Overwegingen bij COM(2023)609 - Hervormingsprogramma 2023 en stabiliteitsprogramma 2023 van Spanje - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)609 - Hervormingsprogramma 2023 en stabiliteitsprogramma 2023 van Spanje. |
|---|---|
| document | COM(2023)609 |
| datum | 24 mei 2023 |
(2) Op 22 november 2022 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse duurzamegroeianalyse 20234 en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2023 voor coördinatie van het economisch beleid. De Europese Raad heeft op 23 maart 2023 zijn goedkeuring gehecht aan de prioriteiten van de analyse rond de vier dimensies van concurrerende duurzaamheid. Op 22 november 2022 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag 2023 aangenomen, waarin zij Spanje heeft genoemd als een van de lidstaten die door onevenwichtigheden geraakt kan zijn of het risico loopt daardoor geraakt te worden, en waarvoor een diepgaande evaluatie nodig zou zijn. Op dezelfde datum heeft de Commissie ook een advies goedgekeurd over het ontwerpbegrotingsplan 2023 van Spanje. De Commissie heeft ook een aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone goedgekeurd, die de Raad op 16 mei 2023 heeft aangenomen, alsook het voorstel voor het gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid 2023 waarin de uitvoering van de werkgelegenheidsrichtsnoeren en de beginselen van de Europese pijler van sociale rechten wordt geanalyseerd, dat de Raad op 13 maart 2023 heeft aangenomen.
(3) Hoewel de economieën in de EU blijk geven van opvallende veerkracht, blijft de geopolitieke context een negatief effect hebben. Aangezien de EU resoluut achter Oekraïne staat, is de economische en sociale beleidsagenda van de EU erop gericht om op korte termijn de negatieve gevolgen van energieschokken voor zowel kwetsbare huishoudens als bedrijven te beperken en op middellange termijn de inspanningen met het oog op de verwezenlijking van de groene en de digitale transitie, de ondersteuning van duurzame en inclusieve groei, de bewaking van de macro-economische stabiliteit en de vergroting van de veerkracht vol te houden. De agenda is ook sterk gericht op het vergroten van het concurrentievermogen en de productiviteit van de EU.
(4) Op 1 februari 2023 heeft de Commissie een mededeling uitgebracht met als titel Een industrieel plan voor de Green Deal voor het nettonultijdperk5 om het concurrentievermogen van de nettonulindustrie van de EU te versterken en de snelle transitie naar klimaatneutraliteit te bevorderen. Het plan vormt een aanvulling op de lopende inspanningen in het kader van de Europese Green Deal en REPowerEU. Het heeft tot doel een omgeving te scheppen die gunstiger is voor het opschalen van de capaciteit van de EU om de nettonultechnologieën en -producten te fabriceren die nodig zijn om de ambitieuze klimaatdoelstellingen van de EU te halen en de toegang tot relevante kritieke grondstoffen te waarborgen, onder meer door de aanvoer te diversifiëren, geologische hulpbronnen in de lidstaten naar behoren te exploiteren en grondstoffen zoveel mogelijk te recyclen. Het plan is gebaseerd op vier pijlers: een voorspelbaar en vereenvoudigd regelgevingskader, versnelde toegang tot financiering, het verbeteren van vaardigheden, en open handel voor veerkrachtige toeleveringsketens. Op 16 maart 2023 heeft de Commissie ook een mededeling uitgebracht met als titel Concurrentievermogen van de EU op lange termijn: blik op de periode na 20306, die is gestructureerd rond negen elkaar versterkende aanjagers, met als doel te werken aan een groeibevorderend regelgevingskader. In de mededeling worden beleidsprioriteiten vastgesteld die bedoeld zijn om actief te zorgen voor structurele verbeteringen, gerichte investeringen en regelgevingsmaatregelen voor het concurrentievermogen van de EU en haar lidstaten op lange termijn. Onderstaande aanbevelingen dragen bij tot de verwezenlijking van deze prioriteiten.
(5) In 2023 blijft het Europees Semester voor coördinatie van het economisch beleid evolueren in overeenstemming met de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. De volledige uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen blijft essentieel voor de verwezenlijking van de beleidsprioriteiten in het kader van het Europees Semester, aangezien de plannen betrekking hebben op alle of een aanzienlijk deel van de relevante landspecifieke aanbevelingen die in de afgelopen jaren zijn gedaan. De landspecifieke aanbevelingen 2019, 2020 en 2022 blijven ook relevant voor herstel- en veerkrachtplannen die worden herzien, bijgewerkt of gewijzigd overeenkomstig de artikelen 14, 18 en 21 van Verordening (EU) 2021/241.
(6) De REPowerEU-verordening7, die op 27 februari 2023 is vastgesteld, heeft tot doel de afhankelijkheid van de EU van de invoer van Russische fossiele brandstoffen snel af te bouwen. Dit zal bijdragen tot energiezekerheid en de diversificatie van de energievoorziening van de EU en tegelijkertijd het gebruik van hernieuwbare energiebronnen, de opslagcapaciteit voor energie en de energie-efficiëntie vergroten. De verordening stelt de lidstaten in staat een nieuw REPowerEU-hoofdstuk toe te voegen aan hun nationale herstel- en veerkrachtplannen om belangrijke hervormingen en investeringen te financieren die de REPowerEU-doelstellingen helpen verwezenlijken. Deze plannen stimuleren ook het concurrentievermogen van de nettonulindustrie van de EU zoals uiteengezet in het industrieel plan voor de Green Deal voor het nettonultijdperk, en gaan in op de energiegerelateerde landspecifieke aanbevelingen die in 2022 en, indien van toepassing, in 2023 aan de lidstaten zijn gedaan. Met de REPowerEU-verordening wordt een nieuwe categorie niet-terugbetaalbare financiële steun ingevoerd die ter beschikking van de lidstaten wordt gesteld voor de financiering van nieuwe energiegerelateerde hervormingen en investeringen in het kader van hun herstel- en veerkrachtplannen.
(7) Op 8 maart 2023 heeft de Commissie een mededeling aangenomen met richtsnoeren voor het begrotingsbeleid voor 2024, die erop gericht is de voorbereiding van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s van de lidstaten te ondersteunen en aldus de beleidscoördinatie te versterken8. De Commissie heeft eraan herinnerd dat de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact eind 2023 wordt gedeactiveerd. Zij heeft verzocht om een begrotingsbeleid in 2023-2024 dat de houdbaarheid van de schuld op middellange termijn waarborgt en de potentiële groei op duurzame wijze verhoogt. De lidstaten is verzocht in hun stabiliteits- en convergentieprogramma’s 2023 uiteen te zetten hoe hun begrotingsplannen ervoor zullen zorgen dat de tekortreferentiewaarde van 3 % van het bbp wordt nageleefd en de schuld voortdurend op plausibele wijze wordt teruggedrongen, of dat de schuld op middellange termijn op een prudent niveau wordt gehouden. De Commissie heeft de lidstaten verzocht de nationale begrotingsmaatregelen die zijn ingevoerd om huishoudens en bedrijven te beschermen tegen de energieprijsschok, geleidelijk af te schaffen, te beginnen met de minst gerichte maatregelen. Zij heeft erop gewezen dat indien de steunmaatregelen zouden moeten worden verlengd vanwege de hernieuwde druk die uitgaat van de energieprijzen, de lidstaten dergelijke maatregelen veel beter moeten richten op kwetsbare huishoudens en bedrijven dan in het verleden. De Commissie heeft voorgesteld de begrotingsaanbevelingen te kwantificeren, te differentiëren en te formuleren op basis van de netto primaire uitgaven, zoals voorgesteld in haar mededeling over een leidraad voor een hervorming van het EU-kader voor economische governance9. Zij heeft aanbevolen dat alle lidstaten nationaal gefinancierde investeringen blijven beschermen en zorgen voor een doeltreffend gebruik van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, met name in het licht van de doelstellingen met betrekking tot de groene en de digitale transitie en veerkracht. De Commissie heeft aangegeven dat zij de Raad zal voorstellen om in het voorjaar van 2024 een op een tekort gebaseerde buitensporigtekortprocedure in te stellen op basis van de begrotingsresultaten voor 2023, in overeenstemming met de bestaande wettelijke bepalingen.
(8) Op 26 april 2023 heeft de Commissie wetgevingsvoorstellen ingediend voor een ingrijpende hervorming van de EU-regels inzake economische governance. De voorstellen moeten vooral de overheidsschuld houdbaarder maken en tegelijkertijd duurzame en inclusieve groei bevorderen in alle lidstaten via hervormingen en investeringen. De voorstellen zijn erop gericht de lidstaten meer controle te geven wat het ontwerpen van hun middellangetermijnplannen betreft, maar tuigen een strengere handhavingsregeling op. Die moet ervoor zorgen dat de lidstaten de verbintenissen die zij in hun begrotingsplannen voor de middellange termijn zijn aangaan, ook daadwerkelijk nakomen. Het doel is de wetgevingswerkzaamheden te voltooien in 2023.
(9) Op 30 april 2021 heeft Spanje zijn nationale herstel- en veerkrachtplan bij de Commissie ingediend, overeenkomstig artikel 18, lid 1, van Verordening (EU) 2021/241. Krachtens artikel 19 van Verordening (EU) 2021/241 heeft de Commissie de relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie en samenhang van het herstel- en veerkrachtplan beoordeeld overeenkomstig de beoordelingsrichtsnoeren van bijlage V bij die verordening. Op 13 juli 2021 heeft de Raad zijn besluit betreffende de goedkeuring van de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan voor Spanje aangenomen10. De vrijgave van tranches is afhankelijk van een besluit van de Commissie overeenkomstig artikel 24, lid 5, van Verordening (EU) 2021/241 houdende dat Spanje de desbetreffende mijlpalen en streefdoelen die in het uitvoeringsbesluit van de Raad zijn vastgelegd, op bevredigende wijze heeft verwezenlijkt. Een bevredigende verwezenlijking veronderstelt dat de verwezenlijking van eerdere mijlpalen en streefdoelen niet is teruggedraaid.
(10) Op 28 april 2023 heeft Spanje zijn nationale hervormingsprogramma 2023 ingediend en op 28 april 2023 zijn stabiliteitsprogramma 2023, overeenkomstig artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1466/97. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma’s rekening te houden, zijn deze samen geëvalueerd. Overeenkomstig artikel 27 van Verordening (EU) 2021/241 weerspiegelt het nationale hervormingsprogramma 2023 ook de halfjaarlijkse verslaglegging van Spanje over de vorderingen bij de uitvoering van zijn herstel- en veerkrachtplan.
(11) De Commissie heeft op 24 mei 2023 het landverslag 2023 voor Spanje11 gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Spanje heeft geboekt bij de uitvoering van de desbetreffende landspecifieke aanbevelingen die de Raad tussen 2019 en 2022 heeft vastgesteld en werd de balans opgemaakt van de uitvoering door Spanje van het herstel- en veerkrachtplan. Op basis van deze analyse werden in het landverslag lacunes vastgesteld met betrekking tot de uitdagingen die niet of slechts gedeeltelijk worden aangepakt in het herstel- en veerkrachtplan, alsook nieuwe en opkomende uitdagingen. Ook werd de vooruitgang beoordeeld die Spanje heeft geboekt bij de uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten en bij de verwezenlijking van de kerndoelen van de EU inzake werkgelegenheid, vaardigheden en armoedebestrijding, alsook bij de verwezenlijking van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN.
(12) De Commissie heeft op grond van artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 met betrekking tot Spanje een diepgaande evaluatie verricht en de resultaten ervan bekendgemaakt op 24 mei 202312. Zij heeft geconcludeerd dat Spanje macro-economische onevenwichtigheden ondervindt. Met name kwetsbaarheden in verband met de hoge particuliere, overheids- en buitenlandse schuld, die van grensoverschrijdend belang zijn, nemen af maar blijven aanwezig. De buitenlandse schuld en vooral de particuliere schuldquotes zijn in de jaren 2010 gedaald en hebben, na een tijdelijke onderbreking in 2020, hun daling in 2021 hervat en zullen naar verwachting blijven dalen onder invloed van de economische groei. Zij blijven echter nog steeds op een hoog niveau. De externe positie heeft geprofiteerd van een lopende rekening die al een decennium lang een overschot vertoont, ook al is deze meer recentelijk verslechterd als gevolg van het effect van de pandemie op de uitvoer van toerisme en de hogere energieprijzen in 2022. De overheidsschuld blijft hoog. In 2022 werd de neerwaartse trend van vóór de pandemie hervat onder invloed van een sterke nominale bbp-groei, maar hij blijft boven het niveau van vóór de pandemie. In 2023 en 2024 wordt een voortzetting van deze vermindering in een gematigder tempo verwacht, ondersteund door beleidsmaatregelen in het herstel- en veerkrachtplan. Het financiële stelsel heeft veerkracht getoond tegen de recente schokken als gevolg van de pandemie en de energiecrisis. De werkloosheid is weer gedaald, maar is nog steeds hoog en er blijven kwetsbare gebieden bestaan, waaronder zeer hoge langdurige werkloosheid en jeugdwerkloosheid. Potentiële risico’s die van invloed zijn op een verdere vermindering van kwetsbaarheden, betreffen voornamelijk het effect van de aanscherping van financiële voorwaarden op de financiële positie van huishoudens en bedrijven en op de houdbaarheid van de overheidsschuld op middellange tot lange termijn bij de huidige marktomstandigheden en de vergrijzing van de bevolking. De beleidsmatige vooruitgang is gunstig en voortzetting van de uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan zou verdere verbeteringen moeten opleveren.
(13) Op basis van door Eurostat13 gevalideerde gegevens is het overheidstekort van Spanje afgenomen van 6,9 % van het bbp in 2021 tot 4,8 % in 2022, terwijl de overheidsschuld is gedaald van 118,3 % van het bbp eind 2021 tot 113,2 % eind 2022. Op 24 mei 2023 heeft de Commissie een verslag gepubliceerd op grond van artikel 126, lid 3, VWEU14; in dit verslag wordt de begrotingssituatie van Spanje besproken, aangezien het overheidstekort in 2022 de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 3 % van het bbp overschreed. In het verslag wordt geconcludeerd dat niet aan het tekortcriterium werd voldaan. Overeenkomstig de mededeling van 8 maart 202315 heeft de Commissie niet voorgesteld om in het voorjaar van 2023 nieuwe buitensporigtekortprocedures in te stellen; daarentegen heeft de Commissie verklaard dat zij de Raad zal voorstellen om in het voorjaar van 2024 een op een tekort gebaseerde buitensporigtekortprocedure in te stellen op basis van de begrotingsresultaten voor 2023. Spanje dient hiermee rekening te houden bij de uitvoering van zijn begroting 2023 en bij de voorbereiding van het ontwerpbegrotingsplan voor 2024.
(14) Het overheidssaldo is beïnvloed door de begrotingsbeleidmaatregelen die zijn genomen om de economische en sociale gevolgen van de stijging van de energieprijzen te verzachten. In 2022 bestonden dergelijke inkomstenverlagende maatregelen onder meer uit de verlaging van de btw op elektriciteit en gas, de verlaging van de bijzondere belasting op elektriciteit en de opschorting van de belasting op de waarde van de elektriciteitsproductie; terwijl dergelijke uitgavenverhogende maatregelen de algemene korting van 20 cent per liter op brandstof voor voertuigen, inkomenssteun voor huishoudens en energie-intensieve industrieën, hogere uitkeringen via de sociale energiebon en prijskortingen voor het gebruik van het openbaar vervoer omvatten. De Commissie raamt de nettobegrotingskosten van deze maatregelen op 1,6 % van het bbp in 2022. Tegelijkertijd zijn de geraamde kosten van de tijdelijke noodmaatregelen van COVID-19 gedaald tot 0,5 % van het bbp in 2022, tegen 3,1 % in 2021.
(15) Op 18 juni 2021 heeft de Raad Spanje16 aanbevolen om in 2022 gebruik te maken van de herstel- en veerkrachtfaciliteit om aanvullende investeringen ter ondersteuning van het herstel te financieren en tegelijk een prudent begrotingsbeleid te voeren. Bovendien moest Spanje nationaal gefinancierde investeringen in stand houden. De Raad heeft Spanje ook aanbevolen de groei van nationaal gefinancierde lopende uitgaven te beperken.
