Overwegingen bij COM(2023)702 - Wijziging van Richtlijn 92/106/EEG met betrekking tot een steunkader voor intermodaal vervoer van goederen en van Verordening 2020/1056 met betrekking tot de berekening van externekostenbesparingen en het genereren van geaggregeerde gegevens - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)702 - Wijziging van Richtlijn 92/106/EEG met betrekking tot een steunkader voor intermodaal vervoer van goederen en van ... |
|---|---|
| document | COM(2023)702   |
| datum | 7 november 2023 |
(2) Intermodaal vervoer combineert de betere milieuprestaties en energie-efficiëntie van vervoer per spoor en over water met de toegankelijkheid en flexibiliteit van vervoer over de weg en is daarom essentieel om een groter gebruik van goederenvervoer per spoor en over water mogelijk te maken. Intermodaal vervoer maakt ook een efficiëntere toewijzing van volumes aan vervoerswijzen mogelijk en pakt de externe kosten van het wegvervoer aan die moeilijk volledig te internaliseren zijn, in het bijzonder verkeerscongestie en ongevallen. Niettemin weerspiegelen de vervoerstarieven momenteel nog niet volledig de negatieve effecten van de verschillende vervoerswijzen, wat een obstakel vormt voor de effectieve vermindering van externe kosten door te kiezen voor duurzamere opties voor goederenvervoer.
(3) In Richtlijn 92/106/EEG van de Raad 43 is een kader vastgesteld voor het bevorderen van de ontwikkeling van intermodaal vervoer, en met name gecombineerde vervoersactiviteiten. Die richtlijn ondersteunt intermodale vervoersactiviteiten die concurreren met unimodaal wegvervoer en is de belangrijkste wetgevingshandeling van de Unie om de verschuiving van goederenvervoer over de weg naar emissiearmere vormen van vervoer, zoals de binnenvaart, de korte vaart en vervoer per spoor, te stimuleren. Hoewel Richtlijn 92/106/EEG heeft bijgedragen tot de ontwikkeling van het beleid van de Unie inzake modal shift, hebben het beperkte toepassingsgebied, de ontoereikende steun en de tekortkomingen bij de uitvoering de doeltreffende werking ervan beperkt. Daarom moet ervoor worden gezorgd dat intermodale vervoersactiviteiten in de Unie die de externe kosten verlagen omdat ze milieuvriendelijker, veiliger en energie-efficiënter zijn en minder congestie veroorzaken dan wegvervoer, aantrekkelijk worden voor expediteurs.
(4) Alleen intermodale vervoersactiviteiten waarvoor een commercieel rendabel alternatief voor unimodaal wegvervoer bestaat, leiden tot externekostenbesparingen. Voor intermodaal vervoer dat eilanden verbindt met het vasteland, is er geen alternatief over de weg maar kan worden bespaard op externe kosten door verschillende routes te gebruiken die bestaan uit langere kustvaarttrajecten of verschillende kustvaarttrajecten waarbij een combinatie met vervoer per spoor en over binnenwateren mogelijk is.
(5) Ongeveer een vijfde van het intermodale vervoer vindt plaats binnen één enkele lidstaat. De schadelijke effecten van binnenlands vervoer, en met name de verkeerscongestie en de uitstoot van broeikasgassen, overstijgen echter de nationale grenzen van lidstaten. Om te waarborgen dat alle activiteiten die tot de vermindering van externe kosten bijdragen op dezelfde manier worden behandeld, is het daarom noodzakelijk om op het niveau van de Unie zowel internationale als nationale intermodale vervoersactiviteiten te stimuleren, met inbegrip van verschillende combinaties van vervoerswijzen.
(6) Om het intermodale vervoer te ontwikkelen, is de beschikbaarheid van overslagterminals essentieel. Steunmaatregelen voor het verhogen van de terminalcapaciteit dienen echter niet onder deze richtlijn te vallen, aangezien die zijn opgenomen in [add a reference to the revised TEN-T Regulation, currently being negotiated by the co-legislators].
