Overwegingen bij COM(2021)890 - Aanpak van instrumentalisering op het gebied van migratie en asiel - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)890 - Aanpak van instrumentalisering op het gebied van migratie en asiel. |
|---|---|
| document | COM(2021)890   |
| datum | 14 december 2021 |
(2) Deze verordening volgt op het verzoek dat de Europese Raad in zijn conclusies van 22 oktober 2021 richtte tot de Commissie, nl. alle nodige wijzigingen van het EU-rechtskader voorstellen alsook concrete maatregelen, om te zorgen voor een onmiddellijke en gepaste reactie op de hybride bedreiging conform het EU-recht en internationale verplichtingen. Voorts draagt de verordening bij tot de totstandbrenging van een omvattend en permanent kader dat de betrokken lidstaten voorziet van de nodige instrumenten om doeltreffend en snel op een situatie van instrumentalisering te kunnen reageren, met volledige inachtneming van de grondrechten en internationale verplichtingen.
(3) Een van die instrumenten in deze verordening is de invoering van een noodprocedure voor migratie- en asielbeheer die de lidstaten de mogelijkheid biedt juridische middelen in te zetten om in de toekomst het hoofd te bieden aan situaties waarin migranten worden geïnstrumentaliseerd.
(4) Deze verordening eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met name in de artikelen 1, 4, 7, 24, 18, 19, lid 2, alsmede het Verdrag van Genève van 28 juli 1951. Om met name rekening te houden met het feit dat de belangen van het kind voorop dienen te staan, de noodzaak het familie- en gezinsleven te respecteren, en om de bescherming van de gezondheid van de betrokkenen te waarborgen, voorziet deze verordening in specifieke regels en waarborgen die van toepassing zijn op niet-begeleide minderjarigen en hun familieleden en op verzoekers wier gezondheidstoestand specifieke en adequate ondersteuning vereist. De regels en waarborgen van Verordening (EU) XXX/XXX 19 [asielprocedureverordening] moeten van toepassing blijven op personen die onderworpen zijn aan de noodprocedure voor asielbeheer, tenzij in deze verordening anders is bepaald. De voorschriften van Richtlijn XXX/XXX 20 [herschikking van de richtlijn opvangvoorzieningen], met inbegrip van de regels betreffende de bewaring van personen die om internationale bescherming verzoeken, moeten van toepassing blijven vanaf het moment waarop een verzoek om internationale bescherming wordt ingediend, tenzij in deze verordening anders is bepaald.
(5) Om de lidstaat die met een situatie van instrumentalisering te maken heeft, bij te staan bij het ordelijk beheer van de migratiestromen, moet de betrokken lidstaat in het kader van de noodprocedure voor asielbeheer ten aanzien van onderdanen van derde landen of staatlozen die in de nabijheid van de buitengrens met het derde land dat migranten instrumentaliseert, zijn aangehouden of aangetroffen na een onrechtmatige overschrijding, of die zich bij een grensdoorlaatpost hebben gemeld, kunnen besluiten om verzoeken om internationale bescherming uitsluitend te registreren op specifieke, speciaal voor dit doel aangewezen registratiepunten in de nabijheid van de grens, en om het indienen van die verzoeken alleen effectief mogelijk te maken op de specifieke punten die daartoe zijn aangewezen en die gemakkelijk toegankelijk moeten zijn. Er moet worden gezorgd voor daadwerkelijke en doeltreffende toegang tot de procedure voor internationale bescherming overeenkomstig artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het Verdrag van Genève van 28 juli 1951. Daartoe moet de betrokken lidstaat ervoor zorgen dat er voldoende registratiepunten, waaronder grensdoorlaatposten, worden aangewezen en open zijn. Verzoekers moeten naar behoren worden geïnformeerd over de plaatsen waar hun verzoek zal worden geregistreerd en kan worden ingediend.
