Bijlagen bij COM(2007)685 - Jaarverslag 2006 over het pretoetredingsinstrument voor het structuurbeleid (ISPA) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)685 - Jaarverslag 2006 over het pretoetredingsinstrument voor het structuurbeleid (ISPA). |
|---|---|
| document | COM(2007)685   |
| datum | 7 november 2007 |
In 2006 zijn in Roemenië en Bulgarije vier audits uitgevoerd in het kader van het EDIS-proces, waarbij de eindfase bestaat in een verificatie door de controleurs van de Commissie om na te gaan of de toetredingslanden gereed zijn om de volledige verantwoordelijkheid voor de aanbesteding en de gunning van opdrachten op zich te nemen, zodat de door de delegaties van de EC verrichte ex-ante-controles kunnen worden afgeschaft.
Naast de audits in het kader van EDIS zijn in Roemenië enkele projectaudits uitgevoerd om de wettelijkheid en de regelmatigheid van de bij de Commissie ingediende kostendeclaraties en de desbetreffende betalingen te verifiëren. De voornaamste problemen in dit verband hadden betrekking op bij de Commissie gedeclareerde niet-subsidiabele kosten, ontbrekende bewijsstukken, onvolledige of niet voldoende gedocumenteerde verificatie van de subsidiabiliteit van uitgaven, niet correct opgestelde aanhangsels bij contracten en niet volledig uitgevoerde publiciteits- en informatiemaatregelen.
Er is ook een aantal projectaudits in Bulgarije uitgevoerd. De voornaamste bevindingen bevestigden over het algemeen de tijdens de systeemaudits vastgestelde tekortkomingen, namelijk de ontoereikende kwaliteit van de aanbesteding- en gunningsdossiers, met name wat de wijziging van de contracten betreft, de noodzaak om de verificatie van de kostendeclaraties te verbeteren en de onvolledige naleving van de publiciteits- en informatievoorschriften. Door de zeer trage vordering van de ISPA-projecten in Kroatië in 2006 bestond het auditwerk uit documentenonderzoek in verband met een aantal nog onopgeloste kwesties na de systeemaudits die in de tweede helft van 2005 waren uitgevoerd en die het besluit van de Commissie om in februari 2006 DIS aan Kroatië toe te kennen hebben ondersteund. De voornaamste nog bestaande tekortkoming betreft de ontwikkeling van een doeltreffend en coherent personeelsbeleid.
5.3. Bevindingen van de Europese Rekenkamer
De Rekenkamer heeft bij de Commissie een beperkte controle uitgevoerd, die hoofdzakelijk bestond uit een onderzoek van de activiteiten van de Commissie met betrekking tot de beheers- en controlesystemen in een van de kandidaat-lidstaten (Kroatië) en in de toetredingslanden (Bulgarije en Roemenië), inclusief een onderzoek naar de vooruitgang bij de invoering van EDIS in beide laatstgenoemde landen.
De conclusie van de Rekenkamer was dat, rekening houdend met de reikwijdte van de audit, de gecontroleerde transacties geen materiële fouten vertoonden. De Rekenkamer heeft erop gewezen dat in de toezicht- en controlesystemen op het niveau van de Commissie enkele verbeteringen konden worden aangebracht. Op nationaal niveau heeft zij echter belangrijke tekortkomingen geconstateerd. Bij de ISPA-projecten zijn deze relatief vaak voorkomende tekortkomingen gecompenseerd door de correcties die daarin door de ex-antecontroles van de delegatie zijn aangebracht.
5.4. Medefinancieringspartners – EIB, EBRD en KfW
Gezien hun expertise op het gebied van projectvoorbereiding en -uitvoering heeft de Commissie regelmatig met deze leeninstellingen vergaderd en, zo mogelijk, gezamenlijke projectidentificatie- en -beoordelingsmissies georganiseerd voor projecten waarvoor kredietfinanciering was aangevraagd. In 2006 heeft de EIB één lening voor een project verstrekt.
6. BIJDRAGE AAN HET COMMUNAUTAIRE BELEID
6.1. Overheidsopdrachten
De naleving van de wettelijke bepalingen voor deugdelijke, eerlijke en transparante openbare aanbestedingen, zoals vastgelegd in het PRAG-vademecum (Practical Guide to contract procedures for EC external actions), is voor de toetredende begunstigde landen een grote uitdaging gebleken. Dit is het gevolg van het feit dat het personeel in deze landen niet altijd de vereiste kwalificaties bezit om complexe infrastructuurprojecten te beheren, met name wat de aanbestedings- en gunningsprocedures betreft. Wegens de op dit gebied ondervonden moeilijkheden heeft de Commissie zich veel moeite getroost om technische-bijstandsactiviteiten te ontwikkelen, die waren gericht op de versterking van de vaardigheden, systemen en procedures van de begunstigden op het gebied van aanbestedingen. Zij heeft onder meer diverse seminars en opleidingssessies georganiseerd en heeft ook handleidingen en praktische gidsen verspreid.
6.2. Milieubeleid
Door directe bijstand te verlenen voor prioritaire milieuprojecten vergemakkelijkt ISPA de uitvoering van het milieubeleid en de naleving van de EU-normen in de begunstigde landen. Met name is de bestuurlijke capaciteit verbeterd op het gebied van de planning van milieu-investeringen en het stellen van prioriteiten, en is er gestage vooruitgang geboekt bij de correcte uitvoering van de MER-richtlijn, onder andere wat betreft de aspecten in verband met de raadpleging van de bevolking. Toch moeten deze landen verder de problemen aanpakken die worden veroorzaakt door de moeilijkheden van de milieu-instanties om een adequate financiering en personeelsbezetting te verkrijgen, alsmede door het gebrek aan coördinatie tussen de verschillende beleidsterreinen en het gebrek aan strategische planning.
6.3. Vervoersbeleid
De vervoersnetwerken in de begunstigde landen, waarover in het geval van Bulgarije en Roemenië een akkoord is bereikt in het kader van TINA (Transport Infrastructure Needs Assessment – beoordeling van de behoeften inzake de vervoersinfrastructuur), zijn opgezet binnen het kader van de pan-Europese corridors. Deze netwerken dienen als basis voor de planning van de nationale vervoersstrategieën voor ISPA-doeleinden, dat wil zeggen voor de bouw of het herstel van een weggedeelte of knooppunt van of een toegangsweg tot de netwerken. Zes van de hierboven vermelde corridors lopen over het grondgebied van Bulgarije, Kroatië en Roemenië. In het kader van de nieuwe communautaire richtsnoeren voor de ontwikkeling van het trans-Europese vervoersnetwerk (TEN-T) hebben twee prioritaire projecten van het netwerk (de autosnelwegverbinding Igoumenitsa/Patra-Athene-Sofia-Boedapest, de rivierverbinding Rijn/Maas-Main-Donau en de spoorlijn Athene-Sofia-Boedapest-Wenen-Praag-Nürnberg/Dresden) betrekking op assen die door Bulgarije en Roemenië lopen en één die door Kroatië loopt (spoorwegverbinding Lyon-Trieste-Divaca/Koper-Divaca-Ljubljana-Boedapest-Oekraïense grens). Voor Kroatië, dat niet in de TINA-studie was opgenomen, zijn de behoeften op het gebied van de vervoersinfrastructuur vastgesteld overeenkomstig de prioriteiten van de REBIS-studie (Regional Balkans Infrastructure Study – Transport). Bijgevolg is nog een andere spoorwegas (Salzburg-Ljubljana-Zagreb-Belgrado-Nis-Skopje-Thessaloniki) als prioritair project aangemerkt.
7. COÖRDINATIE TUSSEN DE PRETOETREDINGSINSTRUMENTEN
Zoals voorgeschreven door de coördinatieverordening, zorgt de Commissie voor nauwe coördinatie tussen de drie pretoetredingsinstrumenten Phare, Sapard en ISPA. In de verordening wordt zorgvuldig bepaald op welke terreinen ieder instrument bijstand verleent, zodat de kans op overlappingen zo klein mogelijk wordt gemaakt.
Het beheerscomité van Phare zorgt voor de coördinatie tussen deze drie instrumenten, terwijl verdere coördinatie plaatsvindt via het gezamenlijke monitoringcomité van Phare, het brede coördinatiecomité van de diensten van de Commissie en de periodieke bijeenkomsten met de delegaties van de Europese Commissie in de begunstigde landen.
8. ZEVEN JAAR ISPA: DAARUIT TE TREKKEN LESSEN
Aangezien 2006 het laatste jaar voor ISPA was – ten minste voor de meeste projecten en begunstigde landen (slechts de 6 Kroatische projecten zullen nog in het kader van de ISPA-verordening van de Raad worden uitgevoerd) – kunnen nu enkele lessen worden getrokken uit de ervaring die de laatste 7 jaar is opgedaan.