(7) De subsidiabiliteit van de voordelen van Richtlijn 92/106/EEG is gebaseerd op afstandsbeperkingen voor de verschillende onderdelen van de activiteit. Die omschrijving van “gecombineerde vervoersactiviteiten” biedt onvoldoende steun om de externe kosten te verminderen, omdat ze onvoldoende gericht is. Bovendien worden de voorwaarden en omstandigheden in verschillende regio’s niet objectief weerspiegeld in die benadering en wordt geen rekening gehouden met de kenmerken van de milieuprestaties van de feitelijke activiteit, waaronder bijvoorbeeld het type voertuig en de gebruikte brandstof. Daarom zou de voorziene steun alleen van toepassing moeten zijn op intermodale vervoersactiviteiten die voor een voldoende niveau van externe kostenbesparingen zorgen en een geoptimaliseerd gebruik van het vervoersnetwerk mogelijk maken. Om die activiteiten af te bakenen, moet een drempel worden ingesteld voor de beperking van de externe kosten, waaronder broeikasgasemissies, luchtvervuiling, ongevallen met letsel of dodelijke afloop, lawaai en congestie, van een intermodale vervoersactiviteit vergeleken met het commercieel rendabele alternatieve unimodale wegvervoer. Dankzij die drempel moeten alle gecombineerde vervoerswijzen steun kunnen genieten, waarbij moet worden verzekerd dat trajecten per spoor, over binnenwateren en via de korte vaart een belangrijk deel van een intermodale vervoersactiviteit uitmaken. Bovendien moet bij de berekening van de externekostenbesparingen rekening worden gehouden met de externe kosten van alle integrale onderdelen van de intermodale vervoersactiviteit, zodat een eerlijke vergelijking met andere vervoersopties kan worden gemaakt.
(8) Bij vervoersactiviteiten die aanvangen en/of eindigen buiten de Unie of die aanvangen en eindigen in de Unie maar een derde land doorkruisen, moet het deel van de intermodale vervoersactiviteit dat in de Unie plaatsvindt binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen indien dat deel van de activiteit voldoet aan de in deze richtlijn vastgestelde voorwaarden, aangezien dat voor een modal shift binnen de Unie zorgt.
(9) De intermodale vervoersactiviteiten kunnen onderling sterk verschillen wat betreft combinaties van vervoerswijzen en het aantal verschillende operationele onderdelen, met inbegrip van een verschillend aantal vervoerstrajecten. Gecombineerde vervoersactiviteiten die krachtens deze richtlijn worden ondersteund, kunnen één of twee wegtrajecten omvatten en één of meer trajecten die niet over de weg worden afgelegd. Aangezien geen van de verschillende vervoerstrajecten van een gecombineerde vervoersactiviteit zonder de andere trajecten kan plaatsvinden, en in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof van Justitie, vormt een activiteit van expediteur naar de uiteindelijke ontvanger één enkele, onscheidbare vervoersactiviteit 44 . Bijgevolg zouden beperkingen op eender welk onderdeel van de intermodale vervoersactiviteit de levensvatbaarheid van de volledige vervoersactiviteit ondermijnen en tot een groter gebruik van unimodaal wegvervoer leiden.
(10) Om intermodale laadeenheden in de hele intermodale vervoersketen te kunnen volgen teneinde vast te stellen welke intermodale vervoersactiviteiten van het steunkader uit hoofde van deze richtlijn kunnen profiteren, is het van essentieel belang dat de intermodale laadeenheden die in al deze activiteiten worden ingezet, gebruikmaken van bestaande en courante identificatie- en markeringsmiddelen. Gestandaardiseerde identificatie zou ook de afhandeling van intermodale laadeenheden in terminals moeten versnellen en de stroom aan intermodale vervoersactiviteiten moeten vereenvoudigen.
(11) Bij containervervoer kan het nodig zijn om een lege container op te halen in een containerdepot of naar dat depot terug te brengen voordat of nadat die voor een intermodale vervoersactiviteit is gebruikt. Als dergelijke ritten naar het depot worden gemaakt met specifieke lege containers en in het vervoerscontract van de intermodale vervoersactiviteit of in een deel ervan zijn opgenomen, moeten die ook als een integraal onderdeel van een intermodale vervoersactiviteit worden beschouwd.
(12) Om te waarborgen dat alleen in aanmerking komende intermodale vervoersactiviteiten profiteren van het in deze richtlijn vastgestelde steunkader, is het belangrijk dat de overeenstemming van activiteiten kan worden gecontroleerd op basis van de in het steunkader vastgestelde voorwaarden. Met behulp van moderne digitale hulpmiddelen kunnen de externe kostenbesparingen worden berekend en kan de overeenstemming worden gecontroleerd. De platforms voor digitale vervoersgegevens (hierna “eFTI-platforms”) die zijn opgezet krachtens Verordening (EU) 2020/1056 van het Europees Parlement en de Raad 45 , vormen een geschikt instrument omdat ze zijn ontworpen om de wettelijk verplichte informatie te bevatten, met inbegrip van de berekening van externekostenbesparingen. Daarom zou het gebruik van een eFTI-platform verplicht moeten zijn voor alle vervoersactiviteiten die van het steunkader wensen te profiteren.
(13) Om gelijke tred te houden met ontwikkelingen op het gebied van kennis en empirische onderbouwing, moet een gemeenschappelijke geharmoniseerde berekeningsmethode met referentiewaarden van externe kosten of bronnen van dergelijke referentiewaarden worden vastgesteld en regelmatig worden bijgewerkt. Daarom moet de exacte methode worden vastgesteld bij een uitvoeringshandeling, op basis van een berekening die in overeenstemming is met de eenheidswaarden zoals vastgelegd in de recentste versie van het Handboek over de externe kosten van vervoer 46 .
(14) De vereiste vervoersinformatie moet vóór de start van een activiteit in eFTI-platforms worden geregistreerd en moet strikt worden beperkt tot de gegevens en berekeningen die nodig zijn voor het bewijs van naleving. Om administratieve lasten te vermijden, zouden nationale bevoegde instanties geen aanvullende informatie moeten opvragen voor de nalevingscontroles.
(15) Om ervoor te zorgen dat de Commissie kan voldoen aan haar verslagleggingsverplichtingen zoals vastgesteld in deze richtlijn, moeten bepaalde gegevens over gecombineerde vervoersactiviteiten die op eFTI-platforms zijn geregistreerd jaarlijks in geaggregeerde vorm aan de Commissie beschikbaar worden gesteld.
(16) Het gebruik van intermodaal vervoer kan, wat de kosten betreft, concurreren met unimodaal wegvervoer over langere afstanden omdat de kosten van ander vervoer doorgaans lager zijn per eenheid. Unimodaal wegvervoer over middellange en korte afstanden wordt door expediteurs en organisatoren van vervoersactiviteiten echter vaak gekozen wegens concurrentiedruk, aangezien bij kortere afstanden de lagere vervoerskosten per eenheid onvoldoende compenseren voor de extra organisatie- en overslagkosten die voortvloeien uit het gebruik van verschillende vervoerswijzen bij intermodaal vervoer. Bij middellange afstanden bedraagt dat verschil in kostenconcurrentievermogen gemiddeld 10 %. Om een snelle toename van het gebruik van intermodaal vervoer over middellange afstanden te stimuleren, zouden de lidstaten daarom hun nationale beleid moeten aanpassen en de nodige regelgevende en niet-regelgevende maatregelen moeten treffen om het concurrentievermogen van intermodaal vervoer te verbeteren.
(17) Sommige lidstaten beschikken over een nationaal beleid ter bevordering van intermodaal vervoer per spoor, over de binnenwateren en via korte vaart om het verschil in de kosten tussen wegvervoer en alternatieve vervoersopties te verkleinen. Dat beleid is echter niet altijd afgestemd op de vervoerswijzen onderling of op de naburige lidstaten. Bovendien hebben sommige lidstaten geen steunmaatregelen ingevoerd. De versnippering die het gevolg is van die ongecoördineerde aanpak, vermindert de doeltreffendheid van de bestaande steun en leidt tot een ongelijk speelveld tussen vervoerswijzen en tussen de lidstaten. Daarom zouden alle lidstaten nationale beleidskaders moeten vaststellen en uitvoeren ter ondersteuning van het gebruik van intermodaal vervoer, waarbij rekening wordt gehouden met het potentieel van elke combinatie van vervoerswijzen en met de onderlinge interactie van alle vervoerswijzen. De lidstaten zouden de doeltreffendheid en relevantie van de nationale maatregelen regelmatig opnieuw moeten beoordelen.
(18) Zowel bestaande als geplande door een lidstaat gebruikte nationale regelgevende en niet-regelgevende maatregelen die van invloed zijn op het concurrentievermogen van het intermodaal vervoer, zoals vrijstellingen van regelgeving of voorkeursbehandelingen, moeten onderdeel zijn van die nationale beleidskaders, evenals belastingen, taksen, vergoedingen en heffingen, met inbegrip van lasten voor infrastructuur, externe kosten en congestie alsook belastingen die van toepassing zijn op unimodaal goederenvervoer over de weg, en steunregelingen voor vrachtvervoer die van toepassing zijn op individuele vervoerswijzen of op intermodaal vervoer, met inbegrip van de regelingen die van toepassing zijn op unimodaal goederenvervoer over de weg of specifieke onderdelen ervan. Steunmaatregelen moeten op dezelfde manier van toepassing zijn op alle activiteiten die voldoen aan de voorwaarden om als gecombineerde vervoersactiviteiten te worden aangemerkt. Waar nodig moeten lidstaten met andere naburige lidstaten samenwerken via raadpleging of gezamenlijke beleidskaders. De coördinatie van die nationale beleidskaders en hun onderlinge samenhang op niveau van de Unie moeten met behulp van marktanalyses en verslaglegging door de Commissie worden ondersteund.
