Bijlagen bij COM(2000)399 - Toepassing van de drempels van de concentratieverordering

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2000)399 - Toepassing van de drempels van de concentratieverordering.
document COM(2000)399 NLEN
datum 28 juni 2000
bijlage bij dit verslag opgenomen.

Verwijzingsbepalingen

68. Zoals hierboven reeds vermeld, is een aantal respondenten sceptisch over een intensiever gebruik van artikel 9 (verwijzing van de Commissie naar een lidstaat). Deze respondenten zijn van oordeel dat verwijzingen extra kosten zouden kunnen meebrengen en de rechtsonzekerheid zouden kunnen vergroten. Die extra kosten zouden kunnen voortvloeien uit de noodzaak juridische experts in de betrokken lidstaat te consulteren, uit het maken van vertalingen en uit langere wachttijden. De grotere rechtsonzekerheid zou volgens de respondenten veroorzaakt worden door het feit dat de concentratiecontrole in een aantal lidstaten, behalve op mededingingscriteria, ook gebaseerd is op verschillende soorten van "algemeen belang". Sommige respondenten vermelden tevens het feit dat in verscheidene nationale systemen van fusiecontrole in diverse stadia een beslissing op een politiek niveau vereist kan zijn.

69. Met betrekking tot artikel 22 (verwijzing van één of meer lidstaten naar de Commissie) stellen sommige respondenten dat maatregelen dienen te worden genomen om een doeltreffend gebruik van deze bepaling in gevallen van meervoudige aanmelding mogelijk te maken. Hoewel de wijzigingen die in 1998 in de concentratieverordening zijn aangebracht die mogelijkheid hebben gecreëerd, hebben er tot dusver op grond van artikel 22, lid 3, geen gezamenlijke verwijzingen door twee of meer lidstaten naar de Commissie plaatsgevonden. Uit de thans beschikbare informatie kunnen geen conclusies worden getrokken met betrekking tot de redenen waarom er geen gezamenlijke verwijzingen hebben plaatsgevonden in zaken waarin een transactie het voorwerp was van meervoudige nationale aanmeldingen.

IV. Eerste analyse en gevolgen voor de in te zetten middelen

70. Zoals hierboven beschreven, leert de ervaring van de Commissie dat concentraties die de omzetdrempels van artikel 1, lid 2, en/of artikel 1, lid 3, halen, over het algemeen significante grensoverschrijdende gevolgen hebben. Deze bevinding wordt bevestigd door de opmerkingen van het Europese bedrijfsleven (de meeste bedrijven zijn er daarenboven voorstander van dat het aantal zaken die door de Commissie worden behandeld, wordt uitgebreid). Een aantal lidstaten heeft daarentegen twijfel geuit over de noodzaak van een wijziging in de huidige bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie en de lidstaten. Toch zijn de meeste lidstaten het ermee eens dat deze vraagstukken een grondiger bestudering verdienen en dat dat onderzoek niet alleen gebaseerd dient te zijn op een statistische benadering, maar ook op een evaluatie van de gevolgen van meervoudige aanmeldingen [14]. De lidstaten hebben voorts hun blijvende bereidheid betuigd om de Commissie empirische gegevens aan te reiken.

[14] De lidstaten hebben tevens een aantal vraagstukken aan de orde gesteld die zij relevant achten voor een grondiger beoordeling van het systeem. Deze zijn opgenomen in de bijlage bij dit verslag.

71. Naar het oordeel van de Commissie zijn er echter diverse aanwijzingen dat de huidige drempels ten gevolge hebben dat een aanzienlijk aantal zaken met significante grensoverschrijdende gevolgen buiten de toepassing van de communautaire regels vallen. De cijfers die zij van de NMA's heeft ontvangen, houden sterke aanwijzingen in dat een verlaging van de vereiste totale omzet in de gehele wereld niet de sleutel is tot de oplossing van dit probleem. In feite haalde zelfs bij de huidige drempels reeds 25% van alle aanmeldingen bij de NMA's de drempel van 5 miljard EUR van artikel 1, lid 2 [15]. In al deze gevallen was ofwel niet voldaan aan de drempel van 250 miljoen EUR, ofwel de 2/3-regel van toepassing. Voorts werd in 36% van de aanmeldingen bij de NMA's de drempel van 2,5 miljard EUR van artikel 1, lid 3, overschreden. Hier wettigt de beschikbare informatie de veronderstelling dat in ongeveer 10% van die gevallen (circa 400 zaken) tevens de drempel van 100 miljoen EUR van artikel 1, lid 3, onder d), overschreden was. Bijgevolg was in die gevallen ofwel in één van de drie lidstaten niet aan de vereisten voldaan, ofwel de 2/3-regel van toepassing. De beschikbare statistieken zijn niet voldoende gedetailleerd om tot een nauwkeuriger conclusie te komen met betrekking tot de vraag wat het grootste struikelblok is.

[15] De hier vermelde percentages zijn gebaseerd op de omzetcijfers die de NMA's aan de Commissie hebben verstrekt, d.w.z. die betreffende gevallen van meervoudige aanmelding. Meer gegevens zouden moeten worden verzameld om het profiel van de overige door de NMA's behandelde zaken te kunnen bepalen.

72. Afgezien van de hierboven gemaakte reserves wijst de beschikbare informatie erop dat de belangrijkste twee redenen waarom in deze zaken de bestaande drempels niet worden gehaald, in de eerste plaats het in artikel 1, lid 3, gestelde vereiste van een minimumomzet in drie lidstaten en in de tweede plaats de 2/3-regel zijn. (Een derde reden zou kunnen zijn dat onder meer in bepaalde "nieuwe-technologiesectoren" over het algemeen geen omzet wordt behaald van het voor de concentratieverordening vereiste niveau.)

73. Aan de hand van de beschikbare informatie kan een voorzichtige kwantificering worden gemaakt van de effecten die de huidige criteria van artikel 1, lid 3, hebben. Wat uit de door de NMA's verstrekte statistieken duidelijk naar voren komt, is dat het vereiste omzetniveau minder belangrijk is als factor die een transactie van de communautaire bevoegdheid uitsluit, dan het aantal lidstaten waar die omzet moet worden gehaald. Dit betekent dat, zelfs indien het niveau van de omzetdrempels lager was geweest, waarschijnlijk nog steeds "alleen" de 70 transacties die bij drie of meer lidstaten werden aangemeld, in aanmerking zouden zijn gekomen voor artikel 1, lid 3. Het feit dat dit aantal van 70 transacties significant hoger ligt dan dat van de zaken die op grond van artikel 1, lid 3, zijn aangemeld (45 zaken), vormt een sterke aanwijzing dat de huidige criteria dienen te worden aangepast. Uit de beschikbare informatie kunnen geen conclusies worden getrokken over het bedrag waarmee de drempels van artikel 1, lid 3, zouden moeten worden verlaagd om de 70 zaken onder de toepassing van de concentratieverordening te doen vallen.

74. Aan de andere kant zou een vermindering van het aantal lidstaten dat betrokken moet zijn van drie tot twee een groter potentieel hebben om alle 364 zaken die bij meer dan één NMA werden aangemeld, of althans een deel darvan, in aanmerking te laten komen voor behandeling op grond van de communautaire regels.

75. Zoals in de inleiding aangegeven, was de concentratieverordening oorspronkelijk bedoeld om te zorgen voor gelijke mededingingsvoorwaarden voor alle concentraties die geacht konden worden significante grensoverschrijdende gevolgen te hebben. De beschikbare informatie bevat sterke aanwijzingen dat de huidige drempels van artikel 1 voor dit doel niet optimaal zijn en voor vele transacties met significante grensoverschrijdende gevolgen niet leiden tot een concentratiecontrole volgens het "one-stop shop"-beginsel. In feite is het zelfs na de invoering van artikel 1, lid 3, noodzakelijk gebleken sommige transacties aan te melden in zeven of meer lidstaten (en bovendien bij meerdere NMA's in kandidaat-lidstaten) [16].

