Overwegingen bij COM(2024)316 - - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2024)316 - . |
|---|---|
| document | COM(2024)316 |
| datum | 23 juli 2024 |
(2) Met het burgerschap van de Unie wordt iedere burger van de Unie het recht van vrij verkeer verleend, mits bepaalde beperkingen en voorwaarden in acht worden genomen. Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad3 geeft uitvoering aan dat recht. Artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (“het Handvest”) voorziet eveneens in het recht van vrijheid van verkeer en van verblijf. Vrijheid van verkeer houdt het recht in om lidstaten te verlaten en binnen te komen met een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort.
(3) Overeenkomstig Richtlijn 2004/38/EG verstrekken lidstaten hun burgers overeenkomstig hun nationale recht een identiteitskaart of een paspoort en hernieuwen zij deze bescheiden. Voorts is in deze richtlijn bepaald dat lidstaten Unieburgers en hun familieleden de verplichting kunnen opleggen zich bij de bevoegde autoriteiten te laten inschrijven. De lidstaten moeten burgers van de Unie een verklaring van inschrijving verstrekken op de in die richtlijn vastgestelde voorwaarden. Op grond van deze richtlijn moeten lidstaten familieleden van een burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, ook verblijfskaarten verstrekken en, op verzoek, documenten ter staving van duurzaam verblijf en kaarten voor duurzaam verblijf verstrekken.
(4) In Richtlijn 2004/38/EG is bepaald dat de lidstaten de nodige maatregelen kunnen nemen om een in die richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Vervalsing van documenten of een onjuiste voorstelling van feiten betreffende de voorwaarden voor het verblijfsrecht zijn in het kader van deze richtlijn genoemd als typische gevallen van fraude.
(5) Vóór de vaststelling van regels op Unieniveau bestonden er aanzienlijke verschillen tussen de beveiligingsniveaus van nationale identiteitskaarten en verblijfsdocumenten voor burgers van de Unie en hun familieleden die in een andere lidstaat verblijven. Die verschillen doen het risico op vervalsing en documentfraude toenemen, en leiden eveneens tot praktische moeilijkheden voor burgers bij de uitoefening van hun recht op vrij verkeer.
(6) Beveiligde reis- en identiteitsdocumenten spelen een cruciale rol wanneer het erop aankomt de identiteit van een persoon onomstotelijk vast te stellen. Een hoog niveau van documentbeveiliging is belangrijk om misbruik en bedreigingen voor de interne veiligheid, met name in verband met terrorisme en grensoverschrijdende criminaliteit, te voorkomen. Onvoldoende beveiligde nationale identiteitskaarten behoorden in het verleden tot de meest ontdekte valse documenten die werden gebruikt om binnen de Unie te reizen.
(7) Om identiteitsfraude tegen te gaan, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de vervalsing en namaak van identiteitsdocumenten en het gebruik van dergelijke vervalste of nagemaakte documenten op passende wijze wordt bestraft krachtens hun nationale recht.
(8) De afgifte van authentieke en beveiligde identiteitskaarten vereist een betrouwbaar proces voor identiteitsregistratie en beveiligde onderliggende documenten ter ondersteuning van het aanvraagproces. Gezien het toegenomen gebruik van valse onderliggende documenten blijven de Commissie, de lidstaten en de desbetreffende agentschappen van de Unie zich gezamenlijk inzetten om onderliggende documenten minder gevoelig voor fraude te maken.
(9) Door de onderhavige verordening wordt van lidstaten niet verlangd dat zij identiteitskaarten of verblijfsdocumenten invoeren wanneer het nationale recht daarin niet voorziet, noch wordt daardoor afbreuk gedaan aan de bevoegdheid van de lidstaat om op grond van het nationale recht andere verblijfsdocumenten uit te geven buiten het toepassingsgebied van het Unierecht, zoals verblijfskaarten die worden afgegeven voor alle ingezetenen op hun grondgebied, ongeacht hun nationaliteit. Voorts doet deze verordening geen afbreuk aan het uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie voortvloeiende beginsel dat het recht van vrij verkeer en verblijf met alle bewijsmiddelen kan worden aangetoond.
(10) Deze verordening belet de lidstaten niet om op een niet-discriminerende manier andere documenten dan reisdocumenten, zoals rijbewijzen, voor identificatiedoeleinden te aanvaarden.
(11) Identiteitsdocumenten die zijn afgegeven aan burgers wier rechten van vrij verkeer overeenkomstig het recht van de Unie of het nationaal recht zijn beperkt, en waarop expliciet staat vermeld dat zij niet als reisdocumenten kunnen worden gebruikt, mogen niet worden geacht binnen het toepassingsgebied van deze verordening te vallen.
(12) Reisdocumenten die in overeenstemming zijn met document 9303 van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) betreffende machineleesbare reisdocumenten (“ICAO-document 9303”) en die niet dienen voor identificatiedoeleinden in de lidstaten van afgifte, mogen niet worden geacht binnen het toepassingsgebied van deze verordening te vallen.
(13) Deze verordening laat het gebruik door lidstaten van identiteitskaarten en verblijfsdocumenten met eID-functie voor andere doeleinden onverlet, noch doet zij afbreuk aan de regels die zijn vastgesteld in Verordening (EU) nr. 910/2014 van het Europees Parlement en de Raad4, die voorziet in Uniebrede wederzijdse erkenning van elektronische identificatiemiddelen bij de toegang tot overheidsdiensten en die burgers die naar een andere lidstaat verhuizen, helpt door de wederzijdse erkenning van elektronische identificatiemiddelen op te leggen onder voorbehoud van bepaalde voorwaarden. Verbeterde identiteitskaarten moeten identificatie eenvoudiger maken en bijdragen tot een betere toegang tot diensten.
(14) Goede verificatie van identiteitskaarten en verblijfsdocumenten vereist dat lidstaten voor elk type onder deze verordening vallend document de correcte titel gebruiken. Om de controle van onder deze verordening vallende documenten in andere lidstaten te vergemakkelijken, moet de titel van het document ook ten minste in één aanvullende, officiële taal van de Unie worden vermeld. Wanneer lidstaten voor identiteitskaarten reeds ingeburgerde benamingen gebruiken anders dan de titel “identiteitskaart”, moet hen worden toegestaan deze in hun officiële taal of talen te blijven gebruiken. Er mogen in de toekomst echter geen nieuwe benamingen worden ingevoerd.
(15) Beveiligingskenmerken zijn noodzakelijk om te verifiëren of een document authentiek is en om de identiteit van een persoon vast te stellen. De vaststelling van minimumbeveiligingsnormen en de integratie van biometrische gegevens in identiteitskaarten en in verblijfskaarten van familieleden die niet de nationaliteit bezitten van een lidstaat, zijn belangrijke stappen om het gebruik ervan in de Unie veiliger te maken. Het opnemen van dergelijke biometrische kenmerken moet Unieburgers in staat stellen ten volle te profiteren van hun recht van vrij verkeer.
(16) De opslag van een gezichtsopname en twee vingerafdrukken (“biometrische gegevens”) op identiteitskaarten en verblijfskaarten, waarin reeds wordt voorzien bij biometrische paspoorten voor burgers van de Unie en verblijfsvergunningen voor onderdanen van derde landen, vormt een passende combinatie van betrouwbare identificatie en authenticatie met een lagere fraudegevoeligheid, waarmee identiteitskaarten en verblijfskaarten beter kunnen worden beveiligd. Zoals het Hof van Justitie heeft bevestigd, is de verplichte opneming van vingerafdrukken op het opslagmedium verenigbaar met de grondrechten inzake eerbiediging van het privéleven en bescherming van persoonsgegevens, zoals gewaarborgd in de artikelen 7 en 8 van het Handvest.
(17) Als algemene praktijk moeten lidstaten voor de verificatie van de authenticiteit van het document en de identiteit van de houder, primair de gezichtsopname verifiëren en, indien dit nodig is om de authenticiteit van het document en de identiteit van de houder zonder enige twijfel te bevestigen, moeten de lidstaten ook de vingerafdrukken verifiëren.
(18) De lidstaten moeten waarborgen dat in gevallen waar een verificatie van de biometrische gegevens de authenticiteit van het document of de identiteit van de houder ervan niet bevestigt, een verplichte manuele controle door gekwalificeerd personeel plaatsvindt.
(19) Deze verordening voorziet niet in een rechtsgrond voor het opzetten of bijhouden van nationale databanken voor de opslag van biometrische gegevens in de lidstaten; dit is een kwestie van nationale wetgeving die moet voldoen aan het Unierecht inzake gegevensbescherming, met inbegrip van de vereisten inzake noodzakelijkheid en evenredigheid. De verordening voorziet evenmin in een rechtsgrond voor het opzetten of bijhouden van een gecentraliseerde databank op Unieniveau.
(20) Biometrische gegevens moeten worden verzameld en opgeslagen op het opslagmedium van identiteitskaarten en verblijfsdocumenten, zodat de authenticiteit van het document en de identiteit van de houder kunnen worden geverifieerd. Gezien de elektronische handtekening op het opslagmedium van identiteitskaarten, is de identificatie van de houder aan de hand van het opslagmedium, dat dezelfde biografische gegevens bevat als die welke op het document worden gedrukt, betrouwbaarder dan een visuele controle van het document. Burgers van de Unie moeten de op het opslagmedium van hun identiteitskaart opgeslagen gegevens dus kunnen gebruiken om zich bij particuliere entiteiten te identificeren. De verificatie van de op het opslagmedium opgeslagen vingerafdrukken mag echter alleen worden verricht door naar behoren gemachtigd personeel en alleen wanneer de afgifte van een identiteitskaart of verblijfsvergunning wettelijk vereist is.
(21) Biometrische kenmerken die met het oog op de personalisering van identiteitskaarten of verblijfsdocumenten worden opgeslagen, moeten op een zeer veilige manier worden bewaard en slechts tot de datum waarop het document wordt afgehaald en in geen geval langer dan 90 dagen na de dag van afgifte van het document. Na deze periode moeten deze biometrische kenmerken onmiddellijk worden gewist en vernietigd. Dit mag geen afbreuk doen aan eventuele andere verwerking van deze gegevens overeenkomstig het Unie- of nationaal recht inzake gegevensbescherming.
(22) Voor de toepassing van deze verordening moet rekening worden gehouden met de specificaties van ICAO-document 9303 die mondiale interoperabiliteit garanderen onder meer voor machineleesbaarheid en het gebruik van visuele inspectie.
(23) De lidstaten moeten kunnen besluiten of zij op een onder deze verordening vallend document het gender van een persoon willen vermelden. Indien een lidstaat het gender van een persoon op een dergelijk document vermeldt, moeten in voorkomend geval de specificaties van ICAO-document 9303 “F”, “M” of “X” worden gebruikt, of de corresponderende letters in de taal of talen van die lidstaat.
(24) Om ervoor te zorgen dat terdege rekening wordt gehouden met de toekomstige beveiligingsnormen en technische specificaties die zijn vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad5, waar van toepassing, voor identiteitskaarten en verblijfskaarten, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend. Die bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad6. Met het oog daarop moet de Commissie worden bijgestaan door het comité dat is opgericht bij artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1683/95 van de Raad7. Indien noodzakelijk moet het mogelijk zijn dat de vastgestelde uitvoeringshandelingen geheim blijven, teneinde het risico op namaak en vervalsing tegen te gaan.
(25) De lidstaten moeten ervoor zorgen dat passende en doeltreffende procedures voor de verzameling van biometrische kenmerken zijn vastgesteld en die procedures stroken met de rechten en beginselen zoals verankerd in het Handvest, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van de Raad van Europa en het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de belangen van het kind tijdens de verzamelingsprocedure te allen tijde voorop staan. Daartoe moet gekwalificeerd personeel een passende opleiding krijgen op het gebied van kindvriendelijke methoden voor de verzameling van biometrische kenmerken.
(26) Wanneer zich moeilijkheden voordoen bij het verzamelen van biometrische kenmerken, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat passende procedures voorhanden zijn om de waardigheid van de betrokken persoon te eerbiedigen. Derhalve moet rekening worden gehouden met specifieke overwegingen in verband met gender, alsook met de specifieke behoeften van kinderen en kwetsbare personen.
(27) De invoering van minimumnormen voor de beveiliging en het model van identiteitskaarten moet lidstaten in staat stellen op de authenticiteit van die documenten te vertrouwen wanneer Unieburgers hun rechten van vrij verkeer uitoefenen. De invoering van aangescherpte beveiligingsnormen moet overheidsinstanties en private entiteiten voldoende garanties bieden om te vertrouwen op de authenticiteit van de identiteitskaarten wanneer deze door Unieburgers voor identificatiedoeleinden worden gebruikt.
(28) Een onderscheidingsteken in de vorm van de uit twee letters bestaande landencode van de lidstaat die het document afgeeft, omringd door twaalf gele sterren en negatief afgedrukt in een blauwe rechthoek, bevordert de visuele controle van het document, met name wanneer de houder het recht van vrij verkeer uitoefent.
(29) Hoewel de mogelijkheid om aanvullende nationale kenmerken op te nemen behouden blijft, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat die kenmerken geen afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de gemeenschappelijke beveiligingskenmerken of ongunstig uitwerken op de grensoverschrijdende compatibiliteit van de identiteitskaarten, zoals de geschiktheid dat de identiteitskaarten kunnen worden gelezen door machines die in gebruik zijn in andere lidstaten dan die van afgifte.
(30) De vaststelling van beveiligingsnormen voor identiteitskaarten en voor verblijfskaarten van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, mag niet leiden tot onevenredige stijging van de kosten voor Unieburgers of onderdanen van derde landen. De lidstaten moeten met dit beginsel rekening houden wanneer zij een aanbesteding organiseren.
(31) De lidstaten moeten alle noodzakelijke maatregelen nemen om te waarborgen dat biometrische gegevens op correcte wijze de persoon identificeren aan wie een identiteitskaart wordt verstrekt. Hiertoe kunnen lidstaten overwegen om biometrische kenmerken, met name de gezichtsopname, te verzamelen door middel van een persoonlijke verschijning van de aanvrager bij de nationale autoriteiten die de identiteitskaarten afgeven.
(32) De lidstaten moeten dergelijke informatie met elkaar delen, aangezien deze nodig is voor de toegang, authenticatie en verificatie van de op het veilige opslagmedium opgeslagen informatie. De formaten die voor het veilige opslagmedium worden gebruikt, moeten interoperabel zijn en moeten ook bruikbaar zijn bij geautomatiseerde grenspassage.
(33) Richtlijn 2004/38/EG betreft de situatie waarin Unieburgers, of familieleden van Unieburgers die geen onderdaan van een lidstaat zijn, die niet over de vereiste reisdocumenten beschikken, binnen redelijke grenzen in de gelegenheid moeten worden gesteld om op andere wijze te bewijzen dat zij het recht van vrij verkeer genieten. Het kan hier bijvoorbeeld gaan om identiteitsdocumenten die voorlopig worden verstrekt en verblijfskaarten voor dergelijke familieleden.
(34) Deze verordening neemt de verplichtingen in acht die zijn verankerd in het Handvest en in het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap. De lidstaten worden hiertoe aangemoedigd samen te werken met de Commissie aan de integratie van aanvullende kenmerken die identiteitskaarten toegankelijker en gebruiksvriendelijker maken voor mensen met een handicap, zoals visueel gehandicapte personen. De lidstaten moeten de toepassing van oplossingen onderzoeken, zoals mobiele aanvraagapparatuur, met het oog op de afgifte van identiteitskaarten aan personen die niet in staat zijn zelf langs te gaan bij de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de afgifte van identiteitskaarten.
(35) Verblijfsdocumenten die aan burgers van de Unie worden afgegeven, moeten specifieke informatie bevatten om ervoor te zorgen dat zij als dusdanig in alle lidstaten worden geïdentificeerd. Een en ander moet de erkenning van het recht van vrij verkeer van de mobiele Unieburger en van de aan het gebruik van dat recht inherente rechten vergemakkelijken, maar harmonisatie mag niet verder gaan dan hetgeen passend is om de zwakke punten van bestaande documenten aan te pakken. De lidstaten hebben de vrijheid om het formaat te kiezen waarin deze documenten worden afgegeven, en kunnen deze afgeven in een formaat dat voldoet aan de specificaties van ICAO‑document 9303.
(36) Wat betreft verblijfsdocumenten afgegeven aan familieleden die niet de nationaliteit bezitten van een lidstaat, is het wenselijk gebruik te maken van hetzelfde model en dezelfde beveiligingskenmerken als die waarin is voorzien door Verordening (EG) nr. 1030/2002 zoals gewijzigd bij Verordening (EU) 2017/1954 van het Europees Parlement en de Raad8. Niet alleen vormen die documenten een bewijs van het verblijfsrecht, zij stellen de houders ervan voor wie anders een visumplicht zou gelden, eveneens vrij van de verplichting om een visum te verkrijgen wanneer zij de burger van de Unie op het grondgebied van de Unie begeleiden of zich bij hem voegen.
(37) In Richtlijn 2004/38/EG is bepaald dat documenten die worden afgegeven aan familieleden die niet de nationaliteit bezitten van een lidstaat, “Verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie” moeten worden genoemd. Om hun identificatie te vergemakkelijken moeten op verblijfskaarten van een familielid van een burger van de Unie een gestandaardiseerde titel en code worden vermeld.
(38) Rekening houdende met zowel het veiligheidsrisico als de kosten die lidstaten moeten maken, moeten identiteitskaarten en verblijfskaarten van familieleden van burgers van de Unie die niet aan de vereisten van deze verordening voldoen, worden uitgefaseerd. Voor documenten die belangrijke beveiligingskenmerken missen of niet machineleesbaar zijn, is een kortere uitfaseringsperiode om veiligheidsredenen noodzakelijk.
(39) Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad9 is van toepassing op de persoonsgegevens die in het kader van de toepassing van deze verordening moeten worden verwerkt. Voorts moeten er verdere waarborgen worden gespecificeerd die gelden voor de verwerkte persoonsgegevens, en in het bijzonder voor gevoelige gegevens, zoals biometrische gegevens. De betrokkenen moeten er op worden gewezen dat hun documenten een opslagmedium met hun biometrische gegevens bevatten, die ook contactloos toegankelijk zijn, alsmede op alle gevallen waarin de in hun identiteitskaarten en verblijfsdocumenten opgenomen gegevens worden gebruikt. Hoe dan ook moeten de betrokkenen toegang hebben tot persoonsgegevens die in hun identiteitskaarten en verblijfsdocumenten zijn verwerkt en moeten zij het recht hebben deze te laten aanpassen door de afgifte van een nieuw document, indien deze gegevens incorrect of incompleet zijn. Het opslagmedium moet aan de hoogste veiligheidseisen voldoen en moet de erop opgeslagen persoonsgegevens doeltreffend tegen ongeoorloofde toegang beschermen.
(40) De lidstaten moeten, overeenkomstig Verordening (EU) 2016/679, verantwoordelijk zijn voor de correcte verwerking van biometrische gegevens, vanaf de verzameling tot aan de opname van de gegevens op het opslagmedium dat aan de hoogste veiligheidseisen voldoet.
(41) De lidstaten moeten uiterste voorzichtigheid betrachten wanneer zij samenwerken met een externe dienstverlener. Een dergelijke samenwerking mag geen uitsluiting inhouden van de aansprakelijkheid van de lidstaten die voortvloeit uit het Unierecht of nationaal recht voor schendingen van bepalingen met betrekking tot persoonsgegevens.
(42) In deze verordening moet de grondslag voor het verzamelen en het opslaan van gegevens op het opslagmedium van identiteitskaarten en verblijfsdocumenten nader worden vermeld. In overeenstemming met het Unierecht of het nationaal recht en met inachtneming van de beginselen van noodzakelijkheid en proportionaliteit, moeten de lidstaten gegevens kunnen opslaan op een opslagmedium voor elektronische diensten of voor andere doeleinden met betrekking tot de identiteitskaart of het verblijfsdocument. De verwerking van dergelijke gegevens, met inbegrip van het verzamelen ervan, en de doelstellingen waarvoor deze kunnen worden gebruikt, moeten worden toegestaan door het Unierecht of het nationale recht. Alle nationale gegevens moeten fysiek of logisch gescheiden worden van de in deze verordening bedoelde biometrische gegevens en moeten worden verwerkt overeenkomstig Verordening (EU) 2016/679.
(43) Overeenkomstig het Interinstitutioneel akkoord van 13 april 2016 over beter wetgeven10 moet de Commissie, niet eerder dan zes jaar na de datum waarop deze verordening van toepassing wordt, voor deze verordening een evaluatie uitvoeren, onder meer op basis van via specifieke monitoringregelingen verzamelde informatie om de daadwerkelijke effecten van deze verordening en de behoefte aan verdere acties na te gaan. De lidstaten moeten, met het oog op de monitoring, statistische gegevens verzamelen over het aantal door hen afgegeven identiteitskaarten en verblijfsdocumenten.
(44) Daar de doelstellingen van deze verordening, namelijk het versterken van beveiliging en het vergemakkelijken van het vrij verkeer voor burgers van de Unie en hun familieleden, niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang en de gevolgen van het optreden beter door de Unie kunnen worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 VEU neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken.
(45) Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, dat aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is gehecht, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van deze verordening, die derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is op deze lidstaat.
(46) Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, dat aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is gehecht, en onverminderd artikel 4 van dat protocol, neemt Ierland niet deel aan de vaststelling van deze verordening, die derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is in deze lidstaat.
(47) Deze verordening eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name zijn erkend in het Handvest, waaronder de menselijke waardigheid, de eerbiediging van het recht op lichamelijke integriteit, het verbod op onmenselijke of vernederende behandeling, het recht op gelijkheid voor de wet en non-discriminatie, de rechten van kinderen en ouderen, de eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, het recht op de bescherming van persoonsgegevens, het recht van vrij verkeer en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. De lidstaten moeten bij de uitvoering van deze verordening het Handvest naleven.
(48) De Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming is geraadpleegd overeenkomstig artikel 42, lid 1, van Verordening (EU) 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad11 en heeft op XXXX een advies uitgebracht12.