(6) In situaties waarin migranten worden geïnstrumentaliseerd, is het van essentieel belang dat de binnenkomst van personen die niet aan de voorwaarden voor binnenkomst voldoen, wordt voorkomen en dat tegelijkertijd de bescherming van de grondrechten wordt gewaarborgd. Om ervoor te zorgen dat de lidstaat die met een dergelijke situatie te maken krijgt, over de nodige flexibiliteit beschikt, en om te voorkomen dat een vijandig derde land zich op specifieke nationaliteiten of specifieke categorieën onderdanen van derde landen richt, moet het krachtens de in deze verordening vastgestelde noodprocedure voor migratie- en asielbeheer voor de betrokken lidstaat mogelijk zijn om in het kader van een grensprocedure zoals beschreven in artikel 41 van Verordening (EU) XXX/XXX [asielprocedureverordening] een besluit te nemen over de ontvankelijkheid en de gegrondheid van alle verzoeken om internationale bescherming van onderdanen van derde landen of staatlozen die in de nabijheid van de grens met het derde land, zijn aangehouden of aangetroffen na een onrechtmatige overschrijding, of die zich bij een grensdoorlaatpost hebben gemeld. De beginselen en waarborgen van Verordening (EU) XXX/XXX [asielprocedureverordening] moeten in acht worden genomen.
(7) Bij de toepassing van de noodprocedure voor asielbeheer moeten het belang van het kind en de waarborgen voor verzoekers met medische aandoeningen voor de bevoegde autoriteiten vooropstaan. Daarom moet de lidstaat die met een situatie van instrumentalisering te maken krijgt, van de noodprocedure voor asielbeheer gevallen uitsluiten waarin er medische redenen zijn om de grensprocedure niet toe te passen overeenkomstig artikel 41, lid 9, punt c), van Verordening (EU) XXX/XXX [asielprocedureverordening]. Dit geldt ook als de gezondheidsproblemen tijdens de behandeling van het verzoek aan het licht komen. De betrokken lidstaat moet ook voorrang geven aan de behandeling van verzoeken die waarschijnlijk gegrond zijn of verzoeken van minderjarigen en hun familieleden, alsook van niet-begeleide minderjarigen. Indien tijdens de screening uit hoofde van Verordening (EU) XXX/XXX [screeningverordening] 21 of de behandeling van het verzoek blijkt dat een verzoeker bijzondere procedurele waarborgen behoeft en dat geen passende steun kan worden geboden in het kader van de asielprocedure aan de grens overeenkomstig artikel 41, lid 9, van Verordening (EU) XXX/XXX [asielprocedureverordening], mag de betrokken lidstaat de noodprocedure voor asielbeheer aan de grens niet of niet meer toepassen.
(8) Overeenkomstig artikel 8, lid 3, punt d), van Richtlijn XXX/XXX [herschikking van de richtlijn opvangvoorzieningen], kan een verzoeker in bewaring worden gehouden om in het kader van een procedure een beslissing te nemen over diens recht om het grondgebied te betreden. Artikel 8, lid 2, van die richtlijn bepaalt ook dat de lidstaten een verzoeker alleen in bewaring mogen houden wanneer andere, minder dwingende maatregelen – zoals beperkingen van de bewegingsvrijheid op grond van artikel 7 – niet effectief kunnen worden toegepast. De voorschriften en waarborgen met betrekking tot bewaring in Richtlijn XXX/XXX [herschikking van de richtlijn opvangvoorzieningen], met name die welke betrekking hebben op niet-begeleide minderjarigen, minderjarigen en hun familieleden, moeten worden nageleefd. Bij situaties van instrumentalisering van migranten kunnen alternatieven voor bewaring, zoals beperkingen van de bewegingsvrijheid overeenkomstig artikel 7 van Richtlijn XXX/XXX [herschikking richtlijn opvangvoorzieningen], even doeltreffend zijn als bewaring; dergelijke alternatieven moeten daarom door de autoriteiten worden overwogen, met name ten aanzien van minderjarigen. Indien bewaring wordt toegepast en de garanties en voorwaarden voor bewaring niet worden nageleefd of niet aan de grens kunnen worden nageleefd, mag de noodprocedure voor asielbeheer hoe dan ook niet of niet meer van toepassing zijn, zoals bepaald in artikel 41, lid 9, punt d), van Verordening (EU) XXX/XXX [asielprocedureverordening].