[16] Voorbeelden: CSM/Leaf, aangemeld in negen lidstaten (B, D, DK, Ir, I, NL, S, SF & UK), United Technologies Corp/Electrolux Commercial Refrigeration, aangemeld in acht lidstaten (A, D, DK, H, NL, I, S & SF) en in Kroatië, Estland, Polen en Roemenië.

76. Wat de impact van de 2/3-regel betreft, leert de ervaring van de Commissie dat bepaalde transacties met duidelijke grensoverschrijdende gevolgen door dit criterium van de werkingssfeer van de concentratieverordening worden uitgesloten. Een significant percentage van de vertegenwoordigers van het Europese bedrijfsleven (35%) heeft overigens aangegeven dat deze regel niet op bevredigende wijze "nationale transacties" onderscheidt. Toch is de beschikbare informatie ontoereikend om definitieve conclusies te trekken.

77. Bijgevolg is het noodzakelijk meer gegevens te verzamelen en te bestuderen alvorens concrete conclusies te trekken of specifieke wijzigingen voor te stellen. Niettemin kan zelfs nu al uit de beschikbare cijfers worden afgeleid dat de introductie van een consequente aanpak, waarbij alle transacties met significante grensoverschrijdende gevolgen onder de communautaire regels zouden vallen, een significante impact zou hebben op de door de Commissie in te zetten middelen [17].

[17] In principe zou een alternatieve mogelijkheid erin kunnen bestaan de nationale regels verder te harmoniseren, eventueel in combinatie met een soepeler verwijzingssysteem. Op grond van de tot dusver binnengekomen opmerkingen lijkt het bedrijfsleven daarvan evenwel geen voorstander te zijn, aangezien elke afwijking van het "one-stop shop"-beginsel in hun ogen de voorspelbaarheid van de beslissing vermindert en de administratieve kosten verhoogt. Of die visie gegrond is, dient echter in de loop van het verdere onderzoek nader te worden bekeken.

78. De bovengenoemde impact op de door de Commissie in te zetten middelen blijkt zonneklaar uit het aantal grensoverschrijdende transacties die door de NMA's in de verslagperiode zijn behandeld. Zoals gezegd, gaat het om minstens 364 zaken. In vergelijking met het totaal aantal transacties dat in dezelfde periode bij de Commissie is aangemeld (494 zaken), is dit duidelijk een significant aantal. Er zijn ook redenen om aan te nemen dat het werkelijke aantal transacties met significante grensoverschrijdende gevolgen dat bij de NMA's wordt aangemeld, nog groter is. Dit is ten dele een gevolg van het feit dat de nationale systemen van fusiecontrole nog niet geharmoniseerd zijn. Zo kennen sommige lidstaten bijvoorbeeld nog geen fusiecontrole en is de regeling in andere lidstaten gebaseerd op vrijwillige aanmelding. Dit heeft waarschijnlijk ten gevolge dat een aantal zaken met significante grensoverschrijdende gevolgen niet voorkomen in de statistieken als zaken die bij meer dan één NMA zijn aangemeld. Indien de grensoverschrijdende gevolgen zouden worden gemeten aan de werkelijke situatie, b.v. door na te gaan of de relevante markt groter is dan een nationale markt (dan wel of er meer dan één nationale markt is betrokken), zou waarschijnlijk een nog groter aantal zaken op grond van de communautaire regels moeten worden beoordeeld. Daarenboven zal het percentage dergelijke zaken nog toenemen met de voltooiing van de interne markt.

79. Deze potentiële gevolgen voor de door de Commissie in te zetten middelen worden door het bedrijfsleven in ruime mate onderkend. Vele respondenten merken op dat het aantal transacties dat op grond van de concentratieverordening wordt aangemeld in de laatste jaren sterk is toegenomen. Die respondenten verwachten over het algemeen dat deze trend in de komende jaren nog zal worden versterkt. Zoals hierboven reeds is uiteengezet, zijn de respondenten daarenboven over het algemeen voorstander van een aanzienlijke verlaging van de drempels van artikel 1. Tenzij de noodzakelijke middelen voor de afhandeling van een significant groter aantal concentratiezaken elders kunnen worden gevonden, is reeds geopperd dat de Commissie een aanmeldingsvergoeding zou kunnen instellen voor aanmeldingen van concentraties [18].

