan de afvalhiërarchie vast blijven zitten.

(5) Stedelijk afval vormt ongeveer 7-10 % van de totale hoeveelheid afval die in de Unie wordt geproduceerd; dit is echter een van de meest complexe afvalstromen om te beheren, en de manier waarop deze wordt beheerd is een goede indicatie van de kwaliteit van het algehele systeem voor afvalbeheer in een land. De uitdagingen op het gebied van het beheer van stedelijk afval vloeien voort uit de zeer complexe en gemengde samenstelling, het feit dat het afval in de directe nabijheid van burgers wordt geproduceerd, en de zeer hoge zichtbaarheid voor het publiek. Het beheer vraagt dan ook om een zeer complex afvalbeheersysteem, waaronder een efficiënt inzamelingssysteem, actieve betrokkenheid van burgers en bedrijven, infrastructuur die is aangepast aan de specifieke samenstelling van het afval, en een uitgebreid financieringsstelsel. Landen die beschikken over efficiënte systemen voor het beheer van stedelijk afval scoren vaak beter op het gebied van afvalbeheer in het algemeen.

(6) Verpakkingsafval en biologisch afbreekbaar stedelijk afval vormt een groot deel van het stedelijk afval en van huishoudelijk en soortgelijk afval. Er moet dan ook worden nagegaan wat de gevolgen zijn van het gelijktijdig vaststellen van doelstellingen voor het beheer van deze afvalstromen.

(7) Industrieel, commercieel en mijnbouwafval is uiterst gediversifieerd qua samenstelling en volume en loopt sterk uiteen naargelang de economische structuur van een lidstaat, de structuur van de industriële of commerciële sector die het afval produceert en de industriële of commerciële dichtheid in een bepaald geografisch gebied. Daarom is voor het meeste industrie- en mijnbouwafval een industriegerichte aanpak, waarbij gebruik wordt gemaakt van referentiedocumenten betreffende de beste beschikbare technieken (BBT’s) voor het aanpakken van specifieke kwesties in verband met het beheer van een bepaald soort afval, een geschikte oplossing[16]. Industrieel en commercieel verpakkingsafval blijven echter vallen onder de vereisten van Richtlijn 94/62/EG en Richtlijn 2008/98/EG, met inbegrip van de respectieve verbeteringen ervan.

(8) Een geleidelijke verhoging van de bestaande doelstellingen voor de voorbereiding van stedelijk afval voor hergebruik en recycling en voor het weren van recycleerbaar afval van stortplaatsen, die erop neerkomt dat tegen 2025 maximaal 25 % afval wordt gestort, moet waarborgen dat economisch waardevolle afvalmaterialen geleidelijk en doeltreffend worden teruggewonnen door middel van een adequaat afvalbeheer en in overeenstemming met de afvalhiërarchie. Op die manier moet ervoor worden gezorgd dat waardevolle materialen uit afval terugvloeien in de Europese economie, waardoor vooruitgang wordt geboekt met de uitvoering van het grondstoffeninitiatief[17] en de ontwikkeling van een circulaire economie.

(9) Er zouden duidelijke milieu-, economische en sociale voordelen verbonden zijn aan een verdere verhoging van de doelstellingen die zijn vastgelegd in de Richtlijnen 2008/98/EG, 94/62/EG en 1999/31/EG voor hergebruik en recycling van stedelijk afval en verpakkingsafval, te beginnen met afvalstromen die gemakkelijk kunnen worden gerecycleerd (zoals kunststoffen, metaal, glas, papier, hout en mijnafval).

(10) Naleving van de verplichting tot het opzetten van systemen voor de gescheiden inzameling van papier, metaal, kunststof en glas is essentieel om de mate van voorbereiding van stedelijk afval voor hergebruik en recycling in de lidstaten te verhogen. Bovendien moet de gescheiden inzameling van mijnafval die door dit voorstel wordt ingevoerd, verontreiniging van recycleerbare materialen helpen voorkomen.

