Bijlagen bij COM(2009)112 - Voorafgaande additionaliteitstoetsing in de onder de convergentiedoelstelling vallende regio’s voor de periode 2007-2013 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)112 - Voorafgaande additionaliteitstoetsing in de onder de convergentiedoelstelling vallende regio’s voor de periode 2007-2013. |
|---|---|
| document | COM(2009)112   |
| datum | 6 maart 2009 |
Tabel 3: Gemiddelde jaarlijkse overheidsinvesteringen 2007-2013 (% van het bbp van de convergentieregio's) |
Nationale investeringen | Communautaire investeringen* | Totaal investeringen |
Oostenrijk | 2,11% | 0,36% | 2,47% |
België | 4,07% | 0,24% | 4,31% |
Bulgarije | 2,97% | 2,21% | 5,18% |
Tsjechië | 2,44% | 2,47% | 4,91% |
Estland | 7,12% | 2,10% | 9,22% |
Frankrijk | 5,49% | 0,96% | 6,45% |
Duitsland | 5,15% | 0,66% | 5,81% |
Griekenland | 4,17% | 1,16% | 5,32% |
Hongarije | 6,28% | 3,79% | 10,07% |
Italië | 6,87% | 0,90% | 7,77% |
Letland | 4,42% | 2,85% | 7,27% |
Litouwen | 2,46% | 2,26% | 4,72% |
Malta | 2,05% | 1,67% | 3,73% |
Polen | 2,47% | 2,22% | 4,68% |
Portugal | 4,05% | 2,59% | 6,64% |
Roemenië | 3,91% | 1,38% | 5,29% |
Slowakije | 2,13% | 3,19% | 5,33% |
Slovenië | 2,73% | 1,20% | 3,93% |
Spanje | 3,21% | 0,74% | 3,95% |
Verenigd Koninkrijk | 6,21% | 0,68% | 6,89% |
Gemiddeld | 4,18% | 1,38% | 5,56% |
Bron: berekeningen DG REGIO |
* Structuurfondsen en het Cohesiefonds |
In feite zijn de verschillen tussen de voormalige EU-15 en de nieuwe lidstaten niet zo uitgesproken (grafiek 3). Hongarije en Estland vallen op door een totaal aan geplande verwachte investeringen van meer dan 10% en 9% van hun respectieve bbp. Gemiddeld bedragen de totale investeringen iets minder dan 5,6% van het geaggregeerde bbp van de convergentieregio's.
[pic]
In een aantal landen van de voormalige EU-15 (Italië, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Portugal) bedroegen de totale geplande structurele uitgaven (m.i.v. de betalingen uit hoofde van het Europese cohesiebeleid) meer dan 6% van het gemiddelde jaarlijkse bbp. Niettemin wordt er nogmaals op gewezen dat slechts enkele regio's van deze landen onder de convergentiedoelstelling vallen. Zoals hierboven opgemerkt, nemen in sommige gevallen deze regio's een bescheiden aandeel van de totale bevolking en van het nationale bbp voor hun rekening.
In elk geval lijkt het relatieve gewicht van het Europese cohesiebeleid in de totale geplande investeringen in de nieuwe lidstaten aanzienlijk hoger te zijn (grafiek 3). De communautaire betalingen maken bijna 50% uit van de totale investeringen in het merendeel van deze landen en bedragen in Tsjechië en Slowakije nog meer dan de nationale investeringen.
De bovenstaande tabellen en grafieken zijn gebaseerd op de prognoses van de Commissie, die beschikbaar waren ten tijde van de vaststelling van de uitgavendoelstellingen (najaar 2006).
Tot slot wordt erop gewezen dat de bbp-prognoses voor de komende jaren onlangs naar beneden zijn bijgesteld als gevolg van de verwachte uitwerking van de financiële crisis op de reële economie. Zo voorspellen de laatste prognoses van de Commissie (najaar 2008) een zwakke economische groei in de Europese Unie en in sommige lidstaten zelfs een recessie. Deze vooruitzichten zijn intussen op grond van de tussentijdse geactualiseerde prognoses (begin 2009) nog slechter geworden.