(16) Volgens de ramingen van de Commissie was de begrotingskoers17 in 2022 ondersteunend, met -2,5 % van het bbp. Zoals aanbevolen door de Raad, is Spanje het herstel blijven steunen met investeringen die door de herstel- en veerkrachtfaciliteit worden gefinancierd. De met subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen gefinancierde uitgaven bedroegen 1,1 % van het bbp in 2022 (1,2 % van het bbp in 2021). De nationaal gefinancierde investeringen leverden een expansieve bijdrage van 0,3 procentpunt aan de begrotingskoers18. Spanje heeft derhalve nationaal gefinancierde investeringen in stand gehouden, zoals aanbevolen door de Raad. Tegelijkertijd leverde de groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend nieuwe maatregelen aan de ontvangstenzijde) een expansieve bijdrage aan de begrotingskoers van 2,7 procentpunt. Deze aanzienlijk expansieve bijdrage omvatte het extra effect van maatregelen om de economische en sociale gevolgen van de stijging van de energieprijzen te verzachten (extra nettobegrotingskosten van 1,5 % van het bbp). Tegelijkertijd droegen ook de hogere uitgaven voor intermediair verbruik en sociale overdrachten in natura bij tot de groei van de netto primaire lopende uitgaven. De aanzienlijke expansieve bijdrage van de nationaal gefinancierde lopende uitgaven was slechts gedeeltelijk te danken aan de maatregelen om de economische en sociale gevolgen van de stijging van de energieprijzen op te vangen. Spanje heeft derhalve de groei van de nationaal gefinancierde lopende uitgaven niet voldoende beperkt.
(17) Het macro-economische scenario dat aan de begrotingsprognoses van het stabiliteitsprogramma ten grondslag ligt, is voor 2023 realistisch en voor de periode daarna optimistisch. De regering verwacht dat het reële bbp in 2023 met 2,1 % en in 2024 met 2,4 % zal groeien. Ter vergelijking: in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie wordt uitgegaan van een iets lagere groei van 1,9 % in 2023 en van 2,0 % in 2024, voornamelijk als gevolg van een lagere verwachte bijdrage van de particuliere consumptie in zowel 2023 als 2024, alsook van een gematigder investeringsgroei in 2024.
(18) In haar stabiliteitsprogramma 2023 voorziet de regering dat het overheidstekort zal dalen tot 3,9 % van het bbp in 2023. De daling in 2023 is hoofdzakelijk het gevolg van de lagere kosten van maatregelen die in reactie op de stijging van de energieprijzen zijn genomen in vergelijking met 2022. Volgens het programma zal de overheidsschuldquote naar verwachting dalen van 113,2 % eind 2022 tot 111,9 % eind 2023. In de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie wordt uitgegaan van een overheidstekort van 4,1 % van het bbp voor 2023. Dit is in overeenstemming met het in het stabiliteitsprogramma voorspelde tekort. In de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie wordt uitgegaan van een lagere overheidsschuldquote van 110,6 % eind 2023, als gevolg van een lagere tekort-schuldaanpassing.
(19) Het overheidssaldo zal naar verwachting in 2023 verder worden beïnvloed door de maatregelen die zijn genomen om de economische en sociale gevolgen van de stijging van de energieprijzen te verzachten. Zij bestaan uit maatregelen uit 2022 die werden verlengd (met name: verlaging van de btw op elektriciteit en gas, verlaging van de bijzondere belasting op elektriciteit, opschorting van de belasting op de waarde van de elektriciteitsproductie, inkomenssteun voor huishoudens en energie-intensieve industrieën, hogere uitkeringen via de sociale energiebon en prijskortingen voor het gebruik van het openbaar vervoer) en nieuwe maatregelen zoals de korting van 20 cent per liter op brandstof voor voertuigen, nu gericht op het weg- en zeevervoer en de landbouw- en visserijsector, en een forfaitaire subsidie van 200 euro voor huishoudens met een laag inkomen. De kosten van deze maatregelen worden gedeeltelijk gecompenseerd door belastingen op onverwachte winsten van grote energieleveranciers. Rekening houdend met deze inkomsten worden de nettobegrotingskosten van de steunmaatregelen in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie geraamd op 0,6 % van het bbp in 202319. De meeste maatregelen in 2023 lijken niet gericht op de meest kwetsbare huishoudens of bedrijven, en veel ervan houden het prijssignaal om de vraag naar energie te verminderen en de energie-efficiëntie te verhogen niet volledig in stand. Bijgevolg wordt het bedrag van de gerichte steunmaatregelen waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de naleving van de aanbeveling voor 2023, in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie geraamd op 0,2 % van het bbp in 2023 (tegen 0,5 % van het bbp in 2022). Ten slotte zal het overheidssaldo in 2023 naar verwachting profiteren van de uitfasering van de COVID-19-gerelateerde tijdelijke noodmaatregelen van 0,5 % van het bbp.
(20) Op 12 juli 2022 heeft de Raad Spanje aanbevolen20 in 2023 een prudent begrotingsbeleid voeren, met name door de groei van nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven te beperken tot onder de potentiële productiegroei op middellange termijn21, rekening houdend met de aanhoudende tijdelijke en gerichte steun aan huishoudens en bedrijven die het kwetsbaarst zijn voor energieprijsstijgingen en aan mensen die Oekraïne ontvluchten. Tegelijkertijd moet Spanje klaar staan om de lopende uitgaven aan te passen aan de veranderende situatie. Ook werd Spanje aanbevolen te voorzien in meer overheidsinvesteringen voor de groene en de digitale transitie en voor energiezekerheid, met inachtneming van het REPowerEU-initiatief, onder meer door gebruik te maken van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere Uniefondsen.