(11) Met de combinatie van de in dit voorstel opgenomen recyclingdoelstellingen en stortbeperkingen zijn de doelstellingen op EU-niveau voor energieterugwinning en de maximale recyclingdoelstellingen voor verpakkingsafval die zijn vastgesteld bij Richtlijn 94/62/EG, niet langer nodig en moeten zij daarom worden geschrapt.

(12) Uit de doelstellingen in dit voorstel volgt dat de lidstaten, in overeenstemming met de afvalhiërarchie, het gebruik van teruggewonnen materialen zoals papier en hout dienen te ondersteunen met het doel de grondstoffenvoorraad veilig te stellen en de EU om te vormen tot een 'recyclingmaatschappij', en waar dit mogelijk is, het storten of verbranden van deze stoffen niet zouden moeten steunen. De lidstaten moeten geen steun verlenen aan de verbranding van afval dat op technisch en economisch haalbare wijze en onder milieuveilige voorwaarden kan worden gerecycleerd. Overweging 29 van Richtlijn 2008/98/EG moet in deze context worden uitgelegd.

(13) Het doel van dit voorstel is duidelijke richtsnoeren voor het afvalbeheer van de Unie vast te stellen en zo de investeringen van de lidstaten en van het bedrijfsleven veilig te stellen. Bij het ontwikkelen van hun nationale strategieën voor afvalbeheer en het plannen van investeringen in de infrastructuur voor afvalbeheer zouden de lidstaten, in overeenstemming met de afvalhiërarchie, terdege gebruik moeten maken van de Europese structuur- en investeringsfondsen door voorbereiding voor hergebruik en recycling te bevorderen.

(14) De Commissie heeft voor 2025 doelstellingen vastgesteld voor de recycling van kunststof verpakkingsafval, rekening houdend met wat technisch haalbaar was op het moment van de herziening van de richtlijn; de Commissie kan voorstellen doen voor nieuwe niveaus van de doelstellingen voor kunststoffen voor 2030 op basis van een evaluatie van de vorderingen die de lidstaten hebben gemaakt om die doelstellingen te bereiken, rekening houdend met de ontwikkeling van de soorten kunststoffen op de markt en de ontwikkeling van nieuwe recyclingtechnologieën.

(15) Gescheiden inzameling en recycling van ferrometalen en aluminium zou aanzienlijke economische en ecologische voordelen opleveren, aangezien er dan meer aluminium zou worden teruggewonnen. De doelstelling voor hergebruik en recycling van metalen verpakkingen zou daarom moeten worden gesplitst in afzonderlijke doelstellingen voor deze twee soorten afval.

(16) Er bestaan grote verschillen tussen de lidstaten op het gebied van afvalbeheer, met name wat betreft stedelijk afval. Om te zorgen voor een betere, snellere en meer eenvormige uitvoering van de wetgeving inzake afval en te anticiperen op zwakke punten in de uitvoering, zou een systeem voor vroegtijdige waarschuwingen moeten worden ingevoerd, zodat tekortkomingen aan het licht komen en vóór de termijnen voor het bereiken van de doelen maatregelen kunnen worden genomen.

(17) Richtlijn 2008/98/EG bevat basisdefinities op het gebied van afvalbeheer. Met het oog op een grotere samenhang van de afvalwetgeving moeten de definities van Richtlijn 94/62/EG en Richtlijn 1999/31/EG in overeenstemming worden gebracht met die van Richtlijn 2008/98/EG.

(18) Definities van stedelijk afval, levensmiddelenafval en opvulling moeten worden opgenomen in Richtlijn 2008/98/EG en de definitie van afvalstoffen in Richtlijn 1999/31/EG om de reikwijdte van deze begrippen te verduidelijken.

(19) Door de lidstaten ingediende statistische gegevens zijn voor de Commissie essentieel om de naleving van de afvalwetgeving te kunnen beoordelen. De invoering van één toegangspunt voor alle gegevens over afval, het schrappen van achterhaalde verslagleggingsvereisten en de benchmarking van nationale verslagleggingsmethoden, in combinatie met een verificatie van de gegevenskwaliteit door derden, moeten leiden tot een verbetering van de kwaliteit en betrouwbaarheid van de statistieken.

