Bijlagen bij COM(2009)161 - Naar doelgerichtere steun voor landbouwers in gebieden met natuurlijke handicaps - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)161 - Naar doelgerichtere steun voor landbouwers in gebieden met natuurlijke handicaps. |
|---|---|
| document | COM(2009)161   |
| datum | 21 april 2009 |
De biofysische criteria die door de deskundigengroep van wetenschappers via het GCO-netwerk zijn opgesteld, kunnen overal in Europa worden gebruikt om, op basis van de beschikbaarheid van grond- en klimaatgegevens die voldoende ruimtelijk en semantisch gedetailleerd zijn, te bepalen dat een stuk grond strenge beperkingen voor de landbouwproductie vertoont.
Zij kunnen op een vrij eenvoudige manier worden toegepast om gebieden aan te wijzen die door natuurlijke handicaps voor de landbouw worden getroffen: een gebied wordt beschouwd als getroffen door belangrijke natuurlijke handicaps als een groot deel van de oppervlakte cultuurgrond (minstens 66%) aan ten minste één van de in de tabel opgenomen criteria voldoet, met toepassing van de daarin vermelde drempelwaarde. De biofysische criteria zijn derhalve niet cumulatief. De indeling kan gebaseerd worden op om het even welke indicator, op voorwaarde dat de kenmerken van dat criterium in het gebied aanwezig zijn en op adequate wijze worden gemeten, met toepassing van de overeenkomstige drempelwaarde.
De drempels moeten worden beschouwd als het minimumniveau van de handicap waaraan een gebied moet voldoen om als gebied met beperkingen te worden erkend; de lidstaten moeten de mogelijkheid hebben het drempelniveau te verhogen, voor zover dit niet discriminerend werkt en gerechtvaardigd is op grond van de nationale omstandigheden.
4.2. Voorafgaande beoordeling van de biofysische criteria en gegevensgrenzen
De bovenvermelde biofysische criteria liggen aan de basis van een veelbelovende benadering voor het tot stand brengen van een objectief en transparant systeem om gebieden aan te wijzen overeenkomstig artikel 50, lid 3, onder a), van Verordening (EG) nr. 1698/2005. Zij worden daarom gebruikt als basis voor de gebiedsafbakening die is opgenomen in drie van de vier opties om de regeling probleemgebieden te herzien; deze regeling is op 22 mei 2008 voor openbare raadpleging voorgelegd en wordt beschreven in het effectbeoordelingsverslag dat bij deze mededeling is gevoegd.
De criteria zijn uitgebreid besproken in meer dan honderd vergaderingen die sinds november 2007 door de diensten van de Commissie en de lidstaten zijn georganiseerd. Op basis van de tot nu toe in samenwerking met de nationale deskundigen gevoerde onderzoeken lijken zij krachtdadig en voldoende wetenschappelijk onderbouwd te zijn en lijken zij de homogene indeling van gronden in de hele EU mogelijk te maken. Zij zorgen voor een eenvoudig en vergelijkbaar systeem om gebieden als probleemgebied aan te merken, dat ondubbelzinnig gebaseerd is op grond- en klimaathandicaps voor de landbouw en door alle lidstaten binnen een relatief korte periode kan worden uitgevoerd, hoewel daarvoor wel administratieve inspanningen zijn vereist.
De beoordeling van de tot nu toe opgestelde gemeenschappelijke criteria kan echter niet als exhaustief worden beschouwd wegens het gebrek aan adequate gegevens op EU-niveau. De beschikbare pan-Europese gegevens lenen zich niet tot het toepassen van de criteria of het uitvoeren van een effectbeoordeling op gedetailleerde territoriale schaal. Om die reden en om afwijkende resultaten te vermijden is de actieve betrokkenheid van de betrokken autoriteiten van de lidstaten bij het verdere analytische werk vereist als een noodzakelijke tussenstap met het oog op de indiening van een wetgevingsvoorstel.
De van de lidstaten vereiste samenwerking beoogt enerzijds het simuleren van de toepassing van de gemeenschappelijke criteria op basis van voldoende gedetailleerde grond- en klimaatgegevens.
Anderzijds moet de simulatie adequate elementen bevatten om ervoor te zorgen dat gebieden waar de natuurlijke handicaps zijn gecompenseerd, niet als probleemgebied worden aangemerkt, zoals wordt besproken in het volgende punt.
5. DE STEUN TOESPITSEN OP EXTENSIEVE LANDBOUWSYSTEMEN DIE BELANGRIJK ZIJN VOOR LANDBEHEER
5.1. Gebieden uitsluiten waar de landbouw de natuurlijke handicaps heeft overwonnen
De intensiteit van de landbouwsystemen is vaak een weerspiegeling van de natuurlijke omstandigheden: gebieden waar de natuurlijke handicaps niet zijn gecompenseerd door menselijke interventie en technologische vooruitgang, worden in het algemeen gekenmerkt door extensieve landbouwsystemen met een geringe productie door de fysieke beperkingen waarmee de landbouwers worden geconfronteerd.
Dankzij de technische vooruitgang en menselijke interventie zijn de landbouwers er in bepaalde gevallen in geslaagd de natuurlijke handicaps met succes te overwinnen en kunnen zij renderende landbouwactiviteiten uitvoeren in gebieden waar de natuurlijke omstandigheden oorspronkelijk zeer ongunstig waren. In die gevallen blijven de intrinsieke natuurlijke kenmerken van het gebied onveranderd; louter op grond van de biofysische criteria zou het gebied dus worden aangewezen als gebied met aanzienlijke beperkingen voor de landbouw. Niettemin heeft de handicap geen invloed op de landbouwproductiviteit en is er geen rechtvaardiging om het gebied in te delen als gebied met natuurlijke handicaps. Zo werden bijvoorbeeld veel drassige gebieden kunstmatig gedraineerd en zijn zij nu zeer vruchtbaar; toch heeft de kunstmatige drainage het intrinsieke karakter van het grondtype niet veranderd, zodat het nog steeds als slecht gedraineerd zal worden beschouwd.
Daarom moet, in de gevallen waar de natuurlijke handicaps kunnen worden overwonnen, de gebiedsafbakening worden verfijnd door de biofysische criteria te gebruiken in combinatie met passende productiegerelateerde indicatoren.
De handicaps die het gevolg zijn van slechte drainage, bodemtextuur, steenachtige bodem, worteldiepte en chemische eigenschappen en de bodem-vochtigheidsbalans, kunnen het vaakst door de landbouwers worden verholpen via investeringen, landbouwtechnieken en de juiste gewaskeuze. De op basis van deze criteria gemaakte simulaties mogen dus geen betrekking hebben op:
1. kunstmatig gedraineerde gebieden bij toepassing van het criterium slechte drainage;
2. gebieden met zeer veel geïrrigeerde grond bij toepassing van het criterium bodem-vochtigheidsbalans;
3. gebieden waar bodemproblemen (bodemtextuur, steenachtige bodem, worteldiepte en chemische eigenschappen) duidelijk verholpen zijn en waar de relevante productiegerelateerde indicatoren (gemiddelde graanopbrengst, veedichtheid of bruto standaardsaldo per hectare) vergelijkbaar zijn met het nationale gemiddelde (exclusief, in voorkomend geval, berggebieden).
De technische bijlage bij deze mededeling bevat meer details over de vereiste verfijning van de gebiedsafbakening met betrekking tot de verschillende types natuurlijke handicaps en de bijbehorende biofysische indicatoren.
5.2. Subsidiabiliteitsregels op bedrijfsniveau
Het beperken van de subsidiabele gebieden tot de gebieden die daadwerkelijk door natuurlijke handicaps zijn getroffen, is een absolute voorwaarde voor het toespitsen van de steun op gebieden met een risico van marginalisatie en het opgeven van landbouwgrond en waar extensieve landbouw belangrijk is voor het landbeheer.
Naast de gebiedsafbakening zijn gepaste subsidiabiliteitsregels die, na de gebiedsafbakening, in het als probleemgebied aangewezen gebied worden toegepast om de steun toe te spitsen op landbouwbedrijven die aan de doelstellingen van de regeling beantwoorden, een nuttig instrument om de steun vooral af te leiden naar de gebieden waar het gevaar voor het opgeven van landbouwgrond het grootst is. In hetzelfde gebied kunnen inderdaad verschillende landbouwmethoden naast elkaar bestaan, waardoor met sommige landbouwmethoden de natuurlijke handicaps werden verholpen door de toepassing van intensiveringsprocessen.
Subsidiabiliteitsregels op landbouwgebied worden reeds op grote schaal gebruikt door de lidstaten, hoewel veel van deze regels volgens de evaluatie niet essentieel zijn voor de belangrijkste doelstellingen van de maatregel en een grote verscheidenheid aan doelstellingen en administratieve vereisten weerspiegelen. De consistentie ervan met de doelstellingen van de regeling en met de internationale verplichtingen van de EU kan worden verbeterd, terwijl toch voldoende speelruimte wordt gelaten voor het aanpakken van lokale bijzonderheden, een en ander op grond van het subsidiariteitsbeginsel.