CONCLUSIES
Het begrip additionaliteit is betrekkelijk eenvoudig, maar de daadwerkelijke tenuitvoerlegging ervan brengt een reeks methodologische problemen met zich mee.
De toetsing van de additionaliteit in deze ex-ante fase voor de periode 2007-2013 was gebaseerd op artikel 15 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 en op de richtsnoeren van het werkdocument nr. 3 van de diensten van de Commissie (december 2006). Doel van dit document was de vaststelling van gemeenschappelijke uitgangspunten voor onderhandelingen tussen de Commissie en de diverse lidstaten. Voorts beoogde het onder meer de verbetering van de transparantie, gelijke behandeling van de landen en de vergelijkbaarheid van de voor iedere lidstaat verkregen resultaten. Zo werd bijvoorbeeld verplicht gesteld de uitgaven van overheidsbedrijven mee te nemen; tijdens de vorige programmeringsperiode 2000-2006 gebeurde dit nog op basis van vrijwilligheid.
Desondanks bestaan er nog steeds een aantal tekortkomingen, zoals
- Moeilijkheden bij de vergelijking van de resultaten in de lidstaten. De lidstaten hanteren niet één enkele standaardmethodologie voor de nationale overheidsboekhouding. Als gevolg hiervan verschillen de methodologische benaderingen voor de verzameling van gegevens die benodigd zijn voor de toetsing van de additionaliteit van land tot land. Meestal worden de gegevens ontleend aan begrotingsbronnen, die in de diverse lidstaten op uiteenlopende wijze worden geclassificeerd. Hierdoor is het moeilijk de gegevens van de verschillende landen met elkaar te vergelijken. Dit probleem is des te groter wanneer de uit nationale en communautaire bronnen gefinancierde structurele uitgaven vergeleken worden, aangezien deze niet op samenhangende en uniforme wijze zijn geclassificeerd. Zo worden bijvoorbeeld de additionaliteitscijfers op kasbasis verstrekt, terwijl de openbaar toegankelijke begrotingscijfers van de lidstaten op transactiebasis worden gepresenteerd (ESR95).
- Tekortkomingen bij de vergelijkbaarheid van de gegevens van de verschillende programmeringsperiodes. De gehanteerde methoden kunnen zelfs in één lidstaat mettertijd variëren. In sommige lidstaten werden bijvoorbeeld een aantal aanzienlijke discrepanties geconstateerd tussen de werkelijke uitgaven die voor de toetsing achteraf van de periode 2004-2006 werden opgegeven en de werkelijke uitgaven voor dezelfde periode die bestemd waren voor de toetsing vooraf van de periode 2007-2013.
- Problemen met het achterhalen van alle relevante subsidiabele uitgaven. Het is moeilijk om de relevante uitgaven op basis van de verschillende boekhoudkundige bronnen in de lidstaten te bepalen. In de meeste gevallen worden de gegevens ontleend aan begrotingsbronnen die niet altijd zijn uitgesplitst naar alle subnationale niveaus. Hierdoor is het zeer moeilijk om de relevante uitgaven vast te stellen, met name op lokaal niveau, en daarom is het in de meeste gevallen noodzakelijk gebruik te maken van ramingen en analyses per geval, waardoor het eindresultaat minder betrouwbaar is.
- Heterogeniteit van de verstrekte informatie De informatie die door sommige lidstaten in hun NSRK's, in de bijgevoegde verslagen en methodologische toelichtingen werd verstrekt, zou verder kunnen worden gestroomlijnd. De ingediende gegevens zijn niet homogeen en variëren in kwantitatief en kwalitatief opzicht van de ene lidstaat tot de andere. Sommige lidstaten hebben zeer gedetailleerde informatie verstrekt, bijvoorbeeld over de gebruikte methodologie, de informatiebronnen of de gemaakte ramingen; andere daarentegen hebben heel weinig bijzonderheden gegeven over de wijze waarop hun additionaliteitstabellen zijn opgesteld. Bovendien werd deze informatie niet altijd op dezelfde wijze gepresenteerd (de lidstaten gebruikten bijvoorbeeld niet hetzelfde referentiejaar voor de deflatoren).
- Moeilijkheden bij de toetsing van de betrouwbaarheid van de gegevens. De Commissie beschikt maar over een beperkt aantal instrumenten om na te gaan of de verstrekte informatie juist is. De uitsplitsing van de uitgaven per regio zou verder kunnen worden uitgewerkt, met name voor lidstaten waarvan het grondgebied gedeeltelijk onder de convergentiedoelstelling valt. Hierdoor zou ook minder gebruik hoeven te worden gemaakt van ramingen ter bepaling van de uitgaven op subnationaal niveau. Voorts zouden aanvullende documenten met betrekking tot regionale of nationale begrotingen een extra bewijs van de betrouwbaarheid van deze uitgaven kunnen vormen.
- Geen toezichtsmechanisme. Tot slot voorzien de additionaliteitsvoorschriften niet in instrumenten door middel waarvan de Commissie regelmatig toezicht kan houden op de ontwikkeling van de variabelen in de lidstaten (bijvoorbeeld fiscale resultaten of privatiseringsprocessen), die de hoogte van hun overheidsuitgaven en derhalve de additionaliteitsresultaten kunnen beïnvloeden. In dit verband dienen er mogelijke oplossingen te worden verkend, waaronder de koppeling van voor de toetsing van de additionaliteit benodigde informatie aan de informatie die de lidstaten regelmatig in hun stabiliteitsprogramma's verstrekken.
Kortom, de informatie en de methodologie ter bepaling en toetsing van de additionaliteit, die een belangrijk beginsel van het cohesiebeleid is, kan duidelijk worden verbeterd. De Commissie is voornemens om een intensievere en permanente dialoog met de lidstaten aan te gaan over de vraag hoe de tekortkomingen kunnen worden overwonnen en de toepassing van het additionaliteitsbeginsel verbeterd kan worden.
De volgende additionaliteitstoetsing zal in 2011 plaatsvinden. Tegen die tijd wordt het beginsel geacht te zijn nageleefd als het daadwerkelijke jaarlijkse gemiddelde van de structurele uitgaven tijdens de periode 2007-2010 ten minste gelijk is aan het voor deze periode voorspelde niveau of als deze uitgaven beantwoorden aan een tijdens de toetsing vooraf overeengekomen uitgavenprofiel. In het laatste geval kunnen de jaarlijkse gemiddelde uitgaven voor 2007-2010 onder het jaarlijkse gemiddelde voor 2007-2013 liggen.
Tijdens de toetsing halverwege hebben de lidstaten de gelegenheid om in het licht van ingrijpende veranderingen in de economische situatie de hoogte van de uitgaven bij te stellen. In de huidige financiële crisis kan dit bijzonder relevant zijn. Daarom is het van belang dat toekomstig overleg op een degelijker basis plaatsvindt.
METHODOLOGISCHE BIJLAGE
Tabel 1 geeft de daadwerkelijke en geplande betalingen in de subsidiabele categorieën voor respectievelijk de periode 2000-2005 en 2007-2013 weer. De cijfers zijn de in de additionaliteitstabellen van de relevante nationale strategische referentiekaders opgenomen cijfers, uitgedrukt in euro's in prijzen van 2006. Om ze in constante prijzen uit te drukken, werd gebruik gemaakt van een bbp-deflator. Alle in de nieuwe programmeringsperiode gedane uitgaven uit hoofde van de Structuurfondsen en verrichte nationale cofinanciering, waarvoor in het kader van eerdere programma's middelen zijn vastgelegd, zijn meegenomen in de cijfers voor 2007-2013. Nationale cofinanciering voor het Cohesiefonds is in aanmerking genomen om het streefniveau van de nationale structurele uitgaven te bepalen.