(21) Voor 2023 wordt in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie uitgegaan van een expansieve begrotingskoers (-0,3 % van het bbp). Dit volgt op een expansieve begrotingskoers in 2022 (-2,5 % van het bbp). Verwacht wordt dat de groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend nieuwe maatregelen aan de ontvangstenzijde) in 2023 een grotendeels neutrale bijdrage van 0,2 % van het bbp aan de algemene begrotingskoers zal leveren. Daarom is de verwachte groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven in overeenstemming met de aanbeveling van de Raad. De verwachte overwegend neutrale bijdrage van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven is in hoofdzaak toe te schrijven aan de lagere kosten van de (gerichte en niet-gerichte) steunmaatregelen voor huishoudens en bedrijven die het meest kwetsbaar zijn voor stijgingen van de energieprijzen (met 1,0 % van het bbp). De belangrijkste aanjagers van de groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend nieuwe maatregelen aan de ontvangstenzijde) zijn de toename van sociale overdrachten, die het gevolg is van de koppeling van de pensioenen aan de inflatie in het verleden, en de hogere uitgaven voor intermediair verbruik. De met subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen gefinancierde uitgaven zullen in 2023 naar verwachting 1,6 % van het bbp bedragen, terwijl nationaal gefinancierde investeringen naar verwachting een expansieve bijdrage van 0,1 procentpunt aan de begrotingskoers zullen leveren22. Daarom is Spanje van plan extra investeringen te financieren via de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, en wordt verwacht dat nationaal gefinancierde investeringen in stand worden gehouden23. Het is voornemens overheidsinvesteringen te financieren voor de groene en digitale transitie en voor energiezekerheid, zoals het versterkte industriebeleid 'España 2030', het plan voor woningherstel en stadsvernieuwing of de impuls die wordt gegeven aan cyberveiligheid en 5G-connectiviteit, die worden gefinancierd door de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen.
(22) Volgens het stabiliteitsprogramma zal het overheidstekort dalen tot 3,0 % van het bbp in 2024. De daling in 2024 is ook het gevolg van de uitfasering van energiemaatregelen. Volgens het programma wordt verwacht dat de overheidsschuldquote zal afnemen tot 109,1 % eind 2024. Op basis van de op de afsluitdatum van de prognoses bekende beleidsmaatregelen wordt in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie uitgegaan van een overheidstekort van 3,3 % van het bbp in 2024. Dit is in overeenstemming met het in het programma voorspelde tekort. In de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie wordt uitgegaan van een vergelijkbare overheidsschuldquote van 109,1 % eind 2024.
(23) Het stabiliteitsprogramma voorziet in de uitfasering van de steunmaatregelen voor energie in 2024, met uitzondering van de belastingen op onverwachte winsten van energiebedrijven. De Commissie gaat ook uit van de uitfasering van bijna alle energiesteunmaatregelen in 2024 (netto-opbrengst van 0,1 % van het bbp in 2024). Deze ramingen zijn gebaseerd op de veronderstelling dat de energieprijzen niet opnieuw zullen stijgen.
(24) Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad roept op tot een jaarlijkse verbetering van het structurele begrotingssaldo in de richting van de doelstelling op middellange termijn met 0,5 % van het bbp als benchmark24. Rekening houdend met overwegingen inzake de houdbaarheid van de begroting,25 en de noodzaak het tekort terug te dringen tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp, zou een verbetering van het structurele saldo met ten minste 0,7 % van het bbp voor 2024 passend zijn. Om een dergelijke verbetering te waarborgen, mag de groei van de netto nationaal gefinancierde primaire uitgaven26 in 2024 niet meer bedragen dan 2.6 %, zoals in de aanbeveling is weergegeven.
Tegelijkertijd moeten de resterende energiesteunmaatregelen (momenteel door de Commissie geraamd op 0,6 % van het bbp in 2023) geleidelijk worden afgebouwd, afhankelijk van de ontwikkelingen op de energiemarkt en uitgaande van de minst doelgerichte maatregelen, en moeten de daarmee samenhangende besparingen worden gebruikt om het overheidstekort te verminderen.
(25) Uitgaande van ongewijzigd beleid wordt in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie verwacht dat de netto nationaal gefinancierde primaire uitgaven in 2024 met 1,4 % zullen stijgen, wat onder het aanbevolen groeipercentage ligt.
(26) Volgens het programma zullen de overheidsinvesteringen (met uitsluiting van de door de herstel- en veerkrachtfaciliteit gefinancierde investeringen) naar verwachting dalen van 2,7 % van het bbp in 2023 tot 2,6 % van het bbp in 2024. Het programma verwijst naar hervormingen en investeringen die naar verwachting zullen bijdragen tot de houdbaarheid van de begroting en duurzame en inclusieve groei. Deze omvatten permanent kader dat zorgt voor verbeteringen in de kwaliteit van de overheidsuitgaven, maatregelen ter voorkoming en bestrijding van belastingfraude en belastingontduiking en de hervorming van het belastingstelsel om het inclusiever en duurzamer te maken en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op middellange en lange termijn te bevorderen, die ook deel uitmaken van het herstel- en veerkrachtplan.
(27) Het stabiliteitsprogramma schetst een begrotingstraject voor de middellange termijn tot 2026. Volgens het programma zal het overheidstekort naar verwachting geleidelijk dalen tot 2,7 % van het bbp in 2025 en tot 2,5 % tegen 2026. Verwacht wordt derhalve dat het overheidstekort in 2025 onder de 3 % van het bbp zal dalen. Volgens het programma zal de overheidsschuldquote naar verwachting dalen van 109,1 % eind 2024 tot 106,8 % tegen eind 2026.
(28) Overeenkomstig artikel 19, lid 3, punt b), van en criterium 2.2 van bijlage V bij Verordening (EU) 2021/241 bevat het herstel- en veerkrachtplan een uitgebreide reeks elkaar versterkende hervormingen en investeringen die uiterlijk in 2026 moeten zijn uitgevoerd. Spanje heeft tot dusver goede vooruitgang geboekt bij de uitvoering van zijn herstel- en veerkrachtplan. Spanje heeft drie betalingsverzoeken ingediend, overeenkomend met 121 mijlpalen en streefdoelen in het plan en resulterend in een totale uitbetaling van 28 biljoen EUR. Terwijl Spanje tot de lidstaten behoorde die het verst gevorderd waren met de uitvoering van het plan, wordt nu verwacht dat het zal worden herzien om de omvang ervan meer dan te verdubbelen. Dit moet gepaard gaan met voldoende administratieve capaciteit om de effectieve en efficiënte absorptie van middelen uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere beschikbare EU- en nationale fondsen te waarborgen. Spanje heeft met name zijn voornemen te kennen gegeven om leningen aan te vragen en zal een hogere subsidie uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit toegewezen krijgen. Het herziene plan zal ook een REPowerEU-hoofdstuk bevatten dat, ten minste gedeeltelijk, zal worden gefinancierd door de aanvullende REPowerEU-subsidies. De snelle opname van het nieuwe REPowerEU-hoofdstuk in het herstel- en veerkrachtplan maakt de financiering mogelijk van aanvullende hervormingen en investeringen ter ondersteuning van de strategische doelstellingen van Spanje op het gebied van energie en de groene transitie. Overeenkomstig artikel 14, lid 6, van Verordening (EU) nr. 2021/241 heeft Spanje op 28 maart 2023 zijn voornemen kenbaar gemaakt om 84 biljoen EUR aanvullende leningsteun aan te vragen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. De systematische en doeltreffende betrokkenheid van lokale en regionale autoriteiten, sociale partners en andere relevante belanghebbenden blijft belangrijk voor de succesvolle uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan, alsook ander economisch en werkgelegenheidsbeleid dat verder gaat dan het plan, om te zorgen voor een breed draagvlak voor de algehele beleidsagenda.
(29) De Commissie heeft alle programmeringsdocumenten van Spanje betreffende het cohesiebeleid in 2022 goedgekeurd. Het is van cruciaal belang om de cohesiebeleidsprogramma’s in aanvulling op en in synergie met het herstel- en veerkrachtplan, met inbegrip van het REPowerEU-hoofdstuk, snel uit te voeren om de groene en de digitale transitie te verwezenlijken, de economische en sociale veerkracht te vergroten en een evenwichtige territoriale ontwikkeling in Spanje tot stand te brengen.
(30) Naast de economische en sociale uitdagingen die in het herstel- en veerkrachtplan aan bod komen, wordt Spanje geconfronteerd met een aantal extra uitdagingen in verband met de groene transitie, energie-interconnecties en sociale en betaalbare energie-efficiënte huisvesting.
(31) Ondanks de geringe directe blootstelling aan Russische fossiele brandstoffen onderstreept de stijging van de energieprijzen in 2022 de noodzaak voor Spanje om sneller over te schakelen op schone energie. Spanje boekt vooruitgang bij het gebruik van hernieuwbare energiebronnen en is met ongeveer 49,8 GW een van de lidstaten met de grootste geïnstalleerde capaciteit aan wind- en zonne-energie. Volgens de prognoses in het “Fit for 55”-pakket moet Spanje er echter naar streven om tegen 2030 67 GW aan windenergie en 35 GW aan zonne-energie te installeren. Dankzij een aantal verbeteringen in de vergunningsprocedures, met name voor zelfconsumptie, is de invoering van deze technologieën verder gevorderd. Toch heeft Spanje te kampen met een grote achterstand bij het indienen van aanvragen voor nieuwe installaties voor hernieuwbare energie. Restricties van de netwerkcapaciteit beperken de verdere integratie van hernieuwbare energiebronnen in het elektriciteitsnet. Spanje is een van de landen met het hoogste percentage slimme meters, maar er zouden aanvullende investeringen in netwerkinfrastructuur en opslag nodig zijn om extra hernieuwbare elektriciteit te integreren. Maatregelen om de uitrol van hernieuwbare energie te versnellen zouden kunnen bestaan in het verder stroomlijnen en digitaliseren van de vergunningsprocedures, het sneller toewijzen van netwerkcapaciteit aan projecten en het ondersteunen van het werk van de autoriteiten bij de verwerking van vergunningen door te zorgen voor passende vaardigheden en personeel bij de vergunningverlenende instanties en door de coördinatie tussen alle overheidsniveaus te verbeteren. Daarnaast ligt het niveau van grensoverschrijdende elektriciteitsinterconnectie in Spanje in 2022 (5,4 %) nog steeds aanzienlijk lager dan het interconnectiestreefcijfer voor 2020 (10 %) en 2030 (15 %).
(32) Het aardgasverbruik in Spanje is in de periode tussen augustus 2022 en maart 2023 met 10,8 % gedaald ten opzichte van het gemiddelde gasverbruik over dezelfde periode in de voorgaande 5 jaar, meer dan het reductiestreefcijfer van 7 %27. Spanje wordt aangemoedigd om zich te blijven inspannen om de vraag naar gas tijdelijk te verminderen tot 31 maart 202428. Verdere investeringen in energie-efficiënte woningen zouden de betaalbaarheidsproblemen helpen verlichten. Het aanzienlijke verlies aan koopkracht, de aanhoudende stijging van de huurprijzen en de hogere hypotheeklasten hebben de betaalbaarheidsproblemen verergerd, met name voor kwetsbare huishoudens. Het aanbod van betaalbare en sociale woningen blijft beperkt en ligt aanzienlijk lager dan het EU-gemiddelde. Het huidige Spaanse nationale energie- en klimaatplan voorziet in 1,2 miljoen renovaties van woongebouwen tegen 2030, waarvan ongeveer een derde onder het herstel- en veerkrachtplan valt. Het voorzien in extra energie-efficiënte huisvesting in gebieden waar uitgesproken tekorten zijn en de markt gespannen is, onder meer door renovatie en elektrificatie, kan helpen het energieverbruik binnen de perken te houden en de groene transitie aan te pakken, en kan kwetsbare huishoudens ondersteunen die meer blootstaan aan energiearmoede. Goed gerichte, betaalbare sociale huurwoningen in samenwerking met de particuliere sector kunnen de fiscale gevolgen helpen beperken.
(33) Het vervoer blijft afhankelijk van oliebrandstoffen. De sector is verantwoordelijk voor een groot deel van de uitstoot van broeikasgassen en draagt ook bij tot de luchtverontreiniging, die boven het EU-gemiddelde ligt. Ontoereikende infrastructuur en toegang tot openbaar vervoer blijft een probleem in plattelandsgebieden. De invoering van elektromobiliteit is zowel aan de vraag- als aan de aanbodzijde onderontwikkeld. De voltooiing van het, ook grensoverschrijdende, basisnet voorhogesnelheidstreinen tegen 2030 zal de transitie naar klimaatneutraliteit bespoedigen en het vervoer minder afhankelijk maken van fossiele brandstoffen. De in het herstel- en veerkrachtplan opgenomen maatregelen bieden de mogelijkheid om stedelijk en grootstedelijk vervoer te transformeren en het trans-Europese vervoersnetwerk te versterken en de invoering van digitalisering en nieuwe technologieën in de sector te ondersteunen.
(34) Tekorten aan arbeidskrachten en vaardigheden in sectoren en beroepen die cruciaal zijn voor de groene transitie, zoals de productie, de toepassing en het onderhoud van nettonultechnologieën, zorgen voor knelpunten bij de overgang naar een nettonuleconomie. Hoogwaardige onderwijs- en opleidingsstelsels die inspelen op veranderende behoeften op de arbeidsmarkt en gerichte bij- en omscholingsmaatregelen zijn van cruciaal belang om tekorten aan vaardigheden aan te pakken en arbeidsintegratie en -verschuivingen te bevorderen. Om het onbenutte arbeidsaanbod te ontsluiten, moeten deze maatregelen toegankelijk zijn, met name voor personen en in de sectoren en regio’s waarvoor de gevolgen van de groene transitie het grootst zijn. In 2022 werden in Spanje tekorten aan arbeidskrachten gemeld voor diverse beroepen die specifieke vaardigheden of kennis voor de groene transitie vereisen, zoals elektronisch ingenieurs.
(35) In het licht van deze beoordeling van de Commissie heeft de Raad het stabiliteitsprogramma 2023 onderzocht en zijn advies29 daarover is in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven.
(36) Aangezien de economieën van de lidstaten van de eurozone in hoge mate met elkaar zijn verweven en zij collectief bijdragen aan de werking van de economische en monetaire unie, heeft de Raad de lidstaten van de eurozone aanbevolen actie te ondernemen, onder meer via hun herstel- en veerkrachtplannen, teneinde i) de houdbaarheid van de schuld in stand te houden en af te zien van generieke steun voor de geaggregeerde vraag in 2023, gerichtere begrotingsmaatregelen te nemen om de impact van de hoge energieprijzen te verlichten en na te denken over passende manieren om de steun af te bouwen naarmate de druk op de energieprijzen afneemt; ii) hoge overheidsinvesteringen te handhaven en particuliere investeringen te bevorderen om de groene en de digitale transitie te ondersteunen; iii) loonontwikkelingen te ondersteunen die het verlies aan koopkracht verzachten en tegelijkertijd tweederonde-effecten op de inflatie beperken, actief arbeidsmarktbeleid verder verbeteren en tekorten aan vaardigheden tegengaan; iv) het ondernemingsklimaat te verbeteren en ervoor te zorgen dat energiesteun aan bedrijven kosteneffectief en tijdelijk is, gericht is op levensvatbare bedrijven en stimulansen voor de groene transitie handhaaft, en v) de macrofinanciële stabiliteit in stand te houden en risico’s te monitoren en tegelijkertijd te blijven werken aan de voltooiing van de bankenunie. Voor Spanje dragen aanbevelingen 1, 2 en 3 bij tot de uitvoering van de eerste, tweede en derde aanbeveling voor de eurozone.
(37) In het licht van de diepgaande evaluatie door de Commissie en van deze beoordeling heeft de Raad het nationale hervormingsprogramma 2023 en het stabiliteitsprogramma 2023 onderzocht. Zijn aanbevelingen op grond van artikel 6 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 zijn in onderstaande aanbeveling 1 weergegeven. Het in aanbeveling 1 bedoelde beleid helpt om kwetsbaarheden in verband met de hoge overheidsschuld aan te pakken. Aanbeveling 2 draagt bij tot de aanpak van aanbeveling 1. Het in aanbeveling 1 bedoelde beleid draagt bij tot zowel de aanpak van onevenwichtigheden als de uitvoering van de aanbeveling voor de eurozone, in overeenstemming met overweging 36.
BEVEELT AAN dat Spanje in 2023 en 2024 de volgende actie onderneemt:
1. De geldende steunmaatregelen voor energie tegen eind 2023 afbouwen en de daarmee samenhangende besparingen gebruiken om het overheidstekort te verminderen. Indien nieuwe stijgingen van de energieprijzen steunmaatregelen noodzakelijk maken, ervoor zorgen dat deze gericht zijn op de bescherming van kwetsbare huishoudens en bedrijven, budgettair houdbaar zijn en stimulansen voor energiebesparing in stand houden.
Zorgen voor een prudent begrotingsbeleid, met name door de nominale stijging van de nationaal gefinancierde netto primaire uitgaven in 2024 te beperken tot maximaal 2,6 %.
Nationaal gefinancierde overheidsinvesteringen in stand houden en zorgen voor een doeltreffende absorptie van subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, met name om de groene en de digitale transitie te bevorderen.
Voor de periode na 2024 blijven streven naar een begrotingsstrategie op middellange termijn van geleidelijke en duurzame consolidatie, in combinatie met investeringen en hervormingen die leiden tot een hogere duurzame groei, teneinde een voorzichtige begrotingssituatie op middellange termijn te bereiken.