Het gebruik en de definitie van subsidiabiliteitsregels op bedrijfsniveau worden besproken bij de opties die zijn opgenomen in de lopende effectbeoordeling en beschreven in het bij deze mededeling gevoegde verslag. Het onderzoek van dit onderdeel van de betalingsregeling zal worden voortgezet bij de voorbereiding van het wetgevingsvoorstel, waarbij ook rekening zal worden gehouden met het effect van een mogelijk nieuw afbakeningssysteem dat gebaseerd is op de simulaties die door de lidstaten naar aanleiding van deze mededeling worden uitgevoerd.
6. POTENTIEEL VOOR VEREENVOUDIGING
De vaststelling van een reeks gemeenschappelijke afbakeningscriteria zou de tenuitvoerlegging van de regeling inzake betalingen voor natuurlijke handicaps op EU-niveau vereenvoudigen, aangezien de bijna 100 indicatoren die momenteel door de lidstaten bij verschillende drempelwaarden worden toegepast, zouden worden vervangen door 8 criteria die duidelijk zijn gedefinieerd en die voor het hele grondgebied van de EU aan dezelfde minimumdrempels zijn gekoppeld.
De uit deze vereenvoudiging voortvloeiende transparantie zou zorgen voor meer efficiëntie bij de tenuitvoerlegging, met name wat de omzetting van de regelgeving en het bereiken van de doelstellingen betreft.
Eén biofysische indicator zou volstaan voor het indelen van een gebied als “getroffen door een natuurlijke handicap”, terwijl in het huidige systeem de drie in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 1257/99 genoemde handicaps aanwezig moeten zijn (zie voetnoot 9).
Het is echter duidelijk dat de toepassing van gemeenschappelijke biofysische criteria aanloopkosten met zich meebrengt die naar lidstaat kunnen verschillen, afhankelijk van de hoeveelheid en de kwaliteit van de beschikbare grond- en klimaatgegevens.
Momenteel gebruiken 13 lidstaten “indexsystemen” voor het aanwijzen van intermediaire probleemgebieden. Deze methoden zijn gebaseerd op een combinatie van verscheidene indicatoren voor het berekenen van een index die wordt gebruikt voor het indelen van de gebieden volgens specifieke drempels of klassen. Er zijn in een aantal gevallen gelijkenissen tussen de indexsystemen van de lidstaten. Het is echter moeilijk om deze systemen met elkaar te vergelijken, zelfs als zij gebaseerd zijn op hetzelfde type informatie, aangezien verschillende wegingsmethoden of indelingen worden gebruikt voor het berekenen van de index.
De mate van complexiteit van de “indexsystemen” is veranderlijk, maar is over het algemeen groter dan die van de biofysische indicatoren die voor deze beoordeling in aanmerking zijn genomen. Veel van de indexmethoden omvatten de biofysische criteria die door de deskundigen zijn vastgesteld en in de technische bijlage bij deze mededeling zijn opgenomen. In sommige gevallen kunnen de “indexsystemen” als gesofisticeerder dan de biofysische criteria worden beschouwd en dus beter geschikt om de aanwezigheid van handicaps in een gebied in kaart te brengen. De invoering van een gemeenschappelijk indexsysteem dat consequent door alle lidstaten wordt toegepast, vergt wel enorme inspanningen op het gebied van ontwerp, gegevensvergaring, analyse en implementatie. Daarom zou de invoering van een pan-Europees indexsysteem als middel om de aanwezigheid van natuurlijke handicaps vast te stellen niet efficiënt, noch realistisch zijn.
In de lidstaten waar de huidige afbakening van de probleemgebieden gebaseerd is op indicatoren inzake geringe productiviteit van de grond, zouden voor het aanwijzen van gebieden op basis van gemeenschappelijke biofysische criteria waarschijnlijk inspanningen vereist zijn voor het vergaren en harmoniseren van grond- en klimaatgegevens op de vereiste schaal.
In het licht van deze problemen betreffende de grootteschaal van de gegevens kunnen de vereenvoudiging en de doelmatigheid van nieuwe afbakeningsmethoden door de lidstaten tegen elkaar worden afgewogen bij het simuleren van de toepassing van de biofysische criteria. Indien grote verschillen worden geconstateerd, moet hiermee rekening worden gehouden bij de effectbeoordeling die voorafgaat aan het wetgevingsvoorstel van de Commissie.
7. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Deze beoordeling heeft geen gevolgen voor wat betreft de communautaire en de nationale begrotingen, aangezien over de financiële vastleggingen voor de regeling probleemgebieden, die bestaan uit de bijdrage van het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling en uit de nationale cofinanciering, wordt beslist in het kader van elk programma voor plattelandsontwikkeling, binnen de grenzen van de algemene middelen die aan de lidstaat worden toegekend voor de ondersteuning van plattelandsontwikkeling tijdens een bepaalde programmeringsperiode. Een verandering in de financieringsbehoefte door een doelgerichter gebruik, zou als gevolg hebben dat de beschikbare middelen kunnen worden aangewend voor andere maatregelen in het programma.