Voor lidstaten die niet volledig onder de convergentiedoelstelling vallen, zijn in de nationale tabellen geen structurele uitgaven voor niet-subsidiabele regio's opgenomen. Indien regionale gegevens niet beschikbaar waren, werd gebruik gemaakt van statistische ramingsmethoden.
Tabel 2 en grafiek 2 bevatten voor iedere lidstaat een vergelijking van de nationale geplande betalingen in euro's overeenkomstig het additionaliteitsbeginsel voor de periode 2007-2013 (in prijzen van 2006) met de geplande betalingen uit de Structuurfondsen en het Cohesiefonds (eerste kolom) en uit de Structuurfondsen (tweede kolom) voor iedere lidstaat (convergentiedoelstelling). Voor alle lidstaten werd een standaarddeflator gebruikt om de prijzen van 2004 om te zetten in prijzen van 2006.
Tabel 3 en grafiek 3 bevatten voor iedere lidstaat een vergelijking van het relatieve gewicht van de geplande nationale betalingen overeenkomstig het additionaliteitsbeginsel in de periode 2007-2013, en van de totale geplande betalingen uit de Structuurfondsen en het Cohesiefonds met de bbp-prognoses van het najaar van 2006 voor de convergentieregio’s voor iedere lidstaat. Dit waren de prognoses die ten tijde van de vaststelling van de uitgavendoelstellingen beschikbaar waren.
De gegevens betreffende de nationale betalingen en de betalingen uit hoofde van de Structuurfondsen zijn ontleend aan de additionaliteitstabellen van de NSRK's van de lidstaten. Voor het Cohesiefonds werd een profiel van de verwachte betalingen ontwikkeld aan de hand van een gemiddeld profiel van de in Spanje, Portugal en Griekenland vastgestelde betalingen gedurende de eerdere programmeringperiode 2000-2006. De indicatie "bevolking" werd gekozen om de betalingen die overeenkomen met de convergentieregio's in de lidstaten die in aanmerking komen voor dit Fonds, te kunnen schatten.
Ten slotte moet in aanmerking worden genomen dat door het gebruik van constante prijzen het gewicht van de nationale en communautaire geplande betalingen, uitgedrukt als percentage van het bbp, in een aantal landen die niet tot de eurozone behoren, overschat kan worden. Dit kan het gevolg zijn van de waardevermeerdering van sommige munteenheden ten opzichte van de euro sinds 2004. Bij gebruik van constante prijzen wordt van de veronderstelling uitgegaan dat de wisselkoers gedurende de gehele referentieperiode stabiel is gebleven. Voorts is bij de interpretatie van de resultaten voorzichtigheid geboden ten aanzien van de hypotheses die ten grondslag liggen aan de bbp-prognoses met betrekking tot het inflatiepercentage (standaard 2% per jaar voor alle lidstaten tijdens de gehele programmeringsperiode), aangezien zij afhankelijk van de economische conjunctuur van de realiteit kunnen verschillen.
[1] Zie artikel 99, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 (PB L 210 van 31.7.2006).
[2] Zie voor nadere informatie over deflatoren en wisselkoeren de methodologische bijlage en tabel 1 en 2 van het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie.
[3] Er wordt met nadruk op gewezen dat het voor de toetsing van het additionaliteitsbeginsel gehanteerde begrip 'structurele uitgaven' breder gedefinieerd wordt dan het traditioneel met bruto-investeringen in vaste activa gelijkgestelde concept.
[4] Artikel 15, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1083/2006.
[5] Het werkdocument van de diensten van de Commissie bij deze mededeling bevat uitvoeriger informatie betreffende de voorafgaande additionaliteitstoetsing voor iedere lidstaat.
[6] Voor het Cohesiefonds werd de indicatie "bevolking" gekozen om de betalingen die overeenkomen met de convergentieregio's in de lidstaten die in aanmerking komen voor dit fonds te kunnen schatten (zie eveneens de methodologische bijlage).
[7] Zie het werkdocument nr. 3 van de diensten van de Commissie over het additionaliteitsbeginsel. (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/wd3_additionality_en.pdf).