2. Het momentum in de gestage uitvoering van zijn herstel- en veerkrachtplan vasthouden en het REPowerEU-hoofdstuk snel afronden, zodat snel met de uitvoering ervan kan worden begonnen. Voor voldoende administratieve capaciteit blijven zorgen gezien de geplande toename in de omvang van het plan. De cohesiebeleidsprogramma’s snel uitvoeren, in nauwe aansluiting op en synergie met het herstel- en veerkrachtplan.
3. De afhankelijkheid van fossiele brandstoffen verminderen. De invoering van hernieuwbare energie bespoedigen, onder meer door het verder stroomlijnen en digitaliseren van de vergunningsprocedures, het ondersteunen van het werk van vergunningverlenende autoriteiten, het verbeteren van de toegang tot het net en het investeren in energie-opslag, elektriciteitstransmissie en -distributie, en grensoverschrijdende elektriciteitsinterconnecties. De beschikbaarheid van sociale en betaalbare energie-efficiënte huisvesting vergroten, onder meer door renovatie; de elektrificatie van gebouwen en de invoering van elektromobiliteit bespoedigen. Beleidsinspanningen opvoeren die gericht zijn op het voorzien in en verwerven van de vaardigheden die nodig zijn voor de groene transitie.
Gedaan te Brussel,
Voor de Raad
De voorzitter
1PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.
2PB L 306 van 23.11.2011, blz. 25.
3Verordening (EU) 2021/241 van het Europees Parlement en de Raad van 12 februari 2021 tot instelling van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (PB L 57 van 18.2.2021, blz. 17).
4COM(2022) 780 final.
5COM(2023) 62 final.
6COM(2023) 168 final.
7Verordening (EU) 2023/435 van het Europees Parlement en de Raad van 27 februari 2023 tot wijziging van Verordening (EU) 2021/241 wat betreft REPowerEU-hoofdstukken in herstel- en veerkrachtplannen en tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1303/2013, (EU) 2021/1060 en (EU) 2021/1755 en Richtlijn 2003/87/EG (PB L 63 van 28.2.2023, blz. 1).
8COM(2023) 141 final.
9COM(2022) 583 final.
10Uitvoeringsbesluit van de Raad van 13 juli 2021 betreffende de goedkeuring van de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan voor Spanje (ST 10150/21; ST 10150/21 ADD 1; ST 10150/21 ADD 1 REV 1; ST 10150/21 ADD 1 REV 2; ST 10150/21 COR 1).
11SWD(2023) 609 final.
12SWD(2023) 632 final.
13Eurostat-Euro Indicators, 47/2023 van 21.4.2023.
14COM(2023) 631 final van 24.5.2023.
15COM(2023) 141 final van 8.3.2023.
16Aanbeveling van de Raad van 18 juni 2021 met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2021 van Spanje, PB C 304 van 29.07.2021, blz. 38.
17De begrotingskoers wordt afgemeten aan de verandering in de primaire uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde), met uitsluiting van COVID-19-gerelateerde tijdelijke noodmaatregelen maar met inbegrip van uitgaven gefinancierd met niet-terugbetaalbare steun (subsidies) uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, ten opzichte van de potentiële groei op middellange termijn. Zie voor meer details Kader 1 in de statistische begrotingstabellen.
18Andere nationaal gefinancierde kapitaaluitgaven hebben een contractieve bijdrage van 0,3 procentpunt van het bbp geleverd als gevolg van de geleidelijke terugkeer naar het niveau van vóór de pandemie.
19Het cijfer geeft het niveau weer van de jaarlijkse begrotingskosten van deze maatregelen, waaronder lopende ontvangsten en uitgaven en — indien relevant — kapitaaluitgaven.
20Aanbeveling van de Raad van 12 juli 2022 over het nationale hervormingsprogramma van Spanje en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2022 van Spanje, PB C 334 van 1.9.2022, blz. 70).
21Op basis van de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie wordt de potentiële productiegroei van Spanje op middellange termijn (tienjarig gemiddelde) in nominale cijfers geraamd op 5,5 %.
22Andere nationaal gefinancierde kapitaaluitgaven zullen naar verwachting een contractieve bijdrage van 0,2 procentpunt van het bbp leveren.
23De met subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen gefinancierde uitgaven bedroegen in 2023 1,6 % van het bbp, terwijl nationaal gefinancierde investeringen een expansieve bijdrage van 0,2 procentpunt aan de begrotingskoers leverden. Andere nationaal gefinancierde kapitaaluitgaven zullen naar verwachting een contractieve bijdrage van 0,2 procentpunt van het bbp leveren.
24Vgl. artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad, dat ook een aanpassing van meer dan 0,5 % van het bbp voorschrijft voor lidstaten met een overheidsschuld van meer dan 60 % van het bbp, of met meer uitgesproken risico's voor de houdbaarheid van de schuld.
25De Commissie heeft geraamd dat Spanje een gemiddelde jaarlijkse stijging van het structurele primaire saldo als bbp-aandeel van 0,6 procentpunt nodig zou hebben om een plausibele schuldreductie te bereiken of om ervoor te zorgen dat de overheidsschuld op middellange termijn op een prudent niveau wordt gehouden. Deze raming was gebaseerd op de najaarsprognoses 2022 van de Commissie. Het uitgangspunt voor deze raming was het verwachte overheidstekort en de verwachte overheidsschuld voor 2024, waarbij ervan werd uitgegaan dat de steunmaatregelen voor energie in 2024 zouden worden ingetrokken.
26De netto primaire uitgaven worden gedefinieerd als nationaal gefinancierde uitgaven ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde en exclusief rente-uitgaven en conjuncturele werkloosheidsuitgaven.
27Aan Spanje is een afwijking verleend waardoor het streefcijfer 7 % is in plaats van 15 %.
28Verordening (EU) 2022/1369 van de Raad en Verordening (EU) 2023/706 van de Raad.
29Op grond van artikel 5, lid 2, en artikel 9, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad.
NL NL