(9) Bij een situatie van instrumentalisering van migranten moet het voor de betrokken lidstaat mogelijk zijn om verzoeken om internationale bescherming binnen een verlengde termijn van vier weken te registreren. Voorts moet het mogelijk zijn om verzoeken om internationale bescherming aan de grens gedurende maximaal zestien weken te behandelen. Indien er binnen die zestien weken geen beslissing is genomen over het verzoek, en evenmin over een mogelijk beroep tegen een negatieve beslissing, dat overigens geen automatische schorsende werking mag hebben, moet toegang tot het grondgebied worden verleend, tenzij de betrokkene aan de terugkeerprocedure is onderworpen. Deze procedurele termijnen zijn bedoeld om de betrokken lidstaat te helpen het hoofd te bieden aan situaties waarbij migranten worden geïnstrumentaliseerd. Wanneer een lidstaat met een dergelijke situatie te maken krijgt, moet hij middelen herbestemmen met het oog op het beheer van de onderdanen van derde landen die aan zijn grenzen aankomen of zich reeds op zijn grondgebied bevinden. In een dergelijke situatie heeft de betrokken lidstaat wellicht tijd nodig om zijn middelen te reorganiseren en zijn capaciteit te vergroten, mede met steun van de EU-agentschappen. Bovendien zal het aantal verzoekers in het kader van de grensprocedure groter zijn dan onder normale omstandigheden, waardoor de lidstaat die met een situatie van instrumentalisering te maken krijgt, wellicht meer tijd nodig zal hebben om beslissingen te kunnen nemen, zonder toegang tot het grondgebied toe te staan. De betrokken lidstaat moet echter voorrang geven aan de registratie van verzoeken die gegrond zijn en verzoeken van niet-begeleide minderjarigen en minderjarigen en hun familieleden.
(10) Geweld aan de grens moet koste wat kost worden voorkomen, niet alleen om de territoriale integriteit en veiligheid van de lidstaat die met een situatie van instrumentalisering te maken krijgt, te beschermen, maar ook om de beveiliging en veiligheid te waarborgen van de onderdanen van derde landen, waaronder families en kinderen, die vreedzaam wachten op hun kans om asiel aan te vragen in de Unie. Wanneer de betrokken lidstaat aan zijn buitengrens te maken krijgt met gewelddadige acties, onder meer in het kader van pogingen van onderdanen van derde landen om massaal toegang te forceren, waarbij onevenredige gewelddadige middelen worden gebruikt, moet de betrokken lidstaat overeenkomstig zijn nationale recht de nodige maatregelen kunnen nemen om de veiligheid en de openbare orde te handhaven en de doeltreffende toepassing van deze verordening te waarborgen.
(11) Wanneer een lidstaat als gevolg van instrumentalisering te maken krijgt met een stroom onderdanen van derde landen of staatlozen aan de grens, kan het gebeuren dat de lidstaat in de praktijk niet kan zorgen voor de materiële opvangvoorzieningen die normaliter vereist zijn, omdat dit de capaciteit van de lidstaat wellicht te boven gaat. Daarom moet de betrokken lidstaat, in een situatie van instrumentalisering, in andere gevallen dan die bedoeld in artikel 17, lid 9, van die richtlijn, regels inzake materiële opvangvoorzieningen kunnen vaststellen die afwijken van de normen van Richtlijn XXX/XXX [herschikking richtlijn opvangvoorzieningen], aan onderdanen van derde landen en staatlozen tijdelijk onderdak kunnen bieden dat aangepast is aan seizoensgebonden weersomstandigheden, en in hun basisbehoeften kunnen voorzien, met name door voedsel, water, kleding, adequate medische zorg en bijstand aan kwetsbare personen te verstrekken, met volledige eerbiediging van het recht op menselijke waardigheid. Onverminderd de verplichtingen die de lidstaten in dat verband bij deze verordening worden opgelegd, moeten de lidstaten ook waarborgen dat humanitaire organisaties toegang hebben en hun de humanitaire bijstand kunnen verlenen die zij nodig hebben.
