Bijlagen bij COM(2009)661 - Scorebord voor staatssteun - Verslag over door de EU-lidstaten verleende staatssteun - Najaarseditie 2009 - - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2009)661 - Scorebord voor staatssteun - Verslag over door de EU-lidstaten verleende staatssteun - Najaarseditie 2009 -.
document	COM(2009)661
datum	7 december 2009

bijlage "Feiten en cijfers over staatssteun in de EU-lidstaten" worden nog meer feiten en achtergrondmateriaal gegeven.

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA publiceert jaarlijks een Scorebord[1] over het volume staatssteun dat in IJsland, Liechtenstein en Noorwegen wordt verleend.

Staatssteun in het kader van de economische crisis

Het afgelopen decennium zag de EU de economie jaarlijks groeien (gemiddeld met 1,5% van het bbp). In de periode 2002-2007 nam het volume staatssteun aan de be- en verwerkende industrie en de dienstensector jaarlijