Overwegingen bij COM(2024)132 - - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2024)132 - . |
|---|---|
| document | COM(2024)132 |
| datum | 20 maart 2024 |
(2) De aanbeveling van de Raad voor een Europees kader voor hoogwaardige en doeltreffende leerlingplaatsen44 bevat 14 criteria met betrekking tot hoogwaardige en doeltreffende leerlingplaatsen om ervoor te zorgen dat leerlingstelsels inspelen op de behoeften van de arbeidsmarkt en voordelen bieden aan zowel lerenden als werkgevers. Het gaat onder meer om criteria met betrekking tot leer- en arbeidsomstandigheden en randvoorwaarden.
(3) De versterkte jongerengarantie45 is erop gericht ervoor te zorgen dat jongeren onder 30 jaar binnen vier maanden nadat zij werkloos zijn geworden of het onderwijs hebben verlaten, een deugdelijk aanbod krijgen voor een baan, voortgezet onderwijs of een plaats in het leerlingstelsel of een stage. De aanbeveling van 2014 is een belangrijk referentiepunt om de kwaliteit van stageaanbiedingen in het kader van de versterkte jongerengarantie te meten.
(4) In veel beroepen en op alle vaardigheidsniveaus zijn er tekorten aan arbeidskrachten. Deze zullen naar verwachting toenemen met de verwachte daling van de bevolking in de werkende leeftijd en de toenemende vraag naar verschillende beroepen die relevant zijn voor de groene en de digitale transitie. De lagere arbeidsmarktparticipatie van jongeren draagt bij tot die tekorten. Stages van goede kwaliteit kunnen nuttige bij- en/of omscholingsmogelijkheden zijn voor mensen van alle leeftijden om praktische vaardigheden op de werkplek te verwerven om de arbeidsmarkt te betreden of hun loopbaan in een nieuwe richting te leiden.
(5) Stages kunnen jongeren helpen praktische en beroepservaring op te doen, hun inzetbaarheid te verhogen en hun overgang naar een stabiele baan te vergemakkelijken. Zodoende vormen stages een belangrijke manier om toegang te krijgen tot de arbeidsmarkt. Voor werkgevers bieden stages mogelijkheden om jongeren aan te trekken, op te leiden en te behouden. Zij kunnen de kosten voor het zoeken naar en aanwerven van geschoold personeel verlagen door stagiairs na hun stage een reguliere baan aan te bieden. Dit kan echter alleen worden bereikt als stages van goede kwaliteit zijn en er fatsoenlijke arbeidsomstandigheden worden aangeboden.
(6) Er blijven uitdagingen bestaan met betrekking tot het problematische gebruik van stages, ook wanneer reguliere werknemersfuncties als stages worden verhuld, waardoor deze werknemers hun volledige rechten uit hoofde van het Unierecht, het nationale recht en collectieve overeenkomsten worden ontnomen en zij in onzekere arbeidsomstandigheden dreigen terecht te komen. Arbeidsverhoudingen die als stages worden verhuld, verstoren de concurrentie tussen bedrijven omdat zij werkgevers die de regels naleven benadelen, leiden tot omzeiling van de fiscale en socialezekerheidsverplichtingen van werkgevers en tot vervanging van vaste posten. In andere gevallen voldoen werkgevers van “echte” stagiairs mogelijk niet aan alle vereisten die voortvloeien uit het Unierecht, het nationale recht, collectieve overeenkomsten of praktijken, waardoor deze hun volledige rechten verliezen.
(7) Bovendien zijn stagiairs minder geneigd hun rechten te verdedigen vanwege hun kwetsbare positie op de arbeidsmarkt. Het ontbreken, de complexiteit of de diversiteit van de regelgevingskaders voor stages in verschillende lidstaten, naast een ontoereikende handhaving van de nationale wetgeving en het gebrek aan capaciteit voor controles en inspecties, alsook een gebrek aan duidelijkheid over de autoriteit die verantwoordelijk is voor controle en handhaving, behoren tot de belangrijkste factoren die tot problemen bij het gebruik van stages leiden.
(8) Uit gegevens blijkt dat een aanzienlijk deel van de stagiairs minder gunstige arbeidsomstandigheden heeft dan reguliere werknemers, onder meer wat werktijden, verlofrechten, toegang tot uitrusting en beloning betreft.
(9) Op Unieniveau voorzien bestaande rechtsinstrumenten in een kader voor de bescherming van werknemers, met name de richtlijnen betreffende transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden46, toereikende minimumlonen47, de arbeidstijd48, gezondheid en veiligheid op het werk49, gelijkheid en non-discriminatie50, het evenwicht tussen werk en privéleven voor ouders en mantelzorgers51, de informatie en de raadpleging van de werknemers52, arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd53, deeltijdarbeid54, de terbeschikkingstelling van werknemers55 en uitzendarbeid56. Dit juridische kader is volledig van toepassing op stagiairs in de Unie met een arbeidsovereenkomst of -verhouding zoals vastgesteld in de in elke lidstaat geldende wetgeving, collectieve arbeidsovereenkomsten of praktijk, rekening houdend met de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Het rechtskader van de Unie omvat ook aanbevelingen over de kwaliteit van stages57 en leerlingplaatsen58 en over de toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen59.
(10) De Conferentie over de toekomst van Europa60 heeft een voorstel ingediend om ervoor te zorgen dat stages en banen van jongeren voldoen aan kwaliteitsnormen, onder meer op het gebied van beloning, en om onbezoldigde stages op de arbeidsmarkt en buiten het formele onderwijs te verbieden.
(11) Het Europees Parlement heeft in juni 2023 op grond van artikel 225 VWEU een resolutie aangenomen met aanbevelingen aan de Commissie over hoogwaardige stages61. In zijn resolutie riep het de Commissie op het kwaliteitskader voor stages van 2014 “te actualiseren en te verstevigen en er een krachtiger wetgevingsinstrument van te maken”. Het heeft de Commissie voorts verzocht bijkomende beginselen op te nemen in een geactualiseerd kwaliteitskader voor stages. Het Europees Parlement heeft de Commissie met name verzocht “een voorstel in te dienen voor een richtlijn inzake stages op de vrije arbeidsmarkt, stages in het kader van actief arbeidsmarktbeleid en stages als verplicht onderdeel van beroepsopleidingen, om te zorgen voor minimale kwaliteitsnormen, met inbegrip van regels inzake de duur van de stages, toegang tot sociale bescherming in overeenstemming met de nationale wetgeving en praktijk, alsook een beloning die een fatsoenlijke levensstandaard waarborgt om uitbuiting te voorkomen”.
(12) De Commissie heeft overeenkomstig artikel 154 VWEU de sociale partners op Unieniveau in twee fasen geraadpleegd over de noodzaak, de doelstellingen en de wettelijke mogelijkheden voor potentiële maatregelen om de kwaliteit van stages verder te verbeteren. Er was geen overeenstemming tussen de sociale partners om daarover onderhandelingen aan te gaan. Het is echter belangrijk om op Unieniveau maatregelen te nemen op dit gebied door het huidige kader voor stages aan te passen en daarbij rekening te houden met de resultaten van de raadpleging van de sociale partners.
(13) De Commissie heeft uitvoerig overleg gepleegd met belanghebbenden, waaronder stagiairs en jongerenorganisaties, stageaanbieders, nationale overheidsinstanties, onderwijsinstellingen en deskundigen uit de academische wereld.
(14) Artikel 153, lid 2, gelezen in samenhang met lid 1, punt b), VWEU verleent het Europees Parlement en de Raad de bevoegdheid om richtlijnen vast te stellen met minimumvoorschriften betreffende de arbeidsvoorwaarden met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 151 VWEU, namelijk de bevordering van de werkgelegenheid en de verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden.
(15) Gezien de aanhoudende uitdagingen in verband met het problematische gebruik van stages in de Unie zijn verdere maatregelen nodig om reguliere arbeidsverhoudingen die als stages worden verhuld, te bestrijden en om ervoor te zorgen dat het desbetreffende op werknemers toepasselijke Unie- en nationale recht volledig wordt uitgevoerd en gehandhaafd met betrekking tot stagiairs. Deze richtlijn pakt deze uitdagingen aan door minimumvoorschriften vast te stellen om de arbeidsomstandigheden van stagiairs in de Unie te verbeteren en te handhaven en om als stage verhulde arbeidsverhoudingen te bestrijden, door een gemeenschappelijk kader van beginselen en maatregelen vast te stellen die nodig zijn om gelijke behandeling te waarborgen en om het op werknemers toepasselijke Unie- en nationale recht doeltreffender uit te voeren en te handhaven.
