Bijlagen bij COM(2006)194 - Groenboek - Europees transparantie-initiatief - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)194 - Groenboek - Europees transparantie-initiatief. |
|---|---|
| document | COM(2006)194   |
| datum | 3 mei 2006 |
Om de naleving ervan te garanderen, zijn bijzondere toezicht- en disciplinaire mechanismen in het leven geroepen.
De Commissie is van oordeel dat vrijwillige gedragscodes voor lobbyisten aanvullend een belangrijke rol kunnen spelen. Tot dusver voerde de Commissie op dit gebied een beleid van zelfregulering. In de mededeling inzake speciale belangengroepen van 1992 werden lobbyisten uitgenodigd om hun eigen gedragscodes vast te stellen op basis van een aantal door de Commissie voorgestelde minimumcriteria. De voornaamste kenmerken van die criteria kunnen als volgt worden samengevat:
- lobbyisten moeten eerlijk handelen en altijd meedelen welke belangen zij vertegenwoordigen;
- zij mogen geen misleidende informatie verspreiden;
- zij mogen geen gunsten, in welke vorm ook, aanbieden om informatie of een voorkeursbehandeling te verkrijgen.
Het door de Commissie aangemoedigde zelfreguleringsbeleid heeft ertoe geleid dat diverse Europese koepelorganisaties van consultants en consultancybureaus op vrijwillige basis gedragscodes hebben aangenomen. Deze codes zijn gebaseerd op de minimumnormen van de Commissie en vertonen qua draagwijdte en inhoud grote overeenkomst. De betrokken organisaties hebben hun codes in 2005 aangevuld met disciplinaire maatregelen, gaande van een berisping tot tijdelijke of definitieve uitsluiting.
Tot dusver zijn geen gevallen van inbreuk op deze vrijwillige gedragscodes gemeld. Belangrijk om te vermelden is tevens dat enkel consultants dergelijke codes hebben onderschreven. Lobbyisten die permanent in dienst zijn van belangengroeperingen en andere groeperingen van belangenvertegenwoordigers die slechts af en toe aan lobbyen doen (b.v. advocatenkantoren en studiecentra) vallen er niet onder. Op de totale Brusselse lobbygemeenschap bezien, bestrijken de vrijwillige gedragscodes bijgevolg slechts een bescheiden populatie. Omdat het huidige systeem op zelfdiscipline is gebaseerd, lijkt het bovendien noodzakelijk de bestaande codes te versterken en een door iedereen aanvaard gemeenschappelijk handhavings- en sanctiesysteem op te zetten. Dit systeem zou kunnen bestaat uit een op alle lobbyisten toepasselijke, gemeenschappelijke gedragscode, die wordt gecontroleerd door een speciale koepelorganisatie en eventueel gekoppeld is aan een registratiesysteem dat door de Commissie wordt beheerd. Daarnaast is gesuggereerd dat de EU-instellingen de bereidheid zouden moeten tonen om formele sancties op te leggen aan lobbyisten die de gedragscode overtreden.
Bij het Europees Parlement geldt een bindende gedragscode[10] voor alle aanvragers van de accreditatie (zie hierboven). Inbreuken kunnen leiden tot intrekking van de accreditatie en bijgevolg van het recht op toegang tot de gebouwen van het EP.
In geen enkele lidstaat geldt momenteel een bindende gedragscode[11]. Buiten de EU lijkt Canada het enige land te zijn waar een dergelijk systeem wel wordt gehanteerd. Inhoudelijk bestrijkt de Canadese code dezelfde gebieden als de minimumcriteria voor een vrijwillige code die door de Commissie zijn voorgesteld. Krachtens de Canadese wet moet de Registrar of Lobbyists bij een gegrond vermoeden van overtreding van de lobbyistengedragscode een onderzoek instellen en verslag uitbrengen aan het Parlement. De resultaten van het onderzoek zijn voor het publiek toegankelijk. (In 2003-2004 zijn vier klachten in behandeling genomen, die stuk voor stuk ongegrond zijn bevonden.) Inbreuken op de wet kunnen worden bestraft met opsluiting of een geldboete tot 66 000 EUR.
De te nemen maatregelen
In het licht daarvan vindt de Commissie meer transparantie ten aanzien van lobbyen noodzakelijk. Een geloofwaardig systeem zou volgens haar bestaan uit:
- een door de Commissie beheerd systeem van vrijwillige registratie, met krachtige stimulansen voor lobbyisten om zich te laten registreren. Het automatisch geïnformeerd worden over raadplegingen betreffende vraagstukken waarvan bekend is dat zij de lobbyist interesseren, zou tot die stimulansen behoren;
- een gemeenschappelijke gedragscode voor alle lobbyisten, of minstens een stel gemeenschappelijke minimumvoorschriften. De code dient door de lobbysector zelf te worden uitgewerkt, voortbouwend op de bestaande codes, die kunnen worden versterkt en verbeterd;
- een systeem van toezicht en disciplinaire maatregelen bij incorrecte registratie en/of overtreding van de gedragscode.
De Commissie vindt een systeem van verplichte registratie geen geschikte optie. Een sterker ontwikkeld systeem van zelfregulering wordt meer opportuun geacht. Na verloop van tijd dient echter te worden geëvalueerd of die zelfregulering werkt. Is dat niet het geval, dan kan worden overwogen om bindende maatregelen - een bindende gedragscode in combinatie met verplichte registratie – in te voeren.
Vragen: Bent u het ermee eens dat lobbyen doorzichtiger moet worden gemaakt? Bent u het ermee eens dat lobbyisten die automatisch door de EU-instellingen wensen te worden gewaarschuwd, zich moeten laten registreren en informatie moeten verstrekken, onder andere over hun doelstellingen, hun financiële situatie en de belangen die zij vertegenwoordigen? Bent u het ermee eens dat die informatie voor het grote publiek beschikbaar moet zijn? Wie moet volgens u het register beheren? Bent u het ermee eens dat de bestaande gedragscodes worden aangevuld met een stel gemeenschappelijke minimumvoorschriften? Wie moet volgens u de gedragscode opstellen? Bent u het ermee eens dat een nieuwe externe "waakhond" nodig is om toezicht te houden op de toepassing van de code en dat bij inbreuken disciplinaire maatregelen worden getroffen? |
- III. TERUGKOPPELING OVER DE TOEPASSING VAN DE MINIMUMNORMEN VOOR RAADPLEGING
Door grootschalige raadpleging kunnen belanghebbende partijen bij de ontwikkeling van beleid worden betrokken. Het is een wezenlijk hulpmiddel om de kwaliteit van de wetgevingsvoorstellen van de Commissie te verbeteren. De minimumnormen van de Commissie zijn een essentieel onderdeel van het Actieplan voor een betere wetgeving , dat in de eerste plaats erop gericht is de kwaliteit van de Europese wetgeving op te voeren.
In december 2002 keurde de Commissie een mededeling inzake de minimumnormen voor raadpleging goed[12]. Daarmee werd beoogd een algemeen kader voor raadplegingen te scheppen dat doorzichtig en coherent was, en toch flexibel genoeg voor de diensten van de Commissie om de raadplegingsmethoden aan bijzondere beleidsgebieden aan te passen. Het uitgangspunt was te waarborgen dat de stem van belanghebbende partijen wordt gehoord in het beleidsbepalingsproces van de Commissie.
De minimumnormen gelden voor raadplegingen over belangrijke beleidsvoorstellen van de Commissie waarvoor een effectbeoordeling vereist is; die voorstellen worden vermeld in het jaarlijks werkprogramma van de Commissie[13]. De minimumnormen zijn eveneens van toepassing op raadplegingen over groenboeken[14]. De diensten van de Commissie worden aangemoedigd om de normen ook te hanteren voor andere raadplegingen. Voor sommige vormen van raadpleging geldt dit echter niet. Het betreft onder andere raadpleging inzake besluiten waarover de lidstaten formeel worden geraadpleegd (de zogeheten procedure van de comités), raadpleging in het kader van de sociale dialoog (artikelen 137-139 van het EG-Verdrag) en raadplegingen krachtens internationale overeenkomsten. De algemene beginselen en minimumnormen zijn niet wettelijk bindend.
In de mededeling wordt onder " raadpleging " verstaan, het proces waardoor de Commissie ervoor zorgt dat externe betrokken partijen bij haar beleidsvorming worden betrokken alvorens zij een beslissing neemt. “ Betrokken partij ” betekent eenieder die aan de raadplegingen van de Commissie wenst deel te nemen; dat kunnen zowel organisaties als individuele burgers zijn.
De minimumnormen zijn sinds begin 2003 van kracht. Tegen eind 2005 had de Commissie ruim honderd belangrijke voorstellen[15] gedaan waarop de minimumnormen van toepassing waren. Bovendien publiceerde de Commissie gedurende die drie jaar 26 groenboeken[16], waarop de normen eveneens van toepassing zijn.
De algemene beoordeling van deze periode is, dat de normen goed zijn nageleefd. Volgens de verslagen[17] over het proces van verbetering van de wetgeving zijn de meeste minimumnormen naar behoren toegepast door de diensten van de Commissie. Met name het centrale toegangspunt inzake raadplegingen - het webportaal "Uw stem in Europa"[18] - wordt op grote schaal gebruikt om nieuwe openbare raadplegingen aan te kondigen. De minimumtermijnen om te reageren lijken in de meeste gevallen te zijn gerespecteerd. Via de effectbeoordelingsrapporten is op een doorzichtige manier verslag uitgebracht over de raadplegingsprocessen en de resultaten ervan. De bijdragen aan openbare raadplegingen zijn echter niet in alle gevallen op internet gepubliceerd. Ook was er in sommige gevallen sprake van ontoereikende feedback over de manier waarop in het uiteindelijke beleidsvoorstel van de Commissie wel of niet rekening is gehouden met bijdragen aan raadplegingen.
De terugkoppeling van de deelnemers aan raadplegingsprocessen – betrokken partijen met een directe ervaring inzake raadplegingen en de toepassing van de raadplegingsnormen - is voor de Commissie van wezenlijk belang, waarbij eraan herinnerd dient te worden dat deze normen uitsluitend gelden voor i) belangrijke beleidsvoorstellen waarvoor een effectbeoordeling vereist is en ii) groenboeken. Door deze terugkoppeling kan de Commissie te weten komen op welke punten de toepassing van de normen voor verbetering vatbaar is en eventuele verdere stappen overwegen om de toepassing te verbeteren.
Vraag:
Heeft de Commissie naar uw mening de algemene beginselen en minimumnormen voor raadpleging op een bevredigende manier toegepast? Verwijs daarbij desgewenst naar specifieke normen (die gemakshalve in bijlage 2 worden opgesomd).
Licht uw antwoord toe en geef eventueel voorbeelden.
IV. OPENBAARMAKING VAN DE IDENTITEIT VAN BEGUNSTIGDEN VAN GELD VAN DE GEMEENSCHAP
De Europese Commissie hecht eraan openheid van zaken te geven over de manier waarop het geld van de EU wordt besteed, met name door beter uit te leggen wat Europa doet en waarom dat van belang is. De Commissie is verantwoordelijk voor de uitvoering van de begroting van de EU. Zij is verantwoording verschuldigd aan de belastingbetaler en acht het in het algemeen belang informatie te verstrekken over hoe het geld van de EU wordt uitgegeven.
Niettegenstaande de moderne massacommunicatiemiddelen het publiek ongekende mogelijkheden bieden waar het gaat om toegang tot informatie, vinden de Europese burgers toch dat zij betrekkelijk weinig weten over de Europese Unie. Terzelfder tijd verwachten de burgers van de openbare instellingen een steeds grotere transparantie. Zoals dat in toenemende mate ook op andere terreinen van het dagelijks leven het geval is, wil het publiek op een gebruiksvriendelijke wijze en wanneer het dat wil, toegang hebben tot de verlangde informatie. Als motor van verandering en vooruitgang wil de EU op dit gebied een voortrekkersrol spelen.
Het klaarmaken van informatie voor publieke verspreiding gaat vaak gepaard met extra administratief werk. De Commissie vindt dat een noodzakelijke investering in publieke dienstverlening.
De Commissie verstrekt de betrokken informatie reeds voor de door de EU gefinancierde beleidsmaatregelen die centraal en direct onder haar beheer staan, en heeft zich ertoe verbonden dat op een gebruikersvriendelijkere manier te doen. Het leeuwendeel van de EU-begroting wordt echter niet op een gecentraliseerde en directe manier door de Commissie beheerd, maar in partnerschap met de lidstaten (onder zogeheten “gedeeld beheer”). De tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid, de Structuurfondsen, het Cohesiefonds en het Europees Vluchtelingenfonds geschiedt volgens de methode van gedeeld beheer. Deze in partnerschap met de nationale autoriteiten beheerde beleidsgebieden maken alles bijeen 75,7% van de EU-begroting uit, ofwel 86,6 miljard EUR per jaar.
De betekenis van “begunstigde” kan aanzienlijk verschillen van het ene beleidsgebied tot het andere, en gaan van individuele landbouwers, vissers, enz., over NGO’s en aanbieders van opleidingen, tot nationale ministeries, die bepaalde acties lanceren of ten uitvoer leggen.
De verantwoordelijkheid voor informatie over de begunstigden van in partnerschap met de lidstaten bestede Gemeenschapsgelden berust momenteel bij de lidstaten, die tevens beslissen over de openbaarmaking ervan. Er zijn significante verschillen wat betreft de mate waarin informatie aan het publiek wordt vrijgegeven.
Bij gebrek aan een algemene verplichting op EU-niveau is het vanzelfsprekend moeilijk een volledig en nauwkeurig beeld te schetsen van de situatie voor elk programma of elk project in elke lidstaat. Voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid bijvoorbeeld, is de informatie over de begunstigden momenteel toegankelijk in elf lidstaten (België, Denemarken, Estland, Frankrijk, Ierland, Nederland, Portugal, Slovenië, Spanje, Zweden en het Verenigd Koninkrijk)[19], zij het met grote verschillen wat betreft de uitvoerigheid van de informatie en de toegangsprocedures (gaande van volledige, directe toegang tot gedeeltelijke toegang op verzoek). In het geval van de Structuurfondsen worden de basisgegevens over de begunstigden verzameld door de lidstaten, maar worden zij niet gecentraliseerd noch toegankelijk gesteld voor het publiek. Informatie over de begunstigden van het Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij is in sommige lidstaten beschikbaar (b.v. on line in Denemarken, Ierland, Litouwen, Spanje en Zweden).
Dikwijls wenden burgers zich tot de Europese Commissie met vragen om informatie over de besteding van de EU-begroting - tot op het niveau van de begunstigden - wanneer die informatie op regionaal of nationaal niveau niet wordt vrijgegeven. Dat brengt de Commissie in een lastige positie, doordat zij ofwel niet over de informatie beschikt, ofwel niet het recht heeft om deze te verstrekken zonder het akkoord van de betrokken lidstaat. Bij het huidig wettelijk kader is het de Commissie uitdrukkelijk verboden om informatie over begunstigden publiek te maken.
De restrictieve houding inzake publiciteit die sommige lidstaten aannemen, is vaak terug te voeren op de nationale wetgeving of de procedures inzake gegevensbescherming, die per land verschillen in de mate waarin zij verder gaan dan de minimumvereisten op EU-niveau[20] en die vaak worden gedirigeerd door de nationale tradities, culturele gewoontes en gevoeligheden.
Elke algemene verplichting voor de lidstaten zou daarom moeten worden onderbouwd met een nieuw, in alle lidstaten rechtstreeks toepasselijk Europees wettelijk kader, teneinde te waarborgen dat alle begunstigden van EU-gelden op dezelfde manier worden behandeld.
Vragen: Acht u het wenselijk dat op Gemeenschapsniveau een verplichting aan de lidstaten wordt opgelegd om informatie vrij te geven over begunstigden van EU-gelden die onder gedeeldbeheer staan? Zo ja, op welke informatie moet de nationale verplichting slaan? Hoe kan die informatie het best worden verspreid (uitvoerigheid van de informatie, termijn, medium)? |
- Bijlage 1
Integriteit: het EG-Verdrag en het Statuut van de ambtenaren
Artikel 213, lid 2, van het EG-Verdrag
“De leden van de Commissie oefenen hun ambt volkomen onafhankelijk uit in het algemeen belang van de Gemeenschap.
Bij de vervulling van hun taken vragen noch aanvaarden zij instructies van enige regering of enig ander lichaam. Zij onthouden zich van iedere handeling welke onverenigbaar is met het karakter van hun ambt. […]
De leden van de Commissie mogen gedurende hun ambtsperiode geen andere beroepswerkzaamheden, al dan niet tegen beloning, verrichten. Bij hun ambtsaanvaarding verbinden zij zich plechtig om gedurende hun ambtsperiode en na afloop daarvan de uit hun taak voortvloeiende verplichtingen na te komen, in het bijzonder eerlijkheid en kiesheid te betrachten in het aanvaarden van bepaalde functies of voordelen na afloop van die ambtsperiode."
Statuut van de ambtenaren
Artikel 11: “De ambtenaar dient bij het uitoefenen van zijn werkzaamheden en bij het bepalen van zijn gedrag uitsluitend de belangen van de Gemeenschappen voor ogen te houden, zonder aanwijzingen te vragen of te aanvaarden van enige regering of van enig gezag, enige organisatie of persoon buiten zijn instelling. Hij vervult de hem toevertrouwde taken op objectieve en onpartijdige wijze […].”
Artikel 16: “De ambtenaar is gehouden na beëindiging van de dienst betamelijkheid en kiesheid te betrachten bij het aanvaarden van bepaalde functies of voordelen.
De ambtenaar die binnen twee jaar na beëindiging van de dienst al dan niet bezoldigde beroepsbezigheden wenst uit te oefenen, moet de instelling daarvan in kennis stellen. Als deze beroepsbezigheden verband houden met de werkzaamheden die de ambtenaar heeft verricht gedurende de drie jaren die aan de beëindiging van de dienst voorafgingen en mogelijk niet verenigbaar zijn met de legitieme belangen van de instelling, kan het tot aanstelling bevoegde gezag […] besluiten de ambtenaar te verbieden de betrokken beroepsbezigheden uit te oefenen, of de uitoefening ervan aan bepaalde voorwaarden te onderwerpen.”
Bijlage 2
De algemene beginselen en minimumnormen in detail [21]
De algemene beginselen voor raadpleging zijn: deelname, openheid, verantwoordingsplicht, doelmatigheid en samenhang. In concreto gaat het erom te verzekeren dat de Commissie breed overleg voert en dat haar raadplegingsprocessen doorzichtig, efficiënt en coherent zijn.
De vijf minimumnormen focussen op verschillende aspecten van het raadplegingsproces:
A. Duidelijkheid omtrent het voorwerp van de raadpleging
“Iedere communicatie in het kader van de raadpleging moet duidelijk, kort en krachtig zijn en moet alle nodige informatie bevatten om de standpuntbepaling van de partijen te vergemakkelijken.”
B. Doelgroepen van de raadpleging
“Bij de vaststelling van de doelgroepen in een raadplegingsproces dient de Commissie erop toe te zien dat de betrokken partijen de gelegenheid krijgen hun mening te uiten.”
C. Publicatie
“De Commissie moet ervoor zorgen dat de nodige informatie wordt verstrekt met het oog op de bewustmaking van het grote publiek en haar communicatiekanalen aanpassen aan de behoeften van alle doelgroepen. Zonder daarom andere communicatieinstrumenten uit te sluiten moeten alle openbare raadplegingen steeds op internet worden gepubliceerd en worden aangekondigd op het enige toegangspunt (single access point).”[22]
D. Termijnen
“De Commissie dient het publiek en de betrokken partijen steeds voldoende tijd te bieden voor programmering en voor het toesturen van antwoorden op verzoeken en van schriftelijke bijdragen. Zij zou ervoor moeten zorgen dat een termijn van ten minste acht weken wordt vastgesteld voor de ontvangst van antwoorden bij schriftelijke openbare raadplegingen en een termijn van 20 werkdagen voor het bijeenroepen van vergaderingen.”
E. Ontvangstbevestiging en feedback
“Aan de deelnemers moet een ontvangstbevestiging worden toegezonden. De resultaten van de openbare raadpleging moeten worden verspreid via websites die verbonden zijn met het enig toegangspunt op internet. […] Bijdragen tot openbare raadplegingen worden bekendgemaakt op het enig toegangspunt. De resultaten van meer beperkte raadplegingen moeten, indien zulks mogelijk is, voor het publiek toegankelijk zijn op het toegangspunt op internet. De Commissie is voornemens een adequate feedback te verstrekken aan het grote publiek en aan de partijen die op de raadpleging hebben gereageerd.”[23]
[1] COM(2005) 12.
[2] SEC(2005) 1300.
[3] COM(2002) 704.
[4] Witboek van de Commissie over Europese governance.
[5] Artikel 213 van het EG-Verdrag.
[6] COM(2002) 704.
[7] CONECCS – Con sultation, the E uropean C ommission and C ivil S ociety http://europa.eu.int/comm/civil_society/coneccs/index_en.htm.
[8] De Commissie heeft zich grotendeels laten inspireren door de definitie die door het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) wordt gebezigd.
[9] Het invoeren van de registratieplicht wordt momenteel overwogen in een aantal van de nieuwe EU-lidstaten.
[10] Artikel 3 van bijlage IX bij het Reglement van orde van het EP.
[11] In Slowakije en Hongarije wordt een aanpak op basis van verplichting overwogen.
[12] COM(2002) 704.
[13] Website “Werkprogramma” http://europa.eu.int/comm/atwork/programmes/index_nl.htm;Website “Impact Assessment” http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/index_en.htm.
[14] Website "Groenboeken": http://europa.eu.int/comm/off/green/index_nl.htm.
[15] De betrokken voorstellen zijn te vinden op de website "Impact assessment": http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/practice_en.htm.
[16] Groenboeken zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/off/green/index_nl.htm.
[17] Met deze verslagen wordt gerapporteerd over de toepassing van de minimumnormen voor raadpleging/ verslag 2003 http://europa.eu.int/eur-lex/nl/com/rpt/2003/com2003_0770nl01.pdf.verslag 2004 http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/nl/com/2005/com2005_0098nl01.pdf.en bijlage http://europa.eu.int/comm/civil_society/docs/SEC_2005_0364_1_EN.pdf.
[18] http://europa.eu.int/yourvoice/consultations/index_nl.htm.
[19] Zie bijvoorbeeld http://www.farmsubsidy.org/60.html.
[20] Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB L 281 van 23.11.1995, blz. 31).
[21] Voor de volledige inhoud van de beginselen en normen zie COM(2002) 704, hoofdstuk V. http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/consultation/index_en.htm.
[22] De portaalsite “Uw stem in Europa” (http://europa.eu.int/yourvoice/consultations/index_nl.htm) is naar aanleiding daarvan opgezet als het specifieke toegangspunt voor raadplegingen van de Commissie. Zij bestaat uit twee delen: op de homepage kunnen de diensten van de Commissie hun specifieke raadplegingen promoten. Het merendeel van de raadplegingen is enkel te vinden op de pagina’s die zijn gewijd aan specifieke, door de bevoegde diensten van de Commissie gerunde beleidsterreinen, en vanaf welke eveneens koppelingen naar het unieke toegangspunt worden aangeboden.
[23] Feedback dient te worden verstrekt in de toelichting op wetgevingsvoorstellen, in mededelingen die worden gedaan na afloop van een raadplegingsproces en in de effectbeoordelingsverslagen. Voor de periode 2003-2005, zie de website “Impact assessment”:http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/practice_en.htm.