ISPA is in 1999 opgezet voor het verstrekken van financiële middelen voor de modernisering van de infrastructuur en om de kandidaat-lidstaten uit Midden- en Oost-Europa voor te bereiden op de besteding van de middelen van de cohesiebeleidsinstrumenten, met name het Cohesiefonds, waarvoor minder ontwikkelde lidstaten in aanmerking komen. Bijgevolg was de ISPA-verordening van de Raad nauw toegesneden op de bepalingen van de Cohesiefondsverordening wat de in aanmerking komende gebieden (milieu en vervoer) en het beheers- en controlesysteem betreft. In verband met het laatste zij erop gewezen dat de verschillen in het beheerssysteem vooral verband houden met het feit dat bepaalde essentiële bepalingen voor overheidsopdrachten en financiële controle in overeenstemming moeten zijn met de regels voor hulp aan derde landen.
In het kader van ISPA zijn op een voorheen ongekende schaal subsidies voor essentiële infrastructuur toegekend. Alleen voor Roemenië, Bulgarije en Kroatië worden 107 projecten gefinancierd, waarvoor communautaire subsidies ten belope van 3 miljard euro worden toegekend en waarmee een totaal bedrag van 4,8 miljard euro is gemoeid.
De begunstigde landen is verzocht ISPA-investeringsstrategieën voor een periode van zeven jaar op te stellen. Dit waren nationale documenten, maar de inhoud en de kwaliteit daarvan moesten vóór de financiering door de diensten van de Commissie worden goedgekeurd. Aldus heeft het ISPA een strategische planning ingevoerd voor het verkrijgen van communautaire middelen in twee sectoren die van fundamenteel belang zijn voor de bevordering van de economische ontwikkeling en cohesie.
Strategische planning en projectuitvoering leveren een onschatbare ervaring met " al doende leren " op die de begunstigde landen in staat zal stellen zich beter voor te bereiden op de besteding van de middelen uit de Structuurfondsen en het Cohesiefonds na de toetreding en – in het geval van Kroatië – het IPA.
In de loop van de jaren hebben de begunstigde landen de kwaliteit van de projectvoorbereiding over het algemeen verbeterd, waardoor de Commissie beschikt over meer tijd – en middelen – om projecten voor financiering goed te keuren. Met de hulp van de Commissie – en internationale consultants – hebben de begunstigde landen geleerd de essentiële EU-wetgeving na te leven, zoals de MER-richtlijnen of andere relevante milieunormen en -acquis of de bepalingen inzake overheidsopdrachten; zij ontwikkelden bekwaamheden voor projectvoorbereiding, zoals financiële analyse, technische studies, ontwerp, aanbesteding en gunning van opdrachten, alsook voor projectuitvoering. Dankzij ISPA hebben de begunstigde landen zich meer vertrouwd kunnen maken met nieuwe financieringswijzen (bv. publiek-private partnerschappen), moderne planningbeginselen (bv. duurzame ontwikkeling, milieu-effectbeoordeling, inclusief publieke raadpleging), sectoraal beleid (bv. investeringen in de geïntegreerde watersector) of gewijzigde nationale wetgeving op gebieden die essentieel zijn voor de projectuitvoering (bv. grondverwerving).
In het kader van ISPA hebben de begunstigde landen – en de Commissie – een nauwe relatie met internationale financiële instellingen (IFI's) , met name de EIB, ontwikkeld. Een groot aantal ISPA-projecten wordt met IFI's medegefinancierd; IFI's hebben, zo nodig, ook deelgenomen aan programmerings- en beoordelingsmissies. Bilaterale donoren hebben, met name in de beginjaren van ISPA, bijstand verleend bij zowel projectvoorbereiding als financiering van de investeringen. De met IFI's in het kader van ISPA ontwikkelde synergieën hebben bijgedragen tot het besluit van de Commissie om JASPERS op te zetten als instrument om nieuwe lidstaten bij te staan bij de projectvoorbereiding.
ISPA heeft aanzienlijke financiële bedragen verstrekt voor technische bijstand (TB) voor projectvoorbereiding, opbouw van administratieve capaciteit en strategische studies. TB heeft een bijzonder belangrijke rol gespeeld bij het verstrekken van financiële middelen voor de voorbereiding van Cohesiefondsprojecten voor de nieuwe lidstaten, alsook voor IPA wat Kroatië betreft.
De meeste ISPA-projecten in de nieuwe lidstaten zullen volgens de voorschriften van het Cohesiefonds worden voltooid. Het feit dat de ISPA-voorschriften veel gelijkenis vertonen met die van het Cohesiefonds heeft het mogelijk gemaakt dat de overgang van de begunstigde landen die in 2004 en 2007 lidstaat zijn geworden, van het ISPA naar het Cohesiefonds zonder moeilijkheden is verlopen.
Met de in het kader van ISPA opgedane ervaring is ook rekening gehouden bij de opstelling van de IPA-verordening van de Raad en de uitvoeringsbepalingen daarvan door de Commissie. De afdeling regionale ontwikkeling van IPA bundelt de financieringsgebieden die in de periode 2000–2006 in het kader van verschillende instrumenten (ISPA en Phare) werden geprogrammeerd en door verschillende directoraten-generaal werden beheerd en legt de verantwoordelijkheid bij directoraat-generaal Regionaal beleid. Strategische planning, methodologieën voor projectvoorbereiding, TB-bijstand, capaciteitopbouw zijn elementen die in het kader van ISPA met succes zijn ontwikkeld en nu in IPA worden toegepast.
Ten slotte waren de zeer actieve rol van de lidstaten in het ISPA-beheerscomité en de competentie van hun deskundigen belangrijke factoren voor de verbetering van de kwaliteit van de ISPA-projecten. Het onderstreept de coöperatieve aanpak die tijdens de uitvoering van ISPA tussen de lidstaten en de kandidaat-lidstaten is ontwikkeld.
Negatief is dat de feitelijke vooruitgang bij de uitvoering van de projecten ver achter blijft bij de (oorspronkelijke) verwachtingen. Gezien de voorheen ongekende schaal en reikwijdte van ISPA – en de zwakte van de nationale overheidsdiensten – kon niet worden verwacht dat ISPA een gemakkelijke start zou kennen. Maar het is een feit dat Bulgarije en Roemenië meer dan vier jaar nodig hebben voor de betaling van de financiële verplichtingen van jaar "n"; en dat Kroatië na meer dan twee jaar ISPA nog steeds het eerste contract voor de uitvoering van werken moet tekenen. Eind 2006 was slechts een vierde van de tijdens de gehele ISPA-periode vastgelegde kredieten betaald. Deze vertragingen bij de uitvoering zijn in hoofdzaak te wijten aan een gebrek aan capaciteit, dat heeft geleid tot slecht voorbereide projecten, niet-naleving van relevante EU-normen zoals MER of overheidsopdrachten, slecht contractbeheer, onduidelijke grondeigendomsverhoudingen en vertraging bij grondverwerving.
De invoering van EDIS vond vrij laat plaats : in juni 2006 in de Roemeense uitvoeringsagentschappen (weliswaar de grootste portefeuille die ooit vóór de toetreding ge-EDIS-eerd is) en in november 2006 in sommige agentschappen in Bulgarije. Volledig gedecentraliseerd beheer vóór de toetreding is een waardevolle benchmark voor de beoordeling of de begunstigde landen gereed zijn voor de besteding van de financiële middelen en in staat zijn te voldoen aan de voorschriften inzake financieel beheer, met name voor overheidsopdrachten.
Hoewel de systemen en structuren voor de programmering en de uitvoering van de projecten belangrijk en essentieel zijn, is voor een doelmatig functioneren toereikend en competent personeel nodig. Een gebrek aan continuïteit bij de overheidsdiensten die zich met ISPA bezighielden, was een ernstig probleem voor een groot aantal uitvoeringsorganen. Een goede opleiding en de opgedane praktijkervaring bij het beheer van projecten maken deskundigen aantrekkelijk voor de privésector en leiden tot een groot personeelsverloop en voortdurende problemen in verband met vacatures en werving ("training for leaving syndrome").
De voorbereiding en de uitvoering van de ISPA-projecten berustte in hoge mate op externe bijstand . Internationale consultants zijn verzocht projecten van passende kwaliteit voor te bereiden, er is een beroep gedaan op internationale consultants en externe adviseurs voor de uitvoering van complexe evaluaties van aanbestedingen en toezicht op de uitvoering van projecten en de ex-anterol van de delegatie vormde een garantie voor de naleving van de voorschriften inzake overheidsopdrachten. Deze afhankelijkheid van externe bijstand en advisering vermindert de betrokkenheid en de eigen verantwoordelijkheid van de nationale autoriteiten en plaatselijke instanties, die een essentiële voorwaarde zijn voor een succesvolle programmering en uitvoering van projecten.