(16) Deze richtlijn zou van toepassing moeten zijn op stagiairs in de Unie met een arbeidsovereenkomst of -verhouding zoals vastgesteld in de in de lidstaten geldende wetgeving, collectieve arbeidsovereenkomsten of praktijk, rekening houdend met de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. In zijn rechtspraak heeft het Hof van Justitie criteria vastgesteld om de arbeidssituatie van een werknemer te bepalen, welke moet gebaseerd zijn op een analyse van elk individueel geval.
(17) Programma’s voor werkplekleren die onder de definitie van stage vallen, verschillen aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat. Daarom kan de richtlijn ook van toepassing zijn op leerlingen, voor zover zij voldoen aan de definitie van het begrip “werknemer” in de in de lidstaten geldende wetgeving, collectieve overeenkomsten of praktijken, rekening houdend met de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie.
(18) Hoofdstuk III van de richtlijn is van toepassing op reguliere werknemers die ten onrechte als stagiair worden aangemerkt, d.w.z. wanneer werkgevers een reguliere arbeidsverhouding aanmerken als een stage die geen arbeidsverhouding is, of als een stage die wel een arbeidsverhouding vormt, maar met een lager niveau van beloning of andere arbeidsomstandigheden dan die waarop reguliere werknemers recht zouden hebben op grond van het Unie- of nationale recht, collectieve overeenkomsten of praktijken.
(19) Stages die een arbeidsverhouding zijn, kunnen worden onderscheiden van “reguliere” arbeidsverhoudingen doordat zij beperkt zijn in de tijd, een belangrijke leer- en opleidingscomponent bevatten en worden gevolgd om praktische en beroepservaring op te doen om de inzetbaarheid te verbeteren en de overgang naar of de toegang tot een beroep te vergemakkelijken.
(20) Het non-discriminatiebeginsel is geschikt om misbruik van stages tegen te gaan, zoals het toekennen van minder gunstige arbeidsomstandigheden aan stagiairs of lagere beloning in vergelijking met reguliere werknemers zonder passende rechtvaardiging, en om de duurzaamheid van stages als traject naar stabiele arbeidskansen te waarborgen. Het kan ook helpen stages toegankelijker te maken voor groepen werknemers in een kwetsbare situatie.
(21) Daarom moet het beginsel van non-discriminatie voor stagiairs worden vastgesteld, dat van toepassing moet zijn naast clausule 4 van de bijlage bij Richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, waarin is bepaald dat werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden niet minder gunstig mogen worden behandeld dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst louter op grond van het feit dat zij voor bepaalde tijd werken, tenzij het verschil in behandeling om objectieve redenen gerechtvaardigd is. Stagiairs met een arbeidsverhouding zijn per definitie “werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van die richtlijn. De clausule inzake het non-discriminatiebeginsel staat echter geen vergelijking met andere werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd toe. Bovendien staat clausule 2, lid 2, van de bijlage bij die richtlijn de lidstaten toe bepaalde soorten werknemers van het toepassingsgebied van de richtlijn uit te sluiten, met inbegrip van leerovereenkomsten en het leerlingwezen of arbeidsovereenkomsten en arbeidsverhoudingen die zijn gesloten in het kader van een speciaal door of met steun van de overheid uitgevoerd opleidings-, arbeidsinpassings- en omscholingsprogramma. Deze clausule miskent ook de bijzonder kwetsbare positie van stagiairs. Daarom moet worden gewaarborgd dat het beginsel van gelijke behandeling ten opzichte van reguliere werknemers van toepassing is op alle stagiairs met een arbeidsverhouding.
(22) De lidstaten zouden er daarom moeten voor zorgen dat stagiairs met betrekking tot de arbeidsomstandigheden (met inbegrip van beloning) niet minder gunstig worden behandeld dan vergelijkbare reguliere werknemers in dezelfde vestiging, tenzij een verschillende behandeling om objectieve redenen gerechtvaardigd is. Het enkele feit dat iemand stagiair is, kan geen reden zijn voor een minder gunstige behandeling dan reguliere werknemers in dezelfde vestiging. Tegelijkertijd kunnen verschillende taken, minder verantwoordelijkheden of arbeidsintensiteit ten opzichte van vergelijkbare reguliere werknemers, in voorkomend geval een objectieve reden zijn voor een verschillende behandeling wat de betrokken arbeidsomstandigheid betreft. De omvang van de verschillende behandeling moet echter in verhouding staan tot die redenen.
(23) Voor de toepassing van het beginsel van non-discriminatie moet een vergelijkbare reguliere werknemer worden geïdentificeerd die hetzelfde of soortgelijk soort arbeid of beroep uitoefent als de stagiair, met inachtneming van kwalificaties en vaardigheden.
(24) De lidstaten zouden passende maatregelen moeten invoeren om reguliere arbeidsverhoudingen die als stages worden verhuld, te bestrijden, met als gevolg dat lagere niveaus van bescherming, met inbegrip van arbeidsomstandigheden en beloning, worden geboden dan die waarop de betrokken werknemer recht zou hebben op grond van het Unie- of het nationale recht, collectieve overeenkomsten of praktijken.
(25) Er moet voor worden gezorgd dat de bevoegde autoriteiten doeltreffende controles en inspecties uitvoeren, aangezien deze essentieel zijn om de rechten van de stagiairs te beschermen en reguliere arbeidsverhoudingen die als stage worden verhuld, te bestrijden. Die controles en inspecties moeten gericht zijn om te voorkomen dat reguliere banen worden vervangen door verkapte stages en om de rechten van werknemers te beschermen.
(26) De beoordeling of een reguliere arbeidsverhouding als stage wordt verhuld, moet gebaseerd zijn op de feitelijke omstandigheden en niet op de formele aanwijzing van de contractuele verhouding. Om te bepalen of een reguliere arbeidsverhouding als stage wordt verhuld, moeten de bevoegde autoriteiten een algemene beoordeling van alle relevante feiten uitvoeren. Om de beoordeling voor de bevoegde autoriteiten te vergemakkelijken, moeten belangrijke elementen worden vastgesteld die toelaten een reguliere arbeidsverhouding te onderscheiden van een verkapte stage. Deze elementen moeten per geval worden beoordeeld, waarbij naar behoren rekening wordt gehouden met de omstandigheden van elk specifiek geval. Daarom zijn de genoemde elementen indicatief en niet uitputtend en hoeven zij niet aan een specifieke drempel te voldoen.
(27) De vereiste van eerdere werkervaring voor een stage op hetzelfde of een soortgelijk activiteitengebied kan geen aanwijzing vormen van een reguliere arbeidsverhouding die als stage is verhuld indien de werkgever motiveert dat een gelijkwaardige periode van eerdere werkervaring een alternatief is voor het behalen van een diploma op een bepaald activiteiten- of deskundigheidsgebied.
(28) Wanneer de bevoegde autoriteiten de relevante feiten analyseren om te bepalen of er sprake is van een reguliere arbeidsverhouding die als stage wordt verhuld, is de informatie die nodig is om deze analyse uit te voeren wellicht niet altijd gemakkelijk toegankelijk voor hen. Om de bevoegde autoriteiten in staat te stellen hun taken uit te voeren, moeten werkgevers worden verplicht de bevoegde autoriteiten — wanneer deze daarom vragen —, de nodige informatie te verstrekken waarover zij beschikken.
(29) De lidstaten moeten passende maatregelen treffen zodat de bevoegde autoriteiten gemakkelijker kunnen beoordelen of een zogenaamde stage werkelijk een stage is. Het kan hierbij met name gaan om een tijdslimiet die wijst op een buitensporig lange duur van een stage en van herhaalde, met inbegrip van opeenvolgende stages, bij dezelfde werkgever. Een redelijke stageduur mag in beginsel niet meer dan zes maanden bedragen, zoals bepaald in de aanbeveling van 2014. De lidstaten kunnen echter bepalen dat een langere duur gerechtvaardigd kan zijn indien deze op objectieve gronden is gebaseerd. Voorbeelden van dergelijke uitzonderingen zijn stages die moeten worden gelopen om toegang te krijgen tot een specifiek beroep, waarbij het traject om de nodige kennis, competenties en ervaring te verwerven een langere stage-ervaring rechtvaardigt. Voor bepaalde stages die deel uitmaken van een actief arbeidsmarktbeleid dat gericht is op de integratie van personen in een kwetsbare situatie kan een langere stageduur ook van nut zijn. Sommige stages die deel uitmaken van leerplannen voor formeel onderwijs en formeel beroepsonderwijs en formele beroepsopleiding kunnen een langere duur hebben om redenen die verband houden met de leerplannen.
(30) Er kan worden voldaan aan de verplichting voor werkgevers om informatie over de verwachte taken, arbeidsomstandigheden (met inbegrip van beloning), sociale bescherming en leer- en opleidingscomponenten op te nemen in de vacatures en advertenties voor stages door hierbij een link naar een website met deze informatie te voegen.
(31) Naast deze richtlijn moeten de lidstaten zorgen voor de volledige uitvoering en handhaving van de rechten die zijn verankerd in het EU-acquis dat van toepassing is op stagiairs met een arbeidsverhouding.
(32) In recente rechtsinstrumenten, zoals Richtlijn (EU) 2019/1152 en Richtlijn (EU) 2023/970, is een uitgebreid systeem van bepalingen voor de handhaving van het sociale acquis van de Unie ontwikkeld62. Dergelijke bepalingen moeten in deze richtlijn worden opgenomen om bij te dragen tot een doeltreffende handhaving en verdediging van de rechten van stagiairs die voortvloeien uit deze richtlijn en uit ander op werknemers toepasselijk Unierecht.
(33) Stagiairs zouden toegang moeten hebben tot doeltreffende en onpartijdige geschillenbeslechting en een recht op verhaal, met inbegrip van een passende vergoeding. Stagiairs zouden op de hoogte moeten worden gebracht van de verhaalmechanismen die bestaan om hun recht op verhaal te kunnen uitoefenen. Gezien de fundamentele aard van het recht op effectieve rechtsbescherming moeten stagiairs die bescherming blijven genieten zelfs na afloop van de stage die aanleiding geeft tot een vermeende schending van de rechten uit hoofde van deze richtlijn en ander relevant op werknemers toepasselijk Unierecht.
(34) Om stagiairs een doeltreffender niveau van bescherming te bieden, moeten werknemersvertegenwoordigers namens of ter ondersteuning van een of meer stagiairs procedures kunnen inleiden ter verdediging van alle rechten en plichten die voortvloeien uit deze richtlijn of uit ander op werknemers toepasselijk Unierecht.
(35) Stagiairs moeten passende gerechtelijke en administratieve bescherming krijgen tegen nadelige behandelingen en gevolgen in reactie op klachten die bij de werkgever zijn ingediend of die voortvloeien uit procedures die zijn ingeleid met het oog op de handhaving van de rechten die zijn vastgelegd in deze richtlijn of in ander op werknemers toepasselijk Unierecht. Stagiairs moeten met name worden beschermd tegen ontslag of een soortgelijke maatregel en alle voorbereidingen voor ontslag of een soortgelijke maatregel voor de uitoefening van de rechten waarin deze richtlijn of ander op werknemers toepasselijk Unierecht voorziet.
(36) De lidstaten moeten regels vaststellen inzake doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties voor gevallen van inbreuk op de rechten die onder het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen. Deze sancties kunnen administratieve en financiële sancties, zoals boeten of het betalen van een schadevergoeding, alsmede andere soorten sancties omvatten.
(37) Deze richtlijn stelt minimumvoorschriften vast en laat de bevoegdheid van lidstaten om gunstiger bepalingen aan te nemen of te handhaven derhalve onverlet. Verworven rechten op grond van het bestaande rechtskader moeten van toepassing blijven, tenzij deze richtlijn in gunstiger bepalingen voorziet.
(38) Daar de doelstellingen van deze richtlijn, namelijk het handhaven van arbeidsomstandigheden voor stagiairs en het bestrijden van reguliere arbeidsverhoudingen die als stage worden verhuld, niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang en de gevolgen beter door de Unie kunnen worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het VEU neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken.
(39) Bij de uitvoering van deze richtlijn zouden de lidstaten moeten vermijden nutteloze administratieve, financiële en juridische verplichtingen op te leggen, met name indien zij de oprichting en ontwikkeling van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen belemmeren. De lidstaten worden daarom aangemoedigd na te gaan wat het effect is van hun omzettingsmaatregelen op dergelijke ondernemingen teneinde ervoor te zorgen dat deze niet onevenredig worden getroffen — waarbij bijzondere aandacht moet worden geschonken aan micro-ondernemingen en aan de administratieve lasten —, de resultaten van die beoordeling bekend te maken en indien nodig die ondernemingen te ondersteunen.
(40) De lidstaten kunnen de sociale partners belasten met de uitvoering van deze richtlijn indien zij daarom gezamenlijk verzoeken, op voorwaarde dat de lidstaten alle nodige maatregelen treffen om de door deze richtlijn beoogde resultaten te allen tijde te kunnen waarborgen. De lidstaten moeten voorts in overeenstemming met het nationale recht en de nationale praktijk passende maatregelen nemen om de effectieve betrokkenheid van de sociale partners te waarborgen en om de sociale dialoog te bevorderen en te versterken met het oog op de uitvoering van de bepalingen van deze richtlijn.