(19) Om ervoor te zorgen dat intermodaal vervoer op middellange afstand qua kostprijs concurrerend wordt met unimodaal wegvervoer, en om expediteurs te motiveren om hun activiteiten naar intermodaal vervoer te verleggen, moeten de nationale beleidskaders ertoe bijdragen dat op middellange termijn een algemene cumulatieve vermindering van ten minste 10 % van de totale van-deur-tot-deurkosten van intermodaal vervoer wordt bereikt. Mogelijke maatregelen om een dergelijke vermindering te verwezenlijken kunnen bijvoorbeeld wettelijke, economische, fiscale of administratieve aanpassingen en regelingen omvatten. De lidstaten kunnen de inkomsten die uit hoofde van Richtlijn 1999/62/EG van het Europees Parlement en de Raad 47 worden gegenereerd, gebruiken ter ondersteuning van de intermodale vervoersactiviteiten die onder deze richtlijn vallen. Onverminderd de regels die van toepassing zijn op specifieke programma’s, kan de steun ook worden gefinancierd uit bestaande financiële instrumenten van de Unie.
(20) Om het gebruik van intermodaal vervoer mogelijk te maken, is het bovendien belangrijk dat er specifieke steun wordt verleend voor investeringen die een noodzakelijke upgrade van intermodale technologieën mogelijk maken. Die steun kan worden gebruikt voor technologische behoeften in terminals of binnen een van de vervoerswijzen die bij intermodaal vervoer worden ingezet.
(21) Wanneer tussen of in de buurt van bepaalde terminals alleen wegverbindingen bestaan, kan aanloopsteun voor het openstellen van nieuwe intermodale verbindingen nodig zijn, aangezien de vraag naar diensten tijdens de opstartfase ontoereikend kan zijn om de winstgevendheid van dergelijke diensten te verzekeren.
(22) De lidstaten kunnen staatssteunmaatregelen invoeren om de doelstellingen van de Europese Green Deal en de klimaatwet te realiseren, op voorwaarde dat die maatregelen verenigbaar zijn met de interne markt.
(23) Steunmaatregelen die worden ingevoerd via nationale beleidskaders, kunnen staatssteun vormen. Als een lidstaat in zijn nationale beleidskader maatregelen vaststelt, moet hij beoordelen of daar maatregelen bij zijn die staatssteun vormen, onverminderd de toepassing van artikelen 107 en 108 VWEU. Als een maatregel staatssteun vormt, zullen de procedurele en materiële regels inzake staatssteun van toepassing zijn. De beoordeling van de verenigbaarheid van staatssteunmaatregelen is een exclusieve bevoegdheid van de Commissie krachtens artikel 108 VWEU.
(24) Om te verzekeren dat praktische informatie over beschikbare, door lidstaten uitgevoerde steunmaatregelen eenvoudig publiekelijk en kosteloos toegankelijk is voor alle marktdeelnemers in de Unie, moet die informatie op een specifieke webpagina op een centrale locatie beschikbaar worden gesteld zodat de ondernemingen die internationale vervoersactiviteiten organiseren ze gemakkelijk kunnen vinden.
(25) Het is belangrijk om een overzicht te hebben van de marktontwikkelingen en de impact van steunmaatregelen op het gebruik van intermodaal vervoer. Dat marktoverzicht moet vergelijkbaarheid binnen de Unie verzekeren. Daarom moet de Commissie met hulp van de lidstaten verslag over de marktontwikkelingen blijven uitbrengen. In die verslagen moet eerst een referentieniveau voor het kostenconcurrentievermogen van intermodaal vervoer ten opzichte van wegvervoer worden vastgesteld; daarna moet dit verslag om de 5 jaar worden opgesteld zodat er voldoende tijd is om alle steunmaatregelen effect te laten sorteren.
(26) Specifieke wettelijke bepalingen op niveau van de Unie die specifieke situaties in het intermodaal vervoer behandelen, kunnen het gebruik en de efficiëntie van intermodaal vervoer ondersteunen. Om een efficiënt gebruik te waarborgen van terminalcapaciteit en capaciteit van vervoer dat niet over de weg plaatsvindt, is het belangrijk dat de werking van terminals en van dat vervoer niet wordt gehinderd door tijdelijke rijbeperkingen op wegtrajecten.