(20) De producenten van goederen en producten moeten verantwoordelijk zijn voor het beheer van het resulterende afval na de consumptiefase. Regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid zijn een essentieel onderdeel van efficiënt afvalbeheer, maar de doeltreffendheid en prestaties daarvan verschillen aanzienlijk tussen de lidstaten. Het vaststellen van functionele minimumvoorwaarden voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, zodat de kosten van het beheer van afgedankte producten volgens hoge milieunormen kunnen worden doorberekend en producenten worden gestimuleerd om tijdens de gehele levenscyclus van producten rekening te houden met milieuoverwegingen, van de ontwerpfase totdat zij worden afgedankt, is dus nodig om de kosten omlaag te brengen en de prestaties te verbeteren, maar ook om te zorgen voor een gelijk speelveld en belemmeringen voor de werking van de interne markt te voorkomen.

(21) Een behoorlijk beheer van gevaarlijke afvalstoffen is nog steeds een probleem in de Unie en er ontbreken gegevens over de verwerking ervan. Daarom moeten de registratie- en traceerbaarheidsmechanismen worden versterkt door de invoering van elektronische registers voor gevaarlijke afvalstoffen in de lidstaten. Elektronische gegevensverzameling moet worden uitgebreid tot andere afvalstromen om de registratie voor bedrijven en overheden te vereenvoudigen en het toezicht op de afvalstromen in de Unie te verbeteren.

(22) Om te zorgen voor continuïteit in het aanbod van kritieke grondstoffen en in overeenstemming met het grondstoffeninitiatief en de doelstellingen en streefcijfers van het Europese Innovatiepartnerschap inzake grondstoffen[18], moeten de lidstaten maatregelen nemen om te komen tot een optimaal afvalbeheer dat aanzienlijke hoeveelheden kritieke grondstoffen[19] bevat in overeenstemming met de afvalhiërarchie, waarbij rekening wordt gehouden met de economische en technologische haalbaarheid en milieuvoordelen. De maatregelen in deze richtlijn, bijvoorbeeld de recyclingdoelstellingen voor stedelijk afval en het verbod op de verwijdering van metalen – waaronder metalen die aanwezig zijn in afgedankte producten – naar stortplaatsen voor niet-gevaarlijke afvalstoffen, zullen de op nationaal niveau genomen maatregelen ondersteunen.

(23) Om een doeltreffende uitvoering van het grondstoffeninitiatief verder te ondersteunen, moeten de lidstaten in hun afvalbeheerplannen nationale maatregelen opnemen voor de inzameling en terugwinning van afval dat aanzienlijke hoeveelheden kritieke grondstoffen bevat.

(24) Gelet op de negatieve gevolgen van voedselverspilling voor het milieu moet een kader voor de lidstaten worden vastgesteld om het niveau van de voedselverspilling in alle sectoren op vergelijkbare wijze in kaart te brengen en er verslag over uit te brengen, en om te verzoeken om de ontwikkeling van nationale plannen voor de preventie van voedselverspilling om te beantwoorden aan de doelstelling om de hoeveelheid levensmiddelenafval tegen 2025 met 30 % te verminderen.

(25) Bij het opstellen van afvalpreventieprogramma's moeten de lidstaten hun prioriteiten bepalen op basis van de afvalbeheerhiërarchie: preventie, voorbereiding voor hergebruik, recycling, overige terugwinning, en verwijdering. In het geval van levensmiddelenafval moet zorgvuldig worden beoordeeld of en voor welke categorieën levensmiddelenafval donatie alsmede het mogelijke gebruik van voormalige voedingsmiddelen in diervoeders prioriteit moeten krijgen boven compostering, het opwekken van hernieuwbare energie en storten. Bij deze beoordeling moet met name rekening worden gehouden met economische omstandigheden, gezondheid en kwaliteitsnormen, en deze moet altijd in overeenstemming zijn met de wetgeving van de Unie inzake de veiligheid van levensmiddelen en diervoeders en diergezondheid.