(12) Om de noodprocedure voor asielbeheer aan de buitengrens aan te vullen en optimale samenhang daarmee te waarborgen, moet de bevoegde autoriteiten van de lidstaat die met een situatie van instrumentalisering van migranten te maken krijgt, de nodige flexibiliteit worden geboden om terugkeerprocedures uit te voeren, na toepassing van een procedure voor het beheer van noodgevallen. Daarom moet het de betrokken lidstaat in een situatie van instrumentalisering worden toegestaan af te wijken van de toepassing van Richtlijn XXX/XXX [herschikking terugkeerrichtlijn] 22 ten aanzien van onderdanen van derde landen en staatlozen wier verzoek om internationale bescherming is afgewezen in het kader van een in deze verordening beschreven noodprocedure voor asielbeheer. Wanneer een volgend verzoek slechts wordt ingediend om de terugkeer te vertragen of te dwarsbomen, kunnen de lidstaten de regels van de artikelen 42 en 43 van Verordening (EU) XXX/XXX [asielprocedureverordening] toepassen. De regels in deze verordening laten onverlet dat de lidstaten op grond van artikel 2, lid 2, punt a), van Richtlijn XXX/XXX [herschikking terugkeerrichtlijn] kunnen afwijken van de toepassing van die richtlijn met betrekking tot illegaal verblijvende onderdanen van derde landen of staatlozen die zijn aangehouden in verband met de irreguliere overschrijding over land, over zee of door de lucht van de buitengrens van een lidstaat en die vervolgens geen toestemming of recht hebben gekregen om in die lidstaat te verblijven.
(13) Wanneer van de toepassing van Richtlijn XXX/XXX [terugkeerrichtlijn herschikking] wordt afgeweken, moet de betrokken lidstaat ervoor zorgen dat het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en zijn internationale verplichtingen volledig worden nageleefd. Dit betekent ook dat het beginsel van non-refoulement volledig moet worden nageleefd en dat terdege rekening moet worden gehouden met het belang van het kind, het familie- en gezinsleven en de gezondheidstoestand van de betrokken onderdaan van een derde land, zoals verder in de terugkeerrichtlijn is bepaald wat afwijkingen betreft. De lidstaat moet er ook voor zorgen dat de behandeling en het niveau van bescherming met betrekking tot beperkingen van het gebruik van dwangmaatregelen, uitstel van verwijdering, spoedeisende gezondheidszorg en behoeften van kwetsbare personen, en omstandigheden van bewaring niet minder gunstig zijn dan die waarin Richtlijn XXX/XXX [herschikking terugkeerrichtlijn] voorziet.
(14) Wanneer een lidstaat een of meer van de maatregelen van deze verordening toepast, moet hij de onderdanen van derde landen en staatlozen daarvan in kennis stellen. Met name moet de lidstaat die met een situatie van instrumentalisering te maken krijgt, onderdanen van derde landen of staatlozen in een taal die de onderdaan van een derde land of de staatloze begrijpt of redelijkerwijs geacht wordt te begrijpen, informeren over de toegepaste afwijking, de punten die toegankelijk zijn voor de registratie en indiening van een verzoek om internationale bescherming, met name de locatie van het dichtstbijzijnde punt waar hun verzoek om internationale bescherming kan worden geregistreerd en ingediend, de mogelijkheid om de beslissing over het verzoek aan te vechten en de duur van de maatregelen.
(15) De lidstaat die met een situatie van instrumentalisering van migranten te maken krijgt, moet andere lidstaten om de steun- en solidariteitsmaatregelen kunnen verzoeken die het meest geschikt zijn om de situatie van instrumentalisering in goede banen te leiden. De steun- en solidariteitsmaatregelen om de situatie van instrumentalisering het hoofd te bieden, kunnen allerlei vormen aannemen, zoals maatregelen voor capaciteitsopbouw, steun voor terugkeer en steun in verband met de externe dimensie van de crisis en maatregelen om op de instrumentalisering te reageren door middel van samenwerking met derde landen of contact met derde landen waarvan de onderdanen worden geïnstrumentaliseerd.