8. CONCLUSIES EN TIJDSCHEMA
De steunregeling voor landbouwers in gebieden met natuurlijke handicaps moet worden herzien om het afbakenings- en betalingssysteem voor intermediaire probleemgebieden aan te passen aan de in 2005 vastgestelde doelstellingen inzake landbeheer, om de transparantie en objectiviteit ervan te verbeteren en tegelijk voldoende rekening te houden met specifieke nationale en regionale kenmerken, en om ervoor te zorgen dat meer steun wordt bestemd voor die gebieden waar het gevaar voor het opgeven van landbouwgrond het grootst is.
De invoering van een gemeenschappelijk kader voor de indeling van andere gebieden met natuurlijke handicaps dan berggebieden en gebieden met specifieke handicaps, op basis van gemeenschappelijke objectieve criteria, zou de transparantie, de degelijkheid en de coherentie van het gebiedsafbakeningssysteem in de hele EU bevorderen.
De gegevens waarover de Commissie beschikt op pan-Europees niveau, volstaan niet voor het uitvoeren van een gedetailleerde simulatie betreffende de toepassing van eventuele gemeenschappelijke criteria die zijn geïdentificeerd tijdens de effectbeoordeling ter ondersteuning van een wetgevingsvoorstel om de regeling betalingen voor natuurlijke handicaps efficiënter te maken.
Om de uitvoering van de taken van de Gemeenschap te vergemakkelijken en met name een stevige basis te bieden om het vereiste wetgevingsvoorstel uit te werken, stelt de Commissie voor dat de lidstaten worden verzocht de toepassing van de in deze mededeling vermelde biofysische criteria op hun grondgebied te simuleren en kaarten op te stellen van de gebieden die op grond van dergelijke simulaties subsidiabel blijken. De simulaties moeten aantonen welke gebieden volgens de op een gepaste manier verfijnde biofysische criteria zouden worden afgebakend, indien noodzakelijk en volgens de in de technische bijlage bij deze mededeling verstrekte aanwijzingen, om die gebieden uit te sluiten waar de natuurlijke handicap is overwonnen.
De simulaties moeten worden uitgevoerd op een voldoende gedetailleerd territoriaal niveau, bv. LAU 2 in de nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek (NUTS).
Zij worden niet beschouwd als nieuwe afbakening van de probleemgebieden, maar vormen een waardevol instrument om de haalbaarheid van de vastgestelde herzieningsopties te meten en zullen op lange termijn uiteindelijk aan de basis liggen van een toekomstig wetgevingsvoorstel voor de vaststelling van het kader voor een nieuwe afbakening van de probleemgebieden.
De Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s worden verzocht de grote lijnen van deze mededeling te bespreken. De lidstaten worden verzocht om binnen zes maanden na de goedkeuring van deze mededeling de bovengenoemde simulaties uit te voeren en de daaruit resulterende kaarten naar de diensten van de Commissie te sturen.
[1] Hoogte, helling of een combinatie van deze twee factoren. Gebieden ten noorden van de 62e breedtegraad worden ook als bergstreken beschouwd.
[2] Europese Rekenkamer (2003), Speciaal Verslag nr. 4/2003 (PB C 151 van 27.6.2003).
[3] Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11.7.2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB L 230 van 24.8.2006, blz. 1).
[4] Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20.9.2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) (PB L 277 van 21.10.2005, blz. 1).
[5] IEEP (2006), An evaluation of the Less favoured Area measure in the 25 Member States of the European Union , http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/lfa/index_en.htm .
[6] Bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003, ingetrokken en vervangen door Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB L 30 van 31.1.2009, blz. 16).
[7] Op grond van Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt een verlaging of uitsluiting toegepast van de rechtstreekse steun aan landbouwers die niet voldoen aan bepaalde voorschriften op het gebied van volksgezondheid, gezondheid van dieren en planten, milieu en dierenwelzijn. Deze "randvoorwaarden" die werden behouden in Verordening (EG) nr. 73/2009, is ook van toepassing op betalingen inzake plattelandsontwikkeling die verband houden met land of dieren.
[8] Verordening (EG) nr. 1975/2006 van de Commissie van 7 december 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (PB L 368 van 23.12.2006, blz. 74).
[9] Geringe productiviteit van de grond; economische prestaties in de landbouw veel lager dan gemiddeld; een kleine of afnemende bevolking die hoofdzakelijk van de landbouw afhankelijk is (Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en intrekking van een aantal verordeningen (PB L 160 van 26.6.1999, blz. 80)).