(27) Om te waarborgen dat de informatie over de beschikbare diensten en voorzieningen in intermodale overslagterminals eenvoudig toegankelijk is voor alle marktdeelnemers en organisatoren van vervoer in de Unie, moet die informatie door de terminalexploitanten kosteloos bekend worden gemaakt op hun webpagina. Om te voorzien in een kader voor de identificatie van een dienstenniveau voor intermodale overslagterminals in de Unie moet een gedetailleerde lijst van die informatie worden vastgesteld in een uitvoeringshandeling.
(28) De vergelijkbaarheid van dienstenniveaus in verschillende terminals in de Unie moet worden gewaarborgd door intermodale overslagterminals in te delen in categorieën. Die indeling moet een al te grote complexiteit en overmatige lasten vermijden, en moet daarom worden gebaseerd op reeds bekendgemaakte informatie.
(29) Specifieke ondersteuning van intermodaal vervoer is alleen noodzakelijk tot de marktprijs de totale kosten van diverse vervoersactiviteiten voor de samenleving correct weergeeft. Daarom moet na 10 jaar een evaluatie worden uitgevoerd om te beoordelen of de steun nog altijd relevant is en zo ja, hoe de steun eventueel moet worden aangepast.
(30) Om uitvoering van deze richtlijn mogelijk te maken, moeten eFTI-platforms functies bieden voor het berekenen van externekostenbesparingen en het genereren van geaggregeerde gegevens.
(31) Om rekening te houden met de technische aard van bepaalde vereisten, moet de bevoegdheid om handelingen overeenkomstig artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vast te stellen aan de Commissie worden gedelegeerd teneinde deze richtlijn aan te vullen met de lijst van verdere gegevens die nodig zijn voor de berekening van de externekostenbesparing van een intermodale vervoersactiviteit, die noodzakelijk is om de naleving van deze richtlijn en de voorschriften te kunnen aantonen, zodat de jaarlijkse geaggregeerde gegevens over gecombineerde vervoersactiviteiten beschikbaar kunnen worden gesteld voor marktanalyse. Het is van bijzonder belang dat de Commissie bij haar voorbereidende werkzaamheden passende raadplegingen houdt, onder meer op deskundigenniveau, en dat die raadplegingen plaatsvinden in overeenstemming met de beginselen die zijn vastgelegd in het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 over beter wetgeven 48 . Met name om te zorgen voor gelijke deelname aan de voorbereiding van gedelegeerde handelingen ontvangen het Europees Parlement en de Raad alle documenten op hetzelfde tijdstip als de deskundigen van de lidstaten, en hebben hun deskundigen systematisch toegang tot de vergaderingen van de deskundigengroepen van de Commissie die zich bezighouden met de voorbereiding van de gedelegeerde handelingen.
(32) Om te zorgen voor eenvormige voorwaarden voor de uitvoering van deze richtlijn, en in het bijzonder de gedetailleerde voorschriften voor de berekening van externe kosten, de lijst van vooraf gedefinieerde alternatieve intermodale vervoersroutes voor verbindingen tussen eilanden en het vasteland, de te verstrekken informatie voor de in terminals beschikbare diensten en de indeling van terminals in categorieën, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden verleend. Die bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad 49 .
(33) Deze richtlijn heeft als doelstelling de verschuiving van het goederenvervoer van de weg naar milieuvriendelijkere vervoerswijzen verder te bevorderen teneinde de externe kosten van het vervoerssysteem van de Unie te verminderen. Aangezien intermodaal vervoer hoofdzakelijk internationaal van aard is en de infrastructuur onderling is verbonden, kan die doelstelling niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en beter op het niveau van de Unie worden nagestreefd. De Unie kan derhalve overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen treffen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.
(34) Om naadloze grensoverschrijdende vervoersactiviteiten in de Unie te kunnen voortzetten, moet de toepassing van nationale wetgeving, regelgeving en administratieve bepalingen die voor de omzetting van deze richtlijn noodzakelijk zijn, worden uitgesteld tot er eFTI-platforms beschikbaar zijn. Deze uitgestelde toepassing dient de verplichtingen van de lidstaten met betrekking tot de termijn voor de omzetting in nationaal recht onverlet te laten.
(35) Overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van 28 september 2011 van de lidstaten en de Commissie over toelichtende stukken 50 hebben de lidstaten zich ertoe verbonden om in gerechtvaardigde gevallen de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van een of meer stukken waarin het verband tussen de onderdelen van een richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht. Met betrekking tot deze richtlijn acht de wetgever de toezending van die stukken gerechtvaardigd.
(36) Richtlijn 92/106/EEG en Verordening (EU) 2020/1056 moeten derhalve dienovereenkomstig worden gewijzigd,