(16) De andere lidstaten, die zelf niet te maken hebben met een situatie van instrumentalisering, moet worden verzocht om de lidstaat die wel met een dergelijke situatie te maken heeft, te helpen door middel van steun- en solidariteitsmaatregelen die beantwoorden aan de vastgestelde behoeften. Na ontvangst van het verzoek van de lidstaat die met een situatie van instrumentalisering te maken krijgt, moet de Commissie zo spoedig mogelijk overgaan tot coördinatie van deze steun- en solidariteitsmaatregelen.
(17) Een lidstaat die met een situatie van instrumentalisering van migranten te maken krijgt, kan het Asielagentschap van de EU, het Europees Grens- en kustwachtagentschap of Europol om steun verzoeken, overeenkomstig hun respectieve mandaten. In voorkomend geval kan het Asielagentschap op eigen initiatief bijstand voorstellen overeenkomstig artikel 16, lid 1, punt d), van Verordening (EU) XXX/XXX [EUAA-verordening], terwijl het Europees Grens- en kustwachtagentschap overeenkomstig de artikelen 48, 50, 52 en 53 van Verordening (EU) 2019/1896 bijstand op het gebied van terugkeer kan voorstellen, met instemming van de betrokken lidstaat, en Europol overeenkomstig artikel 6, lid 1, van Verordening (EU) 2016/794 bijstand kan voorstellen.
(18) Indien de betrokken lidstaat verzoekt om toepassing van de afwijkingen waarin deze verordening voorziet, en in aanmerking nemend of de Europese Raad heeft erkend dat de Unie of een of meer van haar lidstaten te maken hebben met een situatie van instrumentalisering van migranten, moet de Commissie, in voorkomend geval, een voorstel indienen waarbij een lidstaat wordt gemachtigd de afwijkingen waarin deze verordening voorziet, toe te passen. Om een hoge mate van politiek toezicht en politieke steun te waarborgen en de solidariteit van de Unie ten opzichte van de lidstaat die met een situatie van instrumentalisering van migranten te maken krijgt, krachtiger tot uitdrukking te brengen, moeten aan de Raad uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend. Het uitvoeringsbesluit waarbij de lidstaten worden gemachtigd afwijkende regels toe te passen, moet derhalve door de Raad worden vastgesteld.
(19) Het uitvoeringsbesluit van de Raad moet een machtiging omvatten voor de specifieke afwijkingen die de lidstaat die met een situatie van instrumentalisering van migranten te maken krijgt, kan toepassen, en ook vermelden met ingang van welke datum deze afwijkingen van toepassing moeten zijn en voor welke duur.
(20) Om de betrokken lidstaat te ondersteunen bij het verlenen van de nodige bijstand aan onderdanen van derde landen die onder het toepassingsgebied van deze verordening vallen, onder meer door activiteiten op het gebied van vrijwillige terugkeer te bevorderen of door hun humanitaire taken uit te voeren, moeten VN-agentschappen en andere relevante partnerorganisaties, met name de Internationale Organisatie voor Migratie en de Internationale Federatie van Rode Kruis- en Rode Halve Maan-verenigingen, daadwerkelijk toegang hebben tot de grens onder de voorwaarden van Richtlijn (EU) XXX/XXX [herschikking richtlijn opvangvoorzieningen] en Verordening (EU) XXX/XXX [richtlijn asielprocedures]. Overeenkomstig Verordening (EU) XXX/XXX [asielprocedureverordening] moet de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen toegang krijgen tot verzoekers, ook aan de grens. Daartoe moet de betrokken lidstaat nauw samenwerken met VN-agentschappen en relevante partnerorganisaties.
(21) Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en onverminderd artikel 4 van dat protocol, neemt Ierland niet deel aan de vaststelling van deze verordening en is deze niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaat.
OF
Overeenkomstig artikel 3 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, heeft Ierland (bij brief van ....) te kennen gegeven dat het aan de vaststelling en toepassing van deze verordening wenst deel te nemen.
(22) Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het VEU en het VWEU, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van deze verordening; deze is derhalve niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaat.