Bijlagen bij COM(2007)261 - GALILEO op een tweesprong: de uitvoering van de europese GNSS-programma's - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)261 - GALILEO op een tweesprong: de uitvoering van de europese GNSS-programma's. |
|---|---|
| document | COM(2007)261   |
| datum | 16 mei 2007 |
Dit moet worden afgezet tegen de risico's van de verschillende scenario's. Normaal gesproken worden de hogere bedragen voor de ondersteuning met overheidsgeld gecompenseerd door een overdracht van het risico naar de particuliere sector. Zoals echter blijkt uit de lopende concessie-onderhandelingen, kan momenteel niet over deze risico-overdracht worden onderhandeld onder redelijke voorwaarden voor de overheidssector, en, in feite, behoudt de overheidssector in alle scenario's het grootste deel van dit risico. Als gevolg hiervan spelen de effecten van de steun voor de schuld, de rente over de schuld en het rendement van eigen vermogen een belangrijke rol bij de algehele kosten-batenanalyse.
Hierbij werd ervan uitgegaan dat er in de periode 2007-2030 een winst van ongeveer 10 miljard euro zou worden gemaakt. Het grootste deel van dit bedrag zou echter pas tegen het einde van die periode beschikbaar komen. Daarom zijn de totale kosten voor de overheidssector niet een simpele aftreksom van de winst, in mindering gebracht op de totale nominale kosten, maar moet de zogenaamde netto contante waarde (NCW), met een disconteringspercentage van 6%, van de totale door de overheidssector gemaakte kosten worden berekend. Dat is de standaardmethode voor de financiële beoordeling van langetermijnprojecten. Bovendien is het aandeel van de totale winst die de overheidssector voor zichzelf kan behouden afhankelijk van het gekozen scenario, en hangt het samen met de beloning van de concessiehouder. Het resultaat van de ramingen wordt in onderstaande tabel gepresenteerd.
Scenario | Totale kosten overheidssector NCW (in miljarden euro's) 2007-2030 |
Voortzetting huidige regeling + verzachtende maatregelen | ~ 1.8 |
Startcapaciteit (IOC) opbouwen, gevolgd door PPP | ~ 2.2 |
De eerste constellatie (volledige capaciteit) opbouwen (FOC), gevolgd door een PPP | ~ 1.0 |
De bijdrage door de overheidssector, uitgedrukt in netto contante waarde, waarbij rekening wordt gehouden met de verschillende scenario's inzake verdeling van de winst tussen de overheids- en de particuliere sector, is het voordeligst in het FOC-scenario, met een waarde van ongeveer 1,0 miljard euro. Daar staat echter tegenover dat in het financieel kader 2007-2013 meer geld voor de investering moet worden uitgetrokken.
Tot slot moet worden benadrukt dat het belangrijkste gegeven, waarvoor geen model kon worden gemaakt, de stationering van GPS-III in de periode 2013 tot en met 2018 is; GPS-III zal namelijk gratis een aantal vergelijkbare diensten bieden. Met het oog hierop kan worden gezegd dat latere oplevering van de volledige Galileo-constellatie een evenredig negatief effect heeft op de inkomsten uit de concessie.
De Commissie roept de Raad en het Europees Parlement op:
· te bevestigen dat het nodig, passend en in het belang van de Europese GNSS-programma's is om door te gaan met de invoering daarvan met een alternatief scenario;
· nota te nemen van de relevante voordelen en financiële consequenties van de beschikbare, realistische scenario's;
· met name nota te nemen van het belang van een vroege voltooiing van de volledige constellatie, en van de kosten die het gevolg zijn van uitstel van politieke besluitvorming.
8. EEN STRATEGISCHE BEOORDELING
Op basis van haar beoordeling roept de Commissie de Raad en het Europees Parlement op om te besluiten dat de optie die de voorkeur geniet en het enige scenario dat een bevredigende voortgang biedt een opnieuw geprofileerde PPP-aanpak in twee stappen is:
(1) Stap 1: beginnen met de onmiddellijke invoering van EGNOS, via een specifieke concessie, als voorloper van Galileo; EGNOS zou begin 2008 beschikbaar moeten komen; de huidige aanbestedingsprocedure voor de eerste satellieten wordt uitgebreid door stationering van de eerste volledige Galileo-constellatie via een openbare aanbesteding waarbij wordt gestreefd naar een volledige capaciteit tegen eind 2012.
(2) Stap 2: parallel onderhandelen over en oprichten van een PPP voor de daaropvolgende exploitatiefase van EGNOS en Galileo van 2010 tot en met 2030.
De keuze voor dit scenario is met name gebaseerd op de hoge programmatische zekerheid (enig scenario waarbij de voltooiing van de stationeringsfase niet afhankelijk is van het succes waarmee tegelijk een concessie wordt uitgegeven), de logica van de totale programmering, het beste hergebruik van investeringen van de ontwikkelingsfase (vertrouwen herstellen en het bedrijfsleven motiveren), de snelste beschikbaarheid op de markt (met de beste kans op een aanzienlijk marktaandeel voor Galileo), en niet in de laatste plaats de beste kosten-batenverhouding.
Er moet echter aandacht worden besteed aan een aantal belangrijke punten uit het programma.
De huidige industriële organisatie is niet doeltreffend en ook niet in staat besluiten te nemen, grotendeels vanwege het feit dat de particuliere sector op basis van onduidelijke taakomschrijvingen en verantwoordelijkheden en een onduidelijke werkverdeling handelt. Daarom is het essentieel dat zo min mogelijk inmenging in de industriële organisatie plaatsvindt, om ervoor te zorgen dat de normale zakelijke praktijk de kans krijgt zich te ontplooien, terwijl tegelijkertijd recht wordt gedaan aan de strategische aard van het Galileo-programma en de cruciale rol van een brede bijdrage van het Europese bedrijfsleven aan de levering van goederen en diensten aan dit project. Het management moet strak worden gevoerd, om ervoor te zorgen dat het programma binnen het tijdsschema blijft, zowel om de kosten te beheersen als om zo snel mogelijk de markt op te kunnen. In vergelijking met de oorspronkelijke planning zijn al vijf jaar en is al veel geld verloren gegaan.
De EU heeft als eigenaar van het systeem de volgende verantwoordelijkheden: ervoor zorgen dat de politieke verbintenissen worden nageleefd en de politieke visie wordt uitgevoerd en overeenstemming bereiken over de algemene specificaties van en eisen aan het systeem; de strikte naleving van die eisen in de bouw-, stationerings- en exploitatiefase kunnen controleren; de verschillende fasen van het programma kunnen overzien om verdere vertragingen en kostenoverschrijdingen te voorkomen; waar nodig de voorwaarden scheppen voor samenhangend, efficiënt en harmonieus bestuur door de particuliere sector.
Ten aanzien van de noodzaak van een efficiënt en strak beheer van het programma, moet de Europese Commissie de juiste middelen krijgen om het programma te controleren; zij moet daarbij de politieke visie en de voorwaarden van de Europese Unie als geheel ten volle respecteren. De Commissie verbindt zich ertoe regelmatig en gedetailleerd verslag uit te brengen aan de Raad en het Europees Parlement over alle aspecten betreffende de uitvoering van het programma.
De Commissie beveelt aan om het Europees Ruimte-Agentschap (ESA) namens de Europese Unie aan te stellen als inkoper en ontwerpautoriteit. Dit betekent dat ESA haar technische expertise moet aanwenden in het kader van de EU-regelgeving en onderworpen is aan het algehele beheer van het programma door de EU. Ook in het licht van de gekozen aanpak is een duidelijke overeenkomst inzake opdrachten met ESA noodzakelijk, met name ten aanzien van diens mate van aansprakelijkheid in zijn hoedanigheid van overheidsafnemer en/of ontwerpautoriteit namens de EU.
Zo'n overeenkomst en de bijbehorende financieringsregels moeten duidelijke aanwijzingen geven over het aanbestedingsproces en onder meer op de volgende elementen worden gebaseerd:
· erkenning van de strategische aard van het Galileo-programma en de cruciale rol van brede deelneming van het Europese bedrijfsleven aan de levering en de deelneming van de particuliere sector daaraan;
· concurrentiële aanbesteding in percelen voor alle ruimte- en grondsegmenten;
· waar mogelijk kiezen van meer dan één leverancier (dual sourcing) om de efficiëntie te verbeteren en de afhankelijkheid te verminderen;
· voor zover van toepassing rekenschap afleggen over behaalde resultaten en investeringen en over overeenkomsten;
· vaste prijsafspraken;
· eis tot het regelmatig en gedetailleerd uitbrengen van verslag;
· regelmatige audits door de Europese Rekenkamer om ervoor te zorgen dat de financiële belangen van de EU en het communautaire karakter van het programma worden nageleefd.
Bovendien is de Commissie van mening dat het geen wezenlijke politieke verantwoordelijkheid kan nemen voor het programma zonder de structuur en de rol van de Toezichtautoriteit Galileo (GSA) diepgaand te evalueren, onder meer door de wettelijke en praktische middelen die de Europese Commissie ter beschikking staan om de verantwoordelijkheid voor het programmabeheer transparant uit te oefenen en rekenschap af te leggen aan de Raad en het Parlement.
In de nieuwe situatie moet de rol van de GSA grondig worden herzien. Als de conclusie is dat ook in de toekomst een dergelijk EU-agentschap nodig is, dan kan de GSA in de toekomst taken krijgen als de verwerving van nieuwe EGNOS en Galileo-concessies, en de Commissie bijstaan in de ontwikkeling van EGNOS- en Galileo-toepassingen. Om ervoor te zorgen dat de Commissie haar volle verantwoordelijkheid kan nemen voor de ontwikkeling van het programma, moet zij voorstellen doen om het beheer van de GSA aan de nieuwe situatie aan te passen.
De markten moeten worden voorbereid via een vroege invoering van EGNOS en via maatregelen op het gebied van standaardisatie, certificering en bewustmakingscampagnes [11]. Deze maatregelen kunnen ook de risico's van te lage inkomsten voor de concessiehouder op een later moment verminderen en daardoor ook de kosten voor de EU. Het systeem blijft weliswaar een civiel systeem, toch zouden er ook inkomsten kunnen komen van militaire gebruikers. Er zijn de laatste jaren grote discussies gevoerd over het gebruik van het PRS-signaal; dit moet worden voortgezet [12].
Het ontwerprisico van Galileo wordt door de overheidssector afgedekt als gevolg van het vroegere besluit om het systeem te ontwikkelen via openbare aanbesteding van twee experimentele satellieten [13] en de eerste vier operationele satellieten en de bijbehorende infrastructuur [14] door het Europese Ruimte-Agentschap. Daarom is het de taak van de EU, met hulp van ESA, om een strategie te ontwikkelen waarbij het onwerprisico wordt verzacht voordat het resterende risico kan worden overgedragen. De organisationele en wettelijke problemen in verband met het ontwerprisico zijn essentiële aspecten van de uitvoering van het programma.
Vasthouden aan het tijdsschema, de tijdige uitvoering van het programma en de tijdige lancering van de satellieten zijn cruciaal, onder meer omdat de EU het zich niet kan veroorloven haar rechten op het gebruik van de betrokken wereldwijde satellietnavigatiefrequenties te verliezen.
De Commissie roept de Raad en het Europees Parlement ook op om door te gaan op basis van de volgende beginselen:
1) erkenning dat EGNOS begin 2008 zijn operationele capaciteit zal bereiken en dat onmiddellijk maatregelen moeten worden genomen om vooruitlopend op Galileo de diensten van EGNOS in te voeren;
2) erkenning dat de Europese GNSS-programma's op het niveau van de Europese Unie worden opgesteld, overeengekomen, beheerd en gecontroleerd, in het belang van alle lidstaten;
3) erkenning van de strategische aard van het Galileo-programma en de cruciale rol van brede deelneming van het Europese bedrijfsleven aan de levering en de deelneming van de particuliere sector daaraan;
4) kiezen voor het Europees Ruimte-Agentschap ESA als inkoper en ontwerpautoriteit namens de Europese Unie, handelend op gezag en binnen de regels van laatstgenoemde;
5) erkenning dat het programma stevige en eerlijke concurrentie nodig heeft op basis van dual-sourcing en, waar mogelijk, regelmatige concurrerende aanbestedingen voor alle onderdelen van het programma, om de efficiëntie te verbeteren en de afhankelijkheid te verminderen. Voor zover van toepassing rekening afleggen over behaalde resultaten en investeringen en over overeenkomsten;
6) erkenning dat de greep van de overheid op de Europese GNSS-programma's moet worden versterkt en geherstructureerd op basis van politieke verantwoordelijkheid van en leiderschap door de Commissie, op basis van voorstellen van laatstgenoemde;
7) erkenning van de noodzaak investeerders in diensten en toepassingen op de markt voor eindgebruikers vertrouwen te geven door stevige verbintenissen over de tijdige levering van Galileo, op basis van eerlijke en niet-discriminatoire toegang tot de diensten daarvan.
9. FINANCIERING VAN HET AANBEVOLEN SCENARIO
Uit de momenteel geldende kostenramingen op basis van de lopende concessieonderhandelingen tot en met eind 2006 over het scenario waarbij wordt doorgegaan met het samengevoegde consortium, blijkt dat de Europese Unie aanvullende satellieten moet aanschaffen voordat de PPP kan worden opgestart, dat 2,4 miljard euro moet worden vrijgemaakt voor de financieringsperiode 2007 tot en met 2013, dat de marktrisico's moeten worden afgedekt door beschikbaarheidsbetalingen ten belope van 10 miljard euro voor de periode tot 2030, en dat een hogere aansprakelijkheid moet worden aanvaard voor ontwerprisico's en het risico van voortijdige beëindiging, alsmede voor de aansprakelijkheid van derden. Afhankelijk van de werkelijke inkomsten, zou de overheidssector in principe zo'n 8 miljard euro terugwinnen in een basisscenario betreffende inkomsten. Daarmee worden de voordelen van een vroege PPP-aanpak twijfelachtig.
Om het aanbevolen scenarion van openbare aanbesteding van de eerste constellatie en de daaropvolgende PPP te financieren, moeten de Europese Unie en haar lidstaten in totaal 3,4 miljard euro mobiliseren voor de periode 2007 tot en met 2013, terwijl de begrotingsvastleggingen over de hele periode tot ongeveer 9 miljard euro kunnen worden teruggebracht. De voordelen van dit scenario zijn dat het het voordeligste tijdschema, de beste kosten/batenverhouding en betere voorwaarden voor een latere PPP-fase biedt, terwijl de op de begroting aangewezen vastlegging aanzienlijk lager uitvalt.
Voor geen van de scenario's zijn de huidige voorzieningen in de financiële perspectieven voldoende. Bovendien is voor alle scenario's een EU-programmaverordening nodig die veel verder gaat dan 2013.
Om een politiek besluit te kunnen nemen om de PPP een nieuw profiel te geven, zoals wel is gesuggereerd, is natuurlijk eerst overeenstemming nodig over het financieringsscenario, voordat over de uitvoering wordt besloten. In de komende maanden zal de Commissie doorgaan met de analyse van de uitvoeringsdetails die verband houden met het voorkeursscenario die tegelijk met het zoeken naar additionele financiering zal worden uitgevoerd. Niettemin is de Commissie van mening dat het belangrijk is door te gaan met de goedkeuring van het huidige voorstel voor een EU-programmaverordening, om door te kunnen gaan met de stabilisatie van het EGNOS-programma en om met hulp van ESA te kunnen doorgaan met de voorbereidingen voor het voorkeursscenario.
Om de nodige additionele financiële middelen te vinden, denkt de Commissie er in dit stadium over na de volgende opties in overweging te nemen:
· onderzoek van de mogelijkheden tot financiering door middel van een gerichte verhoging van het plafond van rubriek 1A van het financieel kader in overeenstemming met het plafond voor de eigen middelen en de voorzieningen die zijn opgezet in het Interinstitutioneel Akkoord van 17 mei 2006 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie betreffende de begrotingsdiscipline en een goed financieel beheer [15]. Beide takken van de begrotingsautoriteit zijn bij deze procedure betrokken.
· De mobilisering van extra middelen van de lidstaten bovenop het meerjarig financieel kader.
De Commissie zal deze opties of een combinatie daarvan samen met de begrotingsautoriteit onderzoeken.
De Commissie roept de Raad en het Europees Parlement op:
· in eerste instantie de voortgang van de projecten EGNOS en Galileo veilig te stellen, snel verder te gaan met de goedkeuring van de op dit moment voorgestelde EU-programmaverordening;
· de mogelijkheden voor aanvullende financiering na te gaan;
· op basis van een voorstel dat de Commissie in september 2007 zal indienen, overeenstemming te bereiken over de voorwaarden voor de voortgang met het oog op het gat in de financiering, en zo nodig ook over een financieringsmechanisme dat de hele periode tot 2030 dekt.
BIJLAGE: Financiële modellen voor de financiering
Voor de beoordeling van de financiële gevolgen van de in aanmerking genomen scenario's zijn deze financiële modellen gebaseerd op vroege aannamen en het extrapoleren van belangrijke gegevens; de resultaten moeten derhalve worden beschouwd als schattingen die ter vergelijking dienen. De definitieve resultaten zijn afhankelijk van de voorwaarden van de verschillende contracten.
Scenario | Totaal aantal satellieten via openbare aanbesteding | Steun door overheidssector2 | Totaal vastleggingen op de overheidsbegrotingen62007-2030 Nominaal | Volledig operationeel7 |
| | Gevraagde overheidsmiddelen op de begroting in de vooruitzichten 2007-20133(voor satellieten en infrastructuur via openbare aanbesteding) Nominaal | Beschikbaarheidsbetalingen (steun door overheid) voor de PPP (tot 2030) | | |
| | | Vast deel4: - bedrijfskosten, - onderhoud, debetrente reconstitutie v.h. kapitaal; Nominaal | Variabel deel (afhankelijk van het aantal satellieten en de infrastructuur die door de particuliere sector worden ingekocht)5: - hoofdschuld - debetrente; - rendement eigen vermogen Nominaal | | |
Voortzetting huidige regeling + verzachtende maatregelen1 | 4+4 | 2.4 | 5.3 | 3 - 4 | 11 - 12 | Medio 2014 |
Startcapaciteit (IOC) opbouwen, gevolgd door PPP | 18 | 3.0 | 5.3 | 2 - 3 | 10 - 11 | Eind -2013 |
De eerste constellatie (volledige capaciteit) opbouwen (FOC), gevolgd door een PPP | 30 | 3.4 | 5.3 | 0.5 - 1 | 9 - 10 | Eind -2012 |
Alle cijfers zijn indicatief en in miljarden euro's. Verdere details kunnen in het Document van de dienste van de Commissie worden gevonden.
1 Volgens de laatste programma-analyse die door het Europees Ruimte-Agentschap is uitgevoerd, betekent dat de vertragingen bij elkaar maken dat nu risicoverzachtende maatregelen moeten worden genomen en dat vier extra satellieten moeten worden gebouwd om de continuïteit van de industriële productielijn tussen de validering van de satellieten na lancering en de eerste activiteiten van de stationeringsfase te waarborgen. Bovendien impliceert dit dat de fase van de validering van de satellieten na lancering moet worden beschermd tegen mislukte lanceringen. Dit werd aanvankelijk gedekt door de eerste satellieten van de stationeringsfase.
2 In het Galileo-PPP-model draagt de overheidssector bij met subsidies voor de stationering van de infrastructuur en met beschikbaarheidsbetalingen als steun voor de exploitatie van het systeem. De particuliere sector draagt bij met eigen vermogen en schuld.
3 De cijfers omvatten het deel van de aanschafkosten van Galileo voor de overheidssector, de exploitatiekosten van EGNOS en de kostenoverschrijdingen van IOV. De ramingen zijn gebaseerd op kostengegevens van ESA, die gevalideerd zijn door bestaande contracten en door de databank voor overheidsopdrachten van ESA, en gecontroleerd met alle biedingen die gedurende de hele onderhandelingsfase over de concessie zijn ingediend. Voor het effect van de kosten van openbare financiële middelen zijn in de financiële berekeningen geen modellen opgenomen. Die kosten blijven binnen de marge van 4% en zijn op alle scenario's van toepassing; alleen voor vergelijkingen betreffen ze het verschil tussen 3,4 miljard en 2,4 miljard euro (d.w.z. 1 miljard euro). De uitkomst is marginaal en wordt gedekt binnen de marge van de totale overheidsvastleggingen (zie 6).
4 Het vaste deel van de beschikbaarheidsbetaling dekt het operationeel maken, het onderhoud en de debetrente voor de reconstitutie van het kapitaal. Dit is hetzelfde voor alle scenario's, aangezien het het operationeel maken en het onderhoud van de hele constellatie betreft, alsmede de reconstitutie van het kapitaal daarvan. De gegevens zijn gebaseerd op kostenramingen van de technische en economische studies die gedurende de definitiefase door ESA en de Commissie (GALA, PwC, Comparative System Studies) zijn uitgevoerd en zijn gecontroleerd met alle gedurende de hele fase van de onderhandelingen over de concessie ingediende biedingen.
5 Het variabele deel van de beschikbaarheidsbetaling dekt de schuldendienst (hoofdsom van de schuld, rente, uitgaven, etc.) en de rentabiliteit van het geïnvesteerde kapitaal. Dit deel hangt af van het eigen en vreemd vermogen, dat weer samenhangt met de omvang van de opdracht die de particuliere sector moet ondernemen, en met de overeengekomen verhouding tussen eigen en vreemd vermogen.
6 De begrotingsvastlegging van de overheidssector betreft de directe kosten voor de overheidssector door de aanschafkosten (zie 3) en de beschikbaarheidsbetalingen (zie 4 en 5) daaraan toe te voegen. Dit dekt het marktrisico.
7 Start van de volledige operationaliteit is belangrijk voor de komst van concurrerende systemen. Hoe vroeger de begindatum van de volledige operationaliteit voor alle diensten en markten, hoe hoger het marktaandeel voor Galileo naar verwachting zal zijn.
____________
[1] Resolutie van het Europees Parlement van 26 april 2007 inzake de onderhandelingen over het contract voor de Galileo-concessie.
[2] Overeenkomst tussen de EU en de VS inzake de bevordering, de beschikbaarstelling en het gebruik van het Galileo- en het GPS-satellietnavigatiesysteem en verwante toepassingen, juni 2004.
[3] De bemiddeling door ex-Commissaris Karel van Miert heeft op 5 december 2005 geresulteerd in overeenstemming tussen de 8 leden van het samengevoegde consortium.
[4] ProDDAGE-marktanalyseverslag, ESYS Consulting, 2006.
[5] Brief van het samengevoegd consortium aan minister Tiefensee en vice-voorzitter Barrot, 9 maart 2007.
[6] Brief van het samengevoegd consortium aan de GSA, 24 april 2007.
[7] EGNOS versterkt, en is gebaseerd op, GPS-signalen, door middel van een, momenteel alleen regionale, Europese grondinfrastructuur.
[8] Op de begrotingen van de EU en van ESA samen zijn het IOV-contract (1,5 miljard euro), de kosten voor EGNOS (0,7 miljard euro) en het in de loop der jaren door ESA en de EU uitgevoerde onderzoek opgenomen.
[9] Zie analyse in hoofdstuk 4.
[10] 4 meter horizontale accuraatheid bij 87% beschikbaarheid of 20 meter accuraatheid bij 98% beschikbaarheid.
[11] Groenboek betreffende satellietnavigatietoepassingen, COM(2006) 769 van 12.12.2006 en geplande follow-up acties.
[12] Bij het recente voorstel voor een Europees ruimtebeleid COM(2007) 212, heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat civiele ruimteprogramma's, zoals Galileo, de capaciteit hebben om voor velerlei gebruik te dienen, en dus ook militair gebruik.
[13] De satelliet Giove-A die in december 2005 is gelanceerd, en de satelliet Giove-B die eind 2007 of begin 2008 klaar moet zijn voor lancering.
[14] De validering na lancering (IOV) of het door ESA opgestelde en door ESA en de EG gefinancierde ontwikkelingscontract.
[15] PB C 139 van 14.6.2006.
--------------------------------------------------