[18] Aanmeldingsvergoedingen worden reeds toegepast in een aantal rechtsstelsels, o.m. in de VS, het VK, Duitsland, Oostenrijk en Spanje. Op Europees niveau zou volgens sommigen een bedrag van 30.000 EUR niet onredelijk zijn. Bij pakweg 400 aanmeldingen per jaar zou dit systeem 12 miljoen EUR opbrengen, hetgeen een niet onaanzienlijke extra inzet van menselijke middelen mogelijk zou maken.

V. Conclusie

80. Het ziet er bijgevolg op basis van de beschikbare gegevens naar uit dat de criteria van artikel 1, lid 3, en wellicht zelfs die van artikel 1, lid 2, ten gevolge hebben dat een aanzienlijk aantal transacties met significante grensoverschrijdende gevolgen, die derhalve een communautair belang vertonen, buiten de toepassing van de communautaire regels inzake concentratiecontrole blijven. Er zijn ook aanwijzingen dat dit door het Europese bedrijfsleven als problematisch wordt ervaren en een rem zet op de investeringsbeslissingen van Europese bedrijven.

81. Daarom is de Commissie van oordeel dat een grondiger onderzoek moet plaatsvinden naar het meest geschikte systeem om de communautaire bevoegdheid in concentratiezaken af te bakenen. Wil enige wijziging in de concentratieverordening net succes deze onevenwichtigheid wegwerken, dan zullen daartoe - voor zover dat momenteel kan worden beoordeeld - wellicht vereist zijn:

- Een significante wijziging in het bestaande systeem voor de toewijzing van zaken (werkverdeling) tussen de Commissie en de NMA's.

- De inzet van aanzienlijke extra middelen door de Commissie voor de behandeling van alle concentraties met significante Europese grensoverschrijdende gevolgen.

- Een grondiger onderzoek, niet alleen van de bestaande omzetdrempels, maar ook van andere materiële en procedurele bepalingen inzake concentratiecontrole.

82. Daarom nodigt de Commissie de Raad uit goed nota te nemen van de in dit verslag vervatte informatie en in samenwerking met de lidstaten en andere belanghebbenden het bijkomende onderzoek naar het meest geschikte systeem voor het afbakenen van de communautaire bevoegdheid in concentratiezaken en aanverwante vraagstukken te steunen.

83. Voorts zal de Commissie dit verslag ter informatie voorleggen aan het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité.


BIJLAGE BIJ HET VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD BETREFFENDE DE TOEPASSING VAN DE DREMPELS VAN DE CONCENTRATIEVERORDENING

1. De Commissie heeft opmerkingen ontvangen, zowel van lidstaten als uit het bedrijfsleven, omtrent de wenselijkheid ook vraagstukken buiten de werkingssfeer van artikel 1 bij de herziening van de concentratieverordening aan de orde te stellen. Deze voorstellen worden samengevat weergegeven in deze bijlage, die echter geen exhaustieve lijst van alle binnengekomen voorstellen vormt.

2. Daarenboven is het mogelijk dat deze lijst van "andere vraagstukken" gaandeweg wordt uitgebreid, met name omdat het grondiger onderzoek naar alle waarschijnlijkheid contacten zal meebrengen met belanghebbenden die tot dusver hun standpunten nog niet kenbaar hebben gemaakt. Voorts zal de Commissie onvermijdelijk bijzondere aandacht moeten besteden aan de noodzaak om de samenhang van het Europese systeem van concentratiecontrole in zijn geheel in stand te houden en verder te ontwikkelen. Het kan niet worden uitgesloten dat hiertoe nieuwe voorstellen zullen moeten worden gedaan, met inbegrip van een aantal "wijzigingen van interne aard", en dat dit wellicht verder zal gaan dan de aangelegenheden die in dit verslag zijn besproken.