(26) Zwerfafval, vooral kunststof, heeft rechtstreekse negatieve gevolgen voor het milieu en de hoge saneringskosten leveren een onnodige economische lastenverzwaring op. Het opnemen van specifieke maatregelen in afvalbeheerplannen, financiële steun voor producenten binnen de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, en krachtige handhaving door de bevoegde instanties moeten helpen dit probleem uit te bannen.

(27) In haar mededeling 'Gezonde en resultaatgerichte regelgeving (REFIT): resultaten en volgende stappen'[20] verbindt de Commissie zich ertoe wetgevingsmaatregelen van de Unie te evalueren, te vereenvoudigen of in te trekken met het oog op lastenverlichting voor ondernemingen en het stimuleren van groei en werkgelegenheid. Een belangrijke rol in REFIT is weggelegd voor actie om de regeldruk voor kleine inrichtingen of ondernemingen te verminderen. Bij de raadpleging over de 'top 10 van hinderlijke EU-regels voor het midden- en kleinbedrijf'[21] is EU-afvalwetgeving aangemerkt als een gebied waarop mogelijke lastenvermindering nodig was. In reactie op deze oproep en overeenkomstig een uitgebreidere raadpleging van kleine inrichtingen of ondernemingen in een specifieke workshop op 16 september 2013, moet een vereenvoudiging van de vergunnings- en registratievereisten voor kleine inrichtingen of ondernemingen worden ingevoerd.

(28) De uitvoeringsverslagen die de lidstaten om de drie jaar opstellen, zijn geen doeltreffend instrument gebleken voor het toezicht op de naleving en het waarborgen van een goede uitvoering, maar leverden wel onnodige administratieve belasting op. Het is daarom wenselijk de bepalingen die de lidstaten ertoe verplichten om dergelijke verslagen op te stellen, in te trekken en in de plaats daarvan voor het toezicht op de naleving uitsluitend gebruik te maken van de statistische gegevens die de lidstaten elk jaar bij de Commissie indienen en waaruit blijkt wanneer de doelstellingen naar verwachting zullen worden verwezenlijkt.

(29) Het is noodzakelijk te blijven rapporteren over bepaalde aspecten van de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2000/53/EG van het Europees Parlement en de Raad[22]. Om beter te kunnen toezien op de tenuitvoerlegging van deze richtlijn, moet deze verslaggeving op jaarbasis plaatsvinden.

(30) Goede verslaggeving van statistische gegevens over afvalbeheer is van wezenlijk belang voor een efficiënte uitvoering en voor het waarborgen van een gelijk speelveld tussen de lidstaten. Bij de voorbereiding van de verslagen over de naleving van de doelstellingen in de afvalwetgeving moeten de lidstaten gebruikmaken van de recentste methodologie die is ontwikkeld door de Commissie en de nationale bureaus voor de statistiek van de lidstaten.

(31) Met het oog op de aanvulling of wijziging van Richtlijn 94/62/EG moet de bevoegdheid om handelingen vast te stellen overeenkomstig artikel 290 van het Verdrag worden gedelegeerd aan de Commissie ten aanzien van artikel 3, lid 1, artikel 11, lid 3, artikel 19, lid 2, en artikel 20, lid 1. Het is vooral belangrijk dat de Commissie tijdens haar voorbereidende werkzaamheden passend overleg pleegt, onder meer met deskundigen. De Commissie moet bij de voorbereiding en opstelling van de gedelegeerde handelingen ervoor zorgen dat de desbetreffende documenten tijdig en op gepaste wijze gelijktijdig worden toegezonden aan het Europees Parlement en de Raad.

