Bijlagen bij COM(2002)671 - Verbetering van de invordering van tegoeden van de EG die voortvloeien uit het directe en het gedeelde beheer van de uitgaven van de EG - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2002)671 - Verbetering van de invordering van tegoeden van de EG die voortvloeien uit het directe en het gedeelde beheer van de ... |
|---|---|
| document | COM(2002)671   |
| datum | 3 december 2002 |
Daar de Gemeenschappen over zekere methoden beschikken om communautaire middelen terug te vorderen als de debiteuren lidstaten zijn, hebben de maatregelen ter verbetering van de invordering van vastgestelde tegoeden van de Gemeenschap vooral betrekking op andere debiteuren dan de lidstaten of rechten van de Gemeenschap die voortvloeien uit het directe beheer van de communautaire uitgaven.
3.1. Maatregelen overwogen door de Commissie bij de goedkeuring van het actieplan van 13 december 2000 betreffende de tegoeden van de Gemeenschap die voortvloeien uit de directe uitgaven en die op deze grond worden uitgevoerd
In december 2000 heeft de Commissie een actieplan goedgekeurd om de terugvordering van vastgestelde communautaire tegoeden die het gevolg zijn van het directe beheer van de uitgaven, met name oude schulden te verbeteren door de gerapporteerde problemen te analyseren. Deze problemen betroffen het ingewikkelde karakter van de betrokken gevallen, het gebrek aan coördinatie tussen de bij de terugvordering betrokken diensten en bepaalde tekortkomingen bij de toepassing van de beschikbare instrumenten. In dit verband mag ook de lange duur van gerechtelijke acties voor de nationale en de communautaire rechtbanken worden genoemd.
Het actieplan van december 2000 heeft de toekomstige opdrachten gericht op een aantal maatregelen ter verbetering van het algemene beheer van de terugvorderingsgevallen en, wat de lasten uit het verleden betreft, ter vervolging van gevallen die niet tot vrijwillige betaling hebben geleid.
De terugvordering is verbeterd dankzij een aantal maatregelen ter uitvoering van het actieplan, zowel om een opstapeling van zeer oude rechten van de Gemeenschap die oninbaar worden te voorkomen, als om de "lasten uit het verleden" te verminderen.
3.1.1. Preventieve maatregelen
In het kader van het actieplan zijn twee maatregelen uitgevoerd om een opstapeling van zeer oude schulden te voorkomen die vermoedelijk oninbaar zullen worden
Ø Met betrekking tot de traditionele opdrachten van de rekenplichtige
De rekenplichtige is verzocht stelselmatiger en sneller herinneringen en formele aanmaningen te verzenden. Hij kreeg verfijnde instrumenten om gestandaardiseerde, automatische herinneringen en aanmaningsbrieven af te geven en automatische waarschuwings- en bewakingsmechanismen in te voeren, zodat hij zijn algemene coördinatiefunctie jegens de andere actoren kan vervullen en hen kan herinneren aan de te nemen maatregelen.
Deze operatie werd voltooid in januari 2002 door middel van een ACCESS/BO- oplossing die werd ontwikkeld uit de begrotings-datawarehouse. Door het directoraat-generaal Begroting en andere directoraten-generaal kunnen nu ook verslagen worden opgesteld waaruit de ouderdom van de door de DG's afgegeven invorderingsopdrachten blijkt. De betrouwbaarheid is in 2001 aanzienlijk toegenomen, ook al zijn sommige verbeteringen nog wenselijk [17].
[17] Zo moet bij de behandeling van "gedeeltelijke verminderingen" het verband tussen de negatieve invorderingsopdracht (gehele of gedeeltelijke annulering van een opdracht die reeds is afgegeven) en de oorspronkelijke invorderingsopdracht (voor het oorspronkelijke bedrag) gegarandeerd blijven.
Verslagleggingsmaatregelen maken het nu mogelijk de omvang van de invorderingsmaatregelen die door elk directoraat-generaal moeten worden genomen te beoordelen (de gegevens worden thans opgenomen in het jaarverslag van de directeuren-generaal) of in sommige gevallen de tekortkomingen bij de vaststelling van de tegoeden van de Gemeenschap in te schatten.
Ø Met betrekking tot de nieuwe opdrachten van de rekenplichtige
De rekenplichtige heeft de taak gekregen relevante informatie over de financiële situatie van de debiteuren te verzamelen wanneer de ordonnateurs in dit verband hulp nodig hebben en zorgt sinds eind 2000 dat alle directoraten-generaal toegang hebben tot de databank Dun & Bradstreet.
3.1.2. Corrigerende maatregelen (vermindering van oude tegoeden van de Gemeenschap)
Met betrekking tot de vermindering van de oude tegoeden van de Gemeenschap zijn de volgende maatregelen van het actieplan uitgevoerd zonder enige verandering van de bestaande voorschriften.
Wegens het ingewikkelde karakter van de gevallen waarin een schuld niet kon worden geïnd, werd besloten de raadpleging van de horizontale diensten (DG BUDG, Juridische Dienst, OLAF, Secretariaat-generaal) op te voeren om het adres van een debiteur op te sporen, te beslissen welke wettelijke maatregelen moeten worden genomen of, als eindoplossing voor een oninbare schuld, af te zien van inning.
* Terugvordering van inbare oude rechten van de Gemeenschap
Ø Nieuwe opdrachten van het OLAF
In februari 2002 heeft het OLAF overeenkomstig het actieplan uit de mededeling van december 2000 een nieuwe eenheid (A5) opgericht voor de administratieve, juridische en financiële follow-up op het gebied van de directe uitgaven. Deze eenheid is verantwoordelijk voor de interne en externe coördinatie van de follow-up van fraudes en onregelmatigheden op het gebied van de directe uitgaven die door het OLAF in nauwe samenwerking met de ordonnateurs en andere belanghebbende diensten worden onderzocht. Sedert zijn oprichting in februari 2002 heeft deze dienst van het directoraat Opsporingen van het OLAF 57 gevallen ontvangen voor de administratieve, juridische en financiële follow-up. De eenheid zorgt ervoor dat de Commissie als burgerlijke partij optreedt in gevallen die onderworpen zijn aan een strafrechtelijke procedure met betrekking tot de terugvordering. Op verzoek van een ordonnateur kan het OLAF als een debiteur vermist wordt, ook het adres opsporen. Dit onderzoek kan zich uitstrekken tot instanties die wettelijke of financiële banden hebben met de debiteur.
Ø Behandeling van terugvorderingen bij de Juridische Dienst
De Juridische Dienst heeft een gecentraliseerd systeem ingesteld voor de terugvorderingsgevallen die moeten worden behandeld en gevolgd door het team dat verantwoordelijk is voor de inhoud, in overleg met het begrotingsteam van de Juridische Dienst als er twijfel is over principiële kwesties. De leidende ambtenaar die de zaak behandelt stelt dan een terugvorderingsambtenaar aan.
De door de directoraten-generaal te volgen procedure werd uiteengezet in een notitie aan de directeuren-generaal. Een praktische invorderingshandleiding wijst de verantwoordelijkheden toe en verklaart stap voor stap de maatregelen die moeten worden genomen door de ambtenaren van de Juridische Dienst, eventueel in samenwerking met andere diensten van de Commissie [18].
[18] Notitie van 31 maart 2001 (JUR(2001)15037) van de heren Rosas en Dewost aan de directeuren-generaal: inning van vorderingen - procedure voor raadpleging van de Juridische Dienst, Bijlage 2.
Ø Rol van de Centrale Financiële Dienst (CFD)
In het actieplan van december 2000 verzocht de Commissie de CFD minimale richtsnoeren op te stellen voor de organisatie van de kanalen en de managementvoorschriften.
De interne controlenormen die de Commissie op 13 december 2000 heeft vastgesteld (SEC(2000) 2203) en in 2001 heeft bijgewerkt (SEC(2001)2037/4) bevatten de normen die moeten worden toegepast op de uitgavencyclus en het invorderingsproces; het gaat om minimumeisen en controleprocedures die in elk directoraat-generaal moeten worden toegepast. Naast deze normen (die vanaf 2001 gehecht zijn aan de interne voorschriften voor de uitvoering van de begroting) stelt de CFD een regelmatig bijgewerkte handleiding op waarin het operationele proces van risico-evaluatie wordt beschreven, niet alleen voor de gehele uitgavencyclus, maar ook (zie laatste bijwerking voor 2002) de invorderingen [19].
[19] "Uitvoerige risico-evaluatie voor operationele procedures - Het procedurehandboek".
Ten slotte zijn in de jaarverslagen van de directoraten-generaal in 2001 invorderingsstatistieken opgenomen, die een nuttig instrument zijn voor de beoordeling van de reeds gemaakte en nog te boeken vooruitgang op het gebied van de invorderingen.
Ø Studie over de uitbesteding van diverse inningsactiviteiten
Zoals de Commissie in december 2000 heeft aanbevolen, werd een kosten-batenanalyse uitgevoerd van het uitbesteden van sommige inningsactiviteiten. De conclusies en aanbevelingen van deze studie zijn nog niet definitief, omdat de laatste hand nog moet worden gelegd aan de nieuwe voorschriften en de Dienst Interne Audit zijn eindverslag over de invordering moet uitbrengen.
* Erkenning van de oninbaarheid van sommige tegoeden van de Gemeenschap
Naar aanleiding van de vragen van de diensten [20], de aanbevelingen van de kwijtingsautoriteit en de toezegging die in december 2000 werd gedaan heeft de CFD de voorwaarden en procedures voor het afzien van de inning van oninbaar geworden tegoeden van de Gemeenschap vastgesteld. Dit vult het kader aan dat onlangs werd vastgesteld voor andere gevallen waarin herziening van de vastgestelde tegoeden noodzakelijk blijkt:
[20] In zijn functie van financiële help desk heeft de CFD tussen februari 2001 en juli 2002 37 vragen over de invordering behandeld, hetgeen iets meer is dan twee vragen per maand.
- De richtsnoeren voor de toepassing van het beginsel van evenredigheid op het afzien van inning werden door de Commissie vastgesteld in november 2001 [21] naar aanleiding van de resolutie van de kwijtingsautoriteit over het begrotingsjaar 1999 [22]. In dit besluit wijzigde de Commissie de interne voorschriften voor de uitvoering van de begroting 2001 door de invoering van drempelwaarden voor de delegatie van bevoegdheden voor de uitvoering van de begroting, als gevraagd door de kwijtingsautoriteit, en door de vaststelling van meer doorzichtige en formele procedures en beter omschreven en meer bindende criteria voor het afzien van de inning van vastgestelde schulden door toepassing van het beginsel van evenredigheid. Deze drempelwaarden werden geconsolideerd in de interne voorschriften van de Commissie voor de uitvoering van de begroting 2002 [23].
[21] SEC(2001)1857 def. van 21/11/2001.
[22] Punt 9(1) van de resolutie van het Parlement met opmerkingen die integrerend deel uitmaken van de kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting van de Europese Unie voor 1999 (Commissie) (SEC(2000)537 -C5-0617/2000-2000/2155(DEC) ).
[23] C(2002)1305 van 8.4.2002.
- In de interne voorschriften voor de uitvoering van de begroting 2002 is een meer logisch onderscheid gemaakt tussen afzien van inning, annulering en technische en boekhoudkundige aanpassingen, waardoor het niveau van delegatie of subdelegatie beter kan worden afgestemd overeenkomstig de verantwoordelijkheden en risico's bij deze drie soorten verrichtingen. Dit experiment, dat in het najaar van 2001 werd gelanceerd op initiatief van de directoraten-generaal Financiële Controle en Begroting en waardoor bevoegdheden kunnen worden gesubdelegeerd voor geringere correcties (naar boven of beneden) van alle inningsopdrachten als het gaat om niet meer dan technische en boekhoudkundige aanpassingen, heeft de zeer strenge regels inzake delegatie en subdelegatie voor het afzien van schulden voor het begrotingsjaar 2001 vereenvoudigd. Wegens de goede resultaten werd het experiment verlengd [24] en uitgebreid in de interne voorschriften voor 2002, om het zeer logische onderscheid te maken tussen het afzien van inning van een bedrag dat werkelijk verschuldigd is [25] en de annulering van een ten onrechte vastgestelde schuld [26].
[24] Artikel 12 van de interne voorschriften voor 2002.
[25] Artikel 10 van de interne voorschriften voor 2002.
[26] Artikel 11 van de interne voorschriften voor 2002.
3.2. Maatregelen die thans worden genomen naar aanleiding van het actieplan van 13 december 2000
De termijn voor de voltooiing van het actieplan van december 2000 was oorspronkelijk vastgesteld op 1 april 2001, maar werd verlengd tot 30 juni 2002 toen de Commissie op 21 december 2001 het tijdschema voor de uitvoering van de verschillende maatregelen van het Witboek in verband met actie 96 bijstelde.
Ondanks bovengenoemde maatregelen en vorderingen moet het tijdschema worden bijgesteld op basis van een meer realistische evaluatie van hetgeen kan worden verwezenlijkt gezien de algemene financiële hervorming en de tijd die nodig is om de nieuwe voorschriften vast te stellen en in te voeren.
De voornaamste verbeteringen van de inning van de vastgestelde tegoeden van de Gemeenschap als vastgesteld in december 2000, vereisen ook een verandering van de basisvoorschriften. In het institutionele tijdschema dat de Europese Raad van Göteborg heeft voorgeschreven, is echter eind 2002 vastgesteld voor de goedkeuring van de herziening van het Financieel Reglement van 1977 en het daaruit voortvloeiende rechtskader: op interinstitutioneel niveau de verordening houdende de uitvoeringsvoorschriften betreffende een aantal bepalingen van het nieuwe Financieel Reglement en, bij de Commissie, de herziening en geplande harmonisatie van diverse bepalingen van de interne procedure voor de inning van de communautaire schuldvorderingen. Hetzelfde geldt voor de voorstellen tot wijziging van de verordeningen betreffende het Financieel Reglement van het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en de communautaire bureaus.
Dit nieuwe regelgevende kader is thans vrijwel voltooid [27]. Het houdt drie reeksen wijzigingen in die tot een aanzienlijke verbetering van de inning van tegoeden in verband met direct beheer leiden en het probleem van het gedeelde beheer oplossen.
[27] Het nieuwe Financieel Reglement is op 25 juni 2002 bij algemene stemmen goedgekeurd door de Raad en wordt overeenkomstig artikel 187 van kracht op 1 januari 2003. De verordening van de Commissie houdende uitvoeringsvoorschriften werd vastgesteld op 24 juli 2002 (COM(2002)402 def). Voor het EOF heeft de Commissie dezelfde principes voorgesteld in haar ontwerpverordening van 11 juni 2002 over het Financieel Reglement van toepassing op het Europees Ontwikkelingsfonds (COM(2002)290). Voor wat bekend staat als traditionele agentschappen (in tegenstelling tot de voorgestelde uitvoerende agentschappen voor de programma's) zijn deze principes uiteengezet in het ontwerp voor een Financieel Reglement als bedoeld in artikel 185 van het nieuwe Financieel Reglement dat door de Commissie werd vastgesteld op 17 juli 2002 (COM(2002) 403/2).
3.2.1. Uitbreiding van de rol van de ordonnateur (decentralisatie van de debetnota)
Teneinde contacten tussen de debiteuren en de ordonnateur mogelijk te maken om een maximumaantal gevallen op te lossen door de verantwoording van alle "te innen" tegoeden van de Gemeenschap te controleren voordat de rekenplichtige de inningsprocedure inleidt, heeft de Commissie in december 2000 besloten de opstelling en verzending van de "debetnota", waarin de debiteur wordt meegedeeld dat een schuld is vastgesteld, te delegeren van de rekenplichtige aan de ordonnateurs.
Deze delegatie is thans opgenomen in de voorschriften en zal waarschijnlijk van kracht worden op 1 januari 2003 [28]. De Commissie dient de herziening en consolidatie van de diverse interne voorschriften voor de invorderingen tegen die datum formeel te hebben goedgekeurd.
[28] Artikel 71, leden 1 en 2, van het nieuwe Financieel Reglement en artikel 75 van de ontwerpverordening houdende uitvoeringsvoorschriften van het nieuwe Financieel Reglement.
3.2.2. Bevordering van methoden voor gedwongen inning
De herziening van de voorschriften heeft tot belangrijke veranderingen geleid.
Ø Inning door verrekening van de schuld
Op het gebied van de directe uitgaven heeft de Commissie tot dusver relatief weinig gebruik gemaakt van de methode van verrekening. In alle lidstaten bestaat deze methode, maar de recente jurisprudentie van het Gerecht van Eerste aanleg [29] heeft twijfel doen ontstaan over de mogelijkheid om gebruik te maken van deze efficiënte procedure, waarbij het van de debiteur te innen bedrag wordt afgetrokken van elke als zeker, vaststaand en invorderbaar aangemerkte schuldvordering die de debiteur op zijn crediteur heeft. De conclusies van advocaat-generaal P. Léger over het beroep van de Commissie in deze zaak zijn echter in strijd met de uitspraak van het gerecht en suggereren het Hof van Justitie het mechanisme van verrekening als algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht te erkennen (zaak C-87/01 P van 17.9.2002).
[29] In zijn uitspraak van 14 december 2000 in zaak T-105/99, Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE) versus Commissie, sprak het Gerecht zich afwijzend uit over schuldverrekening, met het argument dat de Commissie eerst had moeten vaststellen of dit niet in de weg zou staan van de voltooiing van de verrichting.
Dit principe is thans expliciet vermeld in het nieuwe Financieel Reglement en kan worden gebruikt tegen "iedere" debiteur [30].
[30] Artikel 73, lid 1, 2e alinea, van het nieuwe Financieel Reglement luidt: "De rekenplichtige gaat over tot invordering door verrekening van de schuldvorderingen van de Gemeenschappen wanneer de debiteur zelf een zekere, vaststaande en invorderbare vordering op de Gemeenschappen heeft".
Deze zeer algemene formulering zal de Gemeenschap in staat stellen schuldvorderingen te innen door verrekening in het geval van de "diverse" debiteuren bij direct beheer.
Het effect van dit nieuwe instrument kan niet worden berekend voor de inning van tegoeden die voortvloeien uit het directe beheer, maar door de lopende perfectionering van het waarschuwingssysteem [31] zal dit mechanisme stelselmatiger en doeltreffender kunnen worden gebruikt.
[31] Notitie over de perfectionering van het waarschuwingssysteem, actie 95 van de administratieve hervorming, SEC(2000)1811.
Op het gebied van het gedeelde beheer gelden bijzondere regels voor de uitgaven van de Structuurfondsen (besluit tot vermindering van bijstand en financiële correctie). Als de lidstaten debiteur van de Gemeenschap zijn en tegelijk een vordering op de Gemeenschap hebben, maakt dit mechanisme derhalve de inning van uitstaande schulden mogelijk. Het gaat vooral om de 408 miljoen EUR die op 30 juni 2002 voor de Structuurfondsen is vastgesteld en nog steeds moet worden teruggevorderd.
Ø Terugvordering via zekerheidstelling vooraf
Van deze procedure wordt al gebruik gemaakt, maar zij zal effectiever worden omdat het nieuwe Financieel Reglement het aantal gevallen waarin vooraf een zekerheid moet of mag worden gesteld uitbreidt [32].
[32] In het Financieel Reglement van 1977 geldt deze verplichting alleen voor overheidsopdrachten (artikel 64a) en in het subsidievademecum wordt zij slechts als een mogelijkheid beschouwd. In de artikelen 98, 102 en 117 van het nieuwe Financieel Reglement wordt het stellen van een zekerheid uitgebreid en worden de voorwaarden waaronder de schuld verschuldigd is zowel voor overheidsopdrachten als voor subsidies versterkt (om de financiële risico's van voorfinanciering te beperken).
Ø Gedwongen terugvordering
Meer gebruik maken van de "eenvoudige" tenuitvoerlegging overeenkomstig artikel 256 van het EG-Verdrag was een van de voornaamste aanbevelingen in de mededeling van december 2000 over de verbetering van de terugvordering bij uitblijven van vrijwillige betaling door de debiteur.
Dit principe is neergelegd in artikel 72, lid 2, van het nieuwe Financieel Reglement, dat het mogelijk maakt een schuldvordering jegens andere personen dan staten formeel vast te stellen door middel van een besluit dat een executoriale titel in de zin van artikel 256 van het EG-Verdrag vormt. Dus kan een invorderingopdracht die niet op een formeel en vooraf genomen besluit gebaseerd is [33], door de Commissie worden neergelegd in een besluit dat een executoriale titel vormt.
[33] Voornamelijk boeten die de Commissie oplegt in het kader van het concurrentiebeleid.
Voorgesteld is ook dit principe op te nemen in de regels voor de deelname van ondernemingen, onderzoekcentra en universiteiten en voor de uitvoering van het zesde kaderprogramma voor onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie [34].
[34] Artikel 12 van het besluit van het Europees Parlement en de Raad van 5 november 2002 betreffende de regels voor de deelname van ondernemingen, onderzoekcentra en universiteiten en de verspreiding van onderzoekresultaten voor de uitvoering van het kaderprogramma 2000-2006 van de Europese Gemeenschap.
Als terugvordering op deze basis niet mogelijk is, moet de executoriale titel via de bevoegde rechtbanken worden verkregen [35]. De kansen op terugvordering door middel van deze tweede oplossing zullen worden vergroot door de komende goedkeuring van een verordening van de Raad over de invoering van een Europese executoriale titel voor niet-betwiste vorderingen [36].
[35] Tweede oplossing in de voorschriften (artikel 81 van de ontwerpverordening houdende uitvoeringsvoorschriften van het nieuwe Financiële Reglement, vastgesteld door de Commissie op 24 juli 2002).
[36] Voorstel van de Commissie van 18.4.2002 (COM(2002)159 def).
Gebruik van dit instrument voor tegoeden van de Gemeenschap die voortvloeien uit het directe beheer, zal de terugvordering mogelijk maken van de uitstaande bedragen [37].
[37] Afhankelijk van de uitkomst van de gerechtelijke procedures die moeten worden ingesteld als artikel 256 van het EG-Verdrag niet kan worden gebruikt.
3.2.3. Rationalisatie van de afschrijving van schulden
Met betrekking tot de afschrijving van vastgestelde schulden, een handeling in het kader van de begrotingsuitvoering die van invloed is op de activa van de Gemeenschappen, zal het nieuwe regelgevende kader het onderscheid dat tot ieders tevredenheid in de interne voorschriften van de Commissie is gemaakt [38], tot alle andere Instellingen uitbreiden. Dankzij dit onderscheid en de vaststelling van criteria in de nieuwe voorschriften zal elke Instelling het niveau van delegatie of subdelegatie kunnen variëren volgens de graad van verantwoordelijkheid en het risico van de verschillende soorten verrichtingen, ook al wordt de delegerende instantie niet van haar verantwoordelijkheid ontslagen door de verantwoordelijkheid van de ambtenaar die de gedelegeerde of gesubdelegeerde bevoegdheden uitoefent [39]. De verschillende soorten verrichting zijn:
[38] Zie punt 3.1.1.
[39] Dit principe, dat is neergelegd in artikel 21, tweede alinea, van het Statuut van het personeel ("De ambtenaar, belast met de zorg voor de gang van zaken in een tak van dienst, is verantwoordelijk tegenover zijn chefs voor de uitoefening van het gezag dat hem is toegekend, alsmede voor de uitvoering der door hem verstrekte opdrachten. De eigen verantwoordelijkheid zijner ondergeschikten ontheft hem in genen dele van de verantwoordelijkheid welke hijzelf draagt"), is nader uitgewerkt in artikel 66, lid 3, van het nieuwe Financieel Reglement ("In geval van subdelegatie blijft de gedelegeerde ordonnateur binnen zijn diensten verantwoordelijk voor de doelmatigheid van het ingestelde systeem voor beheer en interne controle en de keuze van de gesubdelegeerde ordonnateur").
- afzien van een naar behoren vastgestelde schuld (de ruimste discretionaire bevoegdheid) om redenen van gezond financieel beheer (de schuld is oninbaar of de inningskosten liggen hoger dan het te innen bedrag) of ter wille van de evenredigheid (overeenkomstig de criteria die eveneens in de voorschriften zijn vastgesteld);
- annulering van een ten onrechte vastgestelde schuld (beperkte discretionaire bevoegdheid);
- technische en boekhoudkundige aanpassing (geen discretionaire bevoegdheid, want dit vloeit automatisch voort uit bepaalde objectieve gegevens).
De verschillende stadia worden hieronder samengevat in de vorm van een beknopt stroomdiagram.
3.2.4. Maatregelen voor volledige toepassing van deze nieuwe voorschriften
Naast de lopende opleidingsmaatregelen moeten aan de ordonnateurs regelmatig relevante indicatoren worden verstrekt, met name in de vorm van kwartaalverslagen van de rekenplichtige aan elke gedelegeerde ordonnateur met een indeling naar ouderdom van de door zijn directoraat-generaal opgestelde inningsopdrachten [40]. De gedelegeerde ordonnateurs gebruiken deze als uitgangspunt voor de opstelling van besluiten met de mogelijkheid van een executoriale titel overeenkomstig artikel 72 van het nieuwe Financieel Reglement.
[40] Alle gedelegeerde ordonnateurs kunnen dit soort verslaglegging al uitvoeren door middel van de budgettaire datawarehouse.
De rekenplichtige zendt de ordonnateurs ook een jaarlijkse notitie waarin hij hun aandacht vestigt op een lijst van communautaire tegoeden die zij hebben vastgesteld en waarvan wellicht moet worden afgezien.
4. MAATREGELEN VOOR STELSELMATIGE VASTSTELLING VAN COMMUNAUTAIRE TEGOEDEN BINNEN EEN REDELIJKE PERIODE
Dit aspect werd niet behandeld in het actieplan van december 2000. De Commissie verklaarde daarin echter dat nog aanbevelingen zouden volgen over de niet-vastgestelde tegoeden van de Gemeenschap.
Er werd reeds op gewezen dat het moeilijk is cijfers te verstrekken over de "te lage vaststellingen", maar dat deze kunnen worden ingeschat door middel van de bestaande indicatoren.
4.1. Stelselmatige vaststelling van schulden in hoofdsom
4.1.1. Overname van de voornaamste verplichting in het nieuwe Financieel Reglement
De primaire verplichting om elke als zeker, vaststaand en invorderbaar aangemerkte schuldvordering vast te stellen die was neergelegd in artikel 28 van het Financieel Reglement van 1977, is overgenomen in artikel 71, lid 2, van het nieuwe Financieel Reglement, waarin ook de rol van de financiële actoren is omschreven. Deze rol zal nader worden uitgewerkt in de ontwerp-verordening van de Commissie over de uitvoeringsvoorschriften van het nieuwe Financieel Reglement en, binnen de Instelling, de nieuwe geconsolideerde bepalingen van de interne procedure.
Het Financieel Reglement biedt dus geen ruimte voor enige de minimis-interpretatie waardoor het mogelijk zou worden "kleine bedragen" niet vast te stellen [41].
[41] Geen andere interpretatie is mogelijk. Zelfs als de wetgever in die mogelijkheid had voorzien, zijn slechts twee veronderstellingen mogelijk. Ofwel zou de de minimis-regel niet formeel worden voorgeschreven, in welk geval toepassing ervan zou kunnen leiden tot arbitraire beslissingen of ten minste tot een gebrek aan uniformiteit in de toepassing van het Gemeenschapsrecht tussen de diensten van dezelfde Instelling. Ofwel zou de de minimis-regel officieel worden voorgeschreven, bijv. om naleving van het non-discriminatiebeginsel te verzekeren, maar de debiteuren zouden hem dan kunnen gebruiken en misbruiken en daardoor de kracht van de wet ondermijnen en de inspanningen doorkruisen die de Gemeenschap levert om de openbare middelen te beheren overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer. Geen van deze oplossingen zou aanvaardbaar zijn.
De verplichting schulden vast te stellen is in plaats daarvan uitgebreid tot de rente op de voorfinanciering, die eigendom van de Instelling blijft [42].
[42] Artikel 4 van de ontwerp-verordening over de uitvoeringsvoorschriften van het nieuwe Financieel Reglement, door de Commissie vastgesteld op 24 juli 2002.
4.1.2. Verscherping van de verplichting de tegoeden te ramen
De nieuwe voorschriften voorzien nog steeds in de boeking van een raming van de te ontvangen bedragen in verband met maatregelen of situaties die aanleiding kunnen geven tot een schuldvordering van de Gemeenschappen. Dit is een soort verplichte pro-memorie-post voor de ordonnateurs. De Commissie is voornemens de omstandigheden voor het gebruik ervan nader aan te geven (ex ante-controles door de ordonnateur [43], details over het tijdstip van opstelling [44]). Bij gebruik van dit instrument van goed financieel beheer zal verzuim van vaststelling van communautaire rechten wellicht vaker worden voorkomen. Als een schuld echter onmiddellijk als zeker, vaststaand en invorderbaar wordt aangemerkt, moet zij worden vastgesteld zonder voorafgaande ontvangstenraming.
[43] Artikel 74 van de ontwerp-verordening van de Commissie over de uitvoeringsvoorschriften van het nieuwe Financieel Reglement.
[44] Met name artikel 4 over de rente of andere opbrengsten van voorfinanciering, welke eigendom blijven van de Gemeenschappen; artikel 228 voor het GCO. De verplichting de voorfinanciering te vereffenen bij de tussentijdse betalingen, gevolg van de boekhouding op transactiebasis, zal echter geleidelijk van toepassing worden (artikel 181 van het nieuwe Financieel Reglement voorziet immers in een overgangsperiode).
4.1.3. Strengere verantwoordingsplicht voor alle personeel van de Gemeenschappen
De ordonnateurs worden meer aansprakelijk gemaakt door de administratieve hervorming van de Commissie. Zij moeten in hun beheerplannen voor 2004 kernindicatoren verwerken voor het regelmatig toezicht op het financieel beheer, zoals de ontwikkeling van de uitstaande verplichtingen (reste à liquider) en met name de "sluimerende verplichtingen", alsook het aantal afgegeven invorderingsopdrachten.
Voorts gaat de verplichting elke als zeker, vaststaand en invorderbaar aangemerkte schuldvordering vast te stellen, gepaard met een strenger systeem van sancties in geval van niet-naleving.
Het nieuwe Financieel Reglement bepaalt, zonder het principe van de aansprakelijkheid van elke ambtenaar op grond van het Statuut aan de orde te stellen, dat de ordonnateur kan worden verplicht een vergoeding te betalen "indien hij door grove schuld ... nalaat een document op te stellen waarbij een vordering ontstaat ... en indien hij zonder geldige reden de afgifte van een betalingsopdracht achterwege laat of vertraagt".
Hoe meer de interne kanalen worden gestroomlijnd om het beheer in het algemeen en de invordering in het bijzonder te verbeteren en hoe meer de personeelsopleiding wordt ontwikkeld, hoe gemakkelijker het ongetwijfeld zal zijn nalatigheden vast te stellen "die de gemiddelde, goed presterende ambtenaar nooit zou begaan", criterium dat de Commissie heeft gehanteerd voor het inroepen van de financiële aansprakelijkheid overeenkomstig artikel 22 van het Statuut van het personeel [45].
[45] Nieuwe richtsnoeren voor de hervorming van het personeelsbeleid, 19.7.2001, punt 5.4, blz. 17-18, http://www.cc.cec/home/admref/en/pdf/orientation_19072001_en.pdf.
4.2. Stelselmatige vaststelling van achterstandsrente op schulden
De Commissie is verplicht dezelfde nultolerantie die het gevolg is van de principes van goed financieel beheer, gelijke behandeling en non-discriminatie toe te passen op debiteuren die achterstandsrente verschuldigd zijn. Overeenkomstig de toezeggingen die de Commissie in december 2002 heeft gedaan, moet deze rente systematisch worden vastgesteld als op de vervaldag geen betaling is uitgevoerd.
Op grond van Richtlijn 2000/35/EG moet bovendien het toepasselijke wettelijke tarief (rente van de Europese Centrale Bank op haar voornaamste herfinancieringsoperaties, zoals gepubliceerd in reeks C van het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen op de eerste werkdag van de maand waarin de schuld verschuldigd is) worden verhoogd met 1,5 of tot 7 procentpunt voor commerciële transacties tussen de Gemeenschappen en ondernemingen in de zin van bovenvermelde richtlijn, en tot 3,5 procentpunt in alle andere gevallen.
Deze toeslag en de werkelijke toepassing van de stelselmatige vaststelling van de achterstandsrente zullen de debiteuren tot op zekere hoogte afschrikken en de inning van de vastgestelde rechten van de Gemeenschap verbeteren.
In de nieuwe, geconsolideerde bepalingen van de interne procedure inzake schuldinvordering die op 1 januari 2003 van kracht worden, zal dit principe nader moeten worden uitgewerkt.
Een strengere toepassing van de principes dan in het verleden zal uiteraard praktische gevolgen hebben en kosten meebrengen, ook in termen van middelen; deze kosten zullen echter grotendeels worden gecompenseerd door de baten van de stelselmatige opeising van de verschuldigde rente.
4.3. Stelselmatige vaststelling van de rechten van de Gemeenschap die voortvloeien uit het gedeelde beheer van het EOGFL-Garantie
De regels voor de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bevatten enkele bepalingen betreffende de terugvordering van middelen die ten onrechte werden betaald, hetzij door nalatigheden van de nationale autoriteiten, hetzij door fraude en onregelmatigheden van de marktdeelnemers.
Het regelgevend kader is neergelegd in artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1258/1999 (ex 729/70), dat luidt:
«1. De lidstaten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:
a) zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd;
b) onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen;
c) de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de daartoe getroffen maatregelen en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures.
2. Bij gebreke van volledige terugvordering draagt de Gemeenschap de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, met uitzondering van die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of andere instanties van de lidstaten te wijten zijn.
De teruggevorderde bedragen worden overgemaakt aan de erkende betaalorganen en worden door deze in mindering gebracht op de door het Fonds gefinancierde uitgaven. De rente over teruggevorderde of te laat gestorte bedragen wordt overgemaakt aan het Fonds.
3. Op voorstel van de Commissie stelt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de algemene voorschriften voor de toepassing van dit artikel vast».
De uitvoeringsvoorschriften van artikel 8 zijn gegeven in Verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad. In de artikelen 3 en 5 van deze verordening is bepaald dat de lidstaten mededelingen over de onregelmatigheden, met bijwerkingen, aan de Commissie moeten zenden. Artikel 5, lid 2, luidt:
« 2. Wanneer een lidstaat van mening is dat de totale terugvordering van een bedrag niet kan worden gerealiseerd of verwacht, geeft hij, door middel van een speciale kennisgeving, het bedrag aan dat niet kan worden teruggekregen, alsmede de redenen waarom dit bedrag, naar zijn mening, ten laste van de Gemeenschap of van de lidstaat komt.
Deze gegevens moeten voldoende gedetailleerd zijn om de Commissie de mogelijkheid te bieden, overeenkomstig artikel 8, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 729/70, (thans 1258/1999) een besluit te nemen over de vraag aan wie de financiële gevolgen moeten worden toegerekend».
In 1995 werd de follow-up van de door de lidstaten op grond van Verordening (EEG) nr. 595/91 gemelde onregelmatigheden toevertrouwd aan de UCLAF, welke inmiddels is vervangen door het OLAF. Op basis van de van de lidstaten ontvangen informatie stelt het OLAF, wanneer de schulden als oninbaar worden beschouwd, de Commissie voor ze ten laste van de begroting van de Gemeenschap te brengen of ten laste van die van de lidstaat als deze nalatig is geweest. De lidstaten worden op de hoogte gebracht van de financiële correcties volgens de normale goedkeuringsprocedure (bemiddeling, formeel besluit, enz...).
Het probleem bij gedeeld beheer is niet de inning, want de schulden kunnen altijd worden verrekend omdat de debiteuren steeds betalingsopdrachten in de pijplijn hebben voor hun maandelijkse "voorschotten" [46].
[46] Dit zijn in feite betalingen, want het gaat om vergoeding van uitgaven.
Het probleem betreft het uitblijven van vaststelling als nog geen goedkeuringsbesluit mogelijk is met betrekking tot de door de lidstaten volgens de toepasselijke regels gemelde gevallen.
4.3.1. Voorstellen tot oplossing van de "lasten uit het verleden"
Ø Analyse van de lasten uit het verleden
* Vóór 1995
Sinds 1999 heeft het OLAF alle gevallen onderzocht die door de lidstaten vóór 1995 waren gemeld. Het ging om alle lidstaten die gevallen hadden gemeld, behalve Italië.
Het onderzoek van het OLAF had vooral betrekking op meldingen van vóór 1995 die niet waren gevolgd door een terugvordering. Het OLAF heeft echter ook een klein aantal gevallen onderzocht die na deze datum werden gemeld en waarover de lidstaten meedeelden dat het bedrag oninbaar was, in welk geval onmiddellijk een besluit tot goedkeuring van de rekeningen kon worden genomen.
De dialoog, de bijwerking van de gegevens en de vaststelling van de door de nationale en/of communautaire begroting te dekken bedragen zijn voltooid voor tien van de toen (vóór 1995) twaalf lidstaten, met als enige ontbrekende Italië [47].
[47] Geen bedragen voor Luxemburg.
Op 30 juni 1999 moest in totaal 1 019 miljoen EUR worden teruggevorderd voor alle gevallen van vóór 1995 die overeenkomstig de Verordeningen (EEG) nrs. 283/72 en 595/91 waren gemeld. Als resultaat van de dialoog met de lidstaten en de verschillende bijwerkingen was dit bedrag op 31 december 2000 gereduceerd tot 771 miljoen EUR.
In augustus 2002 is een "pakket" ter beschikking gekomen voor het opstellen van een formeel goedkeuringsbesluit, daar alle lidstaten hebben ingestemd met de aanpak van de Commissie.
Het OLAF heeft de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen gevolgd. Aan alle betrokken lidstaten werden brieven gezonden met verwijzing naar artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1663/95; de antwoorden werden ontvangen en er werden bilaterale vergaderingen gehouden. Na de bilaterale vergaderingen en soms na andere uitwisselingen bereikten het OLAF en tien lidstaten een gemeenschappelijk standpunt.
Derhalve moet dit "pakket" van 76 miljoen EUR in een van de volgende besluiten inzake goedkeuring van de rekeningen worden meegenomen.
* Vanaf 1995 en Italië
Er is nog een grote achterstand. De doorlichting hiervan vergt een efficiënte werkmethode en een aanzienlijke personeelsinzet. Daarom heeft de Commissie besloten een tijdelijke task force op te richten die moet vaststellen voor welke gevallen momenteel geen goedkeuringsbesluit kan worden genomen; zij zal worden voorgezeten, op het gepaste niveau, door het OLAF, bijgestaan door het DG AGRI.
Sommige uitstaande bedragen worden nog betwist voor de rechter en de uitkomst is dus onzeker (353 miljoen EUR), terwijl het door de lidstaten oninbaar verklaarde bedrag 65 miljoen EUR beloopt.
De 1392 miljoen EUR voor Italië van de periode 1970-2000 is ongetwijfeld overdreven, om de volgende reden: bij ontdekking van een onregelmatigheid berekenen de Italiaanse autoriteiten het totale te innen bedrag op basis van de bedragen die de begunstigde heeft ontvangen in de periode waarin de onregelmatigheid werd begaan; eerst aan het einde van de strafrechtelijke en/of formele administratieve procedure stelt de rechter het exacte bedrag vast dat met de onregelmatigheid gemoeid is en neemt hij het initiatief tot terugvordering.
Ø Evaluatie van de totale bedragen
De analyse van de bedragen levert het volgende op voor de gevallen die werden gemeld in de periode tot 31 december 2000:
- in de periode 1970-2000 werden ruim 22 000 gevallen waarmee bijna 3 miljard EUR gemoeid was gemeld als onregelmatigheden in het EOGFL-Garantie, waarvan 2.780 miljoen EUR moet worden teruggevorderd van de verschillende begunstigden in de lidstaten;
- van dit totale bedrag is 653 miljoen EUR teruggevorderd en 46 miljoen EUR oninbaar geleden.
Dit geeft een saldo van 2.081 miljoen EUR terug te vorderen op 31 december 2000 (7 698 gevallen), waarvan 771 miljoen EUR voor de onregelmatigheden die vóór 1995 werden gemeld (1 627 gevallen) en 1 310 miljoen EUR (6 071 gevallen) voor de periode 1995-2000.
De kans op terugvordering van de uitstaande bedragen zal afhangen van de inspanningen van de lidstaten om doeltreffende en efficiënte terugvorderingsprocedures in te stellen. In dit verband moet worden opgemerkt dat, terwijl 46% van de gevallen van vóór 1995 voorwerp zijn van een gerechtelijke procedure, het percentage voor de periode na 1995 is teruggevallen tot slechts 15%.
Saldo per lidstaat:
Miljoen euro Gevallen vóór 1995 Gevallen vanaf 1995 Totaal Totaal-generaal
totaal gerecht. proc. totaal gerecht. proc. totaal gerecht. proc.
Italië 588 269 (46%) 804 132 (16%) 1392 401 (29%)
Duitsland 20 8 (40%) 208 14 (7%) 228 22 (10%)
Spanje 67 11 (13%) 86 4 (5%) 153 15 (10%)
Overige 96 65 (66%) 202 49 (24%) 298 113 (38%)
TOTAAL 771 353 (46%) 1310 199 (15%) 2081 584 (28%)
4.3.2. Voorstel voor behandeling van onregelmatigheden in de toekomst
De diensten van de Commissie zullen zorgen voor een coherente behandeling van alle uitstaande gevallen op basis van concrete instructies over de interpretatie en toepassing van de voorschriften die zijn neergelegd in artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1258/1999, hetgeen het besluitvormingsproces zal bespoedigen.
De Commissie onderzoekt momenteel een nieuw terugvorderingssysteem dat zal worden toegepast bij onregelmatigheden en fraude. Zij zal daartoe bij de Raad een ontwerp voor een verordening tot wijziging van artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1258/1999 indienen.
In dit verband onderzoekt zij met name of de nieuwe regels betreffende de financiële gevolgen van de onregelmatigheden kunnen worden gebaseerd op een op voorhand vastgesteld tijdschema. Deze regels voorzien in jaarlijkse algemene verslagen van de lidstaten over de stand van hun lopende invorderingsprocedures. De financiële gevolgen daarvan zouden voor de gevallen die niet op de bovenbedoelde termijn geregeld zijn, als regel worden gedragen door de communautaire begroting samen met de begroting van de betrokken lidstaat. Een dergelijk systeem is gebaseerd op de verantwoordelijkheid van de lidstaten en een controle achteraf in het kader van de goedkeuring van de rekeningen. Deze wijziging van de regels zou de procedures sterk vereenvoudigen en bespoedigen.
De Commissie onderzoekt ook of een dergelijk systeem tevens betrekking zou kunnen hebben op de onregelmatigheden die zijn begaan vóór het van kracht worden van het systeem.
Ten slotte zal de Commissie, zodra deze nieuwe regels zijn goedgekeurd, de verdeling van de verantwoordelijkheden van de betrokken diensten opnieuw bekijken in de geest van de hervorming, die tot doel heeft de rol van de ordonnateurs uit te breiden.
5. CONCLUSIES
De maatregelen uit de eerste mededeling van december 2000 over de terugvordering van ten onrechte uit de communautaire fondsen betaalde bedragen hebben reeds, zonder wijziging van de wetgeving, geleid tot meer oplettendheid in de diensten van de Commissie, verduidelijking van de functies, verbetering van de instrumenten en meer stimulansen voor de operationele afdelingen.
Het nieuwe regelgevende kader dat op 1 januari 2003 van kracht wordt, bevat de nodige rechtsinstrumenten voor een meer stelselmatige vaststelling en inning van de schuldvorderingen van de Gemeenschap (met name de renteopbrengsten, die eigendom van de Commissie blijven), met name als geen vrijwillige betaling plaatsvindt, door middel van meer stelselmatig beslag op zekerheden en meer systematisch gebruik van afschrijvingen, en door dwingende invorderingsopdrachten.
De nieuwe bepalingen betreffende de afschrijving van oninbare tegoeden van de Gemeenschap zullen de rechtsgrond verschaffen voor een voorzichtige uitvoering van deze operatie dankzij specifieke, duidelijke criteria en doorzichtige procedures.
De Commissie heeft de directeuren-generaal en diensthoofden opgedragen de nodige middelen toe te wijzen voor de uitvoering van bovengenoemde maatregelen en over dit vraagstuk verslag uit te brengen in hun jaarlijks activiteitenverslag. Wat betreft de achterstand aan onzekere tegoeden van de Gemeenschap op het gebied van het EOGFL-Garantie (in afwachting van terugvordering en/of aanrekeningsbesluit) moet een tijdelijke inzet van personeel voor de behandeling van deze gevallen leiden tot een sneller besluit in het kader van de procedure van de goedkeuring van de rekeningen over de vraag of de betrokken lidstaat dan wel de Gemeenschap de kosten moet dragen. Om het beheer van dergelijke ingewikkelde gevallen in de toekomst te verbeteren, is de Commissie voornemens een voorstel tot wijziging van Verordening nr. 1258/1999 in te dienen.
De Commissie is ervan overtuigd dat het nieuwe besef van de prioriteit die thans aan de terugvordering wordt gegeven en de nieuwe middelen die ter beschikking worden gesteld, in de komende jaren zullen leiden tot verbetering van het beheer van de uitgaven en de tegoeden van de Gemeenschap.