A. "Andere vraagstukken" die door de lidstaten aan de orde zijn gesteld in verband met de eventuele herziening van de werking van de concentratieverordening

3. Een groot aantal lidstaten hebben geopperd dat het onderzoek, behalve op de drempels, ook betrekking dient te hebben op de bestaande verwijzingsregels (artikelen 9 en 22). De lidstaten beschouwen deze bepalingen als belangrijke middelen om de resultaten van de omzetcriteria van artikel 1 verder te verfijnen. In algemene termen is geopperd dat het doel van de herziening de verbetering van de doeltreffendheid en doorzichtigheid van de artikelen 9 en 22 dient te zijn. Bovendien hebben verscheidene lidstaten verwezen naar de behoefte van de betrokken ondernemingen aan rechtszekerheid met betrekking tot verwijzingen en naar het nut van het verzamelen van objectieve informatie betreffende de eventuele impact op de kosten die de betrokken ondernemingen in verwijzingszaken zullen moeten dragen.

4. De lidstaten hebben voorts gewezen op de noodzaak van een herziening van de procedurevoorschriften betreffende de rol die zij (via het Raadgevend Comité voor concentraties) te spelen hebben in concentratiezaken waarin verbintenissen worden aangegaan om aan bezwaren die uit mededingingsoogpunt zijn gemaakt, tegemoet te komen. De lidstaten vinden dat het huidige systeem, ten gevolge van diverse bepalingen die een zekere tijdsdruk opleggen, niet steeds een daadwerkelijke en doorzichtige discussie mogelijk maakt.

5. Ten slotte hebben vertegenwoordigers van de lidstaten een aantal andere, in het kader van de herziening te bekijken vraagstukken onder de aandacht gebracht, waaronder de mogelijkheid om in de concentratieverordening een systeem in te voeren voor de versnelde afhandeling van "routinezaken". Voorts is geopperd dat de doeltreffendheid van de regels inzake geldboeten en dwangsommen van de artikelen 14 en 15 opnieuw dient te worden bekeken.

6. Verscheidene lidstaten hebben erop gewezen dat bij de herziening rekening dient te worden gehouden met de gevolgen van de uitbreiding van de Europese Unie.

B. "Andere vraagstukken" die door het bedrijfsleven aan de orde zijn gesteld in verband met de eventuele herziening van de werking van de concentratieverordening

7 De verplichting om concentraties met een communautaire dimensie aan te melden ontstaat bij het sluiten van de overeenkomst, bij de aankondiging van het openbaar bod of bij de verwerving van een zeggenschapsdeelneming (zie artikel 4, lid 1). Deze begrippen zijn nader toegelicht in de mededeling van de Commissie over het begrip concentratie. Niettemin hebben respondenten geopperd dat de begrippen "aankondiging", "overeenkomst" en "verwerving" nader dienen te worden verduidelijkt. Sommige respondenten stellen dat aanmelding zelfs vóór het sluiten van een juridisch bindende overeenkomst mogelijk moet zijn.

8. Andere respondenten menen dat de regels van artikel 5 betreffende de berekening van de omzet dienen te worden herzien en vereenvoudigd, met name ten aanzien van financiële instellingen.

Procedurele en institutionele vraagstukken

In te zetten middelen

9. Zoals vermeld in het verslag, zijn vele respondenten uit het bedrijfsleven voorstander van een aanzienlijke verlaging van de drempels van artikel 1. Als middel om de behandeling van een groter aantal aanmeldingen te financieren, lijkt het bedrijfsleven bereid te zijn de invoering van een aanmeldingsvergoeding in concentratiezaken te aanvaarden.

10. In dit verband leeft in brede kring de bezorgdheid dat de Commissie voldoende middelen moet uittrekken om de verwachte werklast op het gebied van concentraties aan te kunnen en het huidige niveau van openheid en kwaliteit te handhaven. Er zijn praktische voorbeelden gegeven van de negatieve gevolgen die voortvloeien uit de inzet van onvoldoende middelen, onder meer de kortere tijd die ambtenren van de Commissie aan één bepaalde zaak kunnen besteden. Een ander voorbeeld betreft het ongemak en het verlies van elan die kunnen voorkomen indien het wegens een gebrek aan middelen noodzakelijk zou zijn de leden van een team dat aan het onderzoek van een bepaalde concentratie werkt te vervangen [19].

[19] Betrekkelijk eenvoudige maatregelen van technische aard, zoals de invoering van een systeem met een antwoordapparaat, waarop een boodschap kan worden achtergelaten bij afwezigheid van de ambtenaren die een bepaalde zaak behandelen, werden voorgesteld als noodzakelijke prioriteiten.

Stellen van prioriteiten

11. Geopperd werd dat maatregelen dienen te worden genomen die de Commissie beter in staat stellen haar bij voorrang in te zetten voor aangemelde transacties die een significante impact op de mededinging zullen hebben. Voor dergelijke zaken kan, volgens sommige respondenten, de periode van één maand voor het fase 1-onderzoek te kort zijn om de zaak naar behoren en op doorzichtige wijze te behandelen. Daarom is de mogelijkheid van een iets langer fase 1-onderzoek, bijvoorbeeld zes weken, voorgesteld, inzonderheid wanneer klachten moeten worden behandeld. Ook voor andere, eenvoudiger zaken wordt voorgesteld bijkomende maatregelen te nemen om de last die aan de aanmeldende partijen wordt opgelegd te verminderen (b.v. vereenvoudiging van het formulier CO, dat wordt gebruikt voor de aanmelding van concentraties bij de Commissie).

Procedurekwesties

12. Sommige respondenten stellen voor dat er een wettelijke maximumtermijn moet worden vastgesteld waarbinnen de Commissie een ingediende aanmelding onvolledig kan verklaren (die verklaring doet de termijn van één maand opnieuw aanvangen, zie artikel 4, lid 2, van de uitvoeringsverordening van de Commissie, Verordening (EG) nr. 447/98). Diverse voorstellen werden gedaan betreffende de duur van die termijn (binnen 1-3 weken na de aanmelding).

13. Sommige respondenten hebben geopperd dat de bestaande regels inzake de behandeling van zakengeheimen en andere vertrouwelijke informatie dienen te worden herzien. Er zijn voorstellen gedaan in beide richtingen. Sommigen stellen dat een hogere graad van bescherming moet worden geboden, doordat de Commissie bijvoorbeeld wordt verplicht extra maatregelen te nemen om te garanderen dat gevoelige informatie niet wordt verspreid via haar publicaties, zoals perscommuniqués. Andere respondenten vinden dat de huidige graad van bescherming dient te worden verlaagd, bijvoorbeeld door de aanmeldende partijen in een eerder stadium van de procedure dan thans in artikel 18 is bepaald, toegang te verlenen tot de klachten die door derden zijn ingediend. (De aanmeldende partijen hebben toegang tot het dossier van de Commissie nadat zij een "mededeling van punten van bezwaar" hebben ontvangen).

Procedure op het niveau van de lidstaten

14. Sommige respondenten zijn van oordeel dat de procedures van de lidstaten inzake concentratiecontrole verder dienen te worden geharmoniseerd, om de kosten en de rechtsonzekerheid die gepaard gaan met meervoudige aanmeldingen te verminderen. Als harmonisatiemaatregel wordt onder meer voorgesteld dat de nationale regelingen hun aanmeldingsdrempels gelijk moeten trekken op het niveau waarop transacties ook bij de Commissie moeten worden aangemeld. Andere voorstellen zijn dat meervoudige aanmeldingen (bij meerdere NMA's) in één communautaire taal moeten kunnen worden ingediend en dat de nationale wettelijke wachttermijnen dienen te worden geharmoniseerd.

Procedure op het niveau van het Hof

15. De huidige regeling voor het instellen van beroep tegen beslissingen van de Commissie op grond van de concentratieverordening wordt door sommigen als onbevredigend beschouwd. Daarom wordt voorgesteld dat een snelle procedure bij de EU-rechtscolleges wordt ingevoerd voor de behandeling van beroepen tegen concentratiebeschikkingen.