(32) Met het oog op de aanvulling of wijziging van Richtlijn 2008/98/EG moet de bevoegdheid om handelingen vast te stellen overeenkomstig artikel 290 van het Verdrag worden gedelegeerd aan de Commissie ten aanzien van artikel 5, lid 2, artikel 6, lid 2, artikel 7, lid 1, artikel 27, leden 1 en 4, en artikel 38 , leden 1, 2 en 3. Het is vooral belangrijk dat de Commissie tijdens haar voorbereidende werkzaamheden passend overleg pleegt, onder meer met deskundigen. De Commissie moet bij de voorbereiding en opstelling van de gedelegeerde handelingen ervoor zorgen dat de desbetreffende documenten tijdig en op gepaste wijze gelijktijdig worden toegezonden aan het Europees Parlement en de Raad.

(33) Met het oog op de aanvulling of wijziging van Richtlijn 1999/31/EG moet de bevoegdheid om handelingen vast te stellen overeenkomstig artikel 290 van het Verdrag worden gedelegeerd aan de Commissie ten aanzien van artikel 16. Het is vooral belangrijk dat de Commissie tijdens haar voorbereidende werkzaamheden passend overleg pleegt, onder meer met deskundigen. De Commissie moet bij de voorbereiding en opstelling van de gedelegeerde handelingen ervoor zorgen dat de desbetreffende documenten tijdig en op gepaste wijze gelijktijdig worden toegezonden aan het Europees Parlement en de Raad. Alle wijzigingen in de bijlagen moeten worden aangebracht overeenkomstig de beginselen die zijn genoemd in de bijlagen bij deze richtlijn. Hiertoe moet de Commissie, wat bijlage II betreft, rekening houden met de algemene beginselen en procedures voor het testen en de aanvaardingscriteria van bijlage II en moeten specifieke criteria en/of testmethoden en bijbehorende grenswaarden worden vastgesteld voor elke stortplaatsklasse, en zo nodig ook voor specifieke typen stortplaats binnen elke klasse, met inbegrip van ondergrondse opslag. De Commissie moet, waar van toepassing, binnen twee jaar na de inwerkingtreding van deze richtlijn overwegen voorstellen voor de standaardisering van controle-, bemonsterings- en analysemethoden in verband met de bijlagen goed te keuren.

(34) Om eenvormige voorwaarden voor de uitvoering van Richtlijn 94/62/EG te waarborgen, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend in verband met artikel 12, lid 3, onder b), en artikel 19, lid 1. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend overeenkomstig Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad[23].

(35) Om eenvormige voorwaarden voor de uitvoering van Richtlijn 1999/31/EG te waarborgen, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend in verband met artikel 3, lid 3, artikel 5, lid 2, artikel 5, lid 2, onder a) en b), bijlage I, punt 3.5, en bijlage II, punt 5. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend overeenkomstig Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad[24].

(36) Om eenvormige voorwaarden voor de uitvoering van Richtlijn 2008/98/EG te waarborgen, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend in verband met artikel 9, lid 3, artikel 11, lid 3, artikel 24, lid 2, artikel 29, lid 4, artikel 33, lid 2, artikel 35, lid 4, artikel 37, lid 4, en artikel 38, lid 4. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend overeenkomstig Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad[25].

(37) Overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van de lidstaten en de Commissie over toelichtende stukken van 28 september 2011 hebben de lidstaten zich ertoe verbonden om in gerechtvaardigde gevallen de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van een of meer stukken waarin het verband tussen de onderdelen van een richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht. De wetgever vindt de overdracht van dergelijke stukken in het kader van deze richtlijn gerechtvaardigd.

(38) Aangezien de doelstellingen van deze richtlijn, namelijk het verbeteren van het afvalbeheer in de Unie en aldus bijdragen aan de bescherming, het behoud en de verbetering van de kwaliteit van het milieu en het behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen in de gehele Unie, niet voldoende kan worden verwezenlijkt door de lidstaten, maar vanwege de omvang en de gevolgen beter op het niveau van de Unie kunnen worden verwezenlijkt, kan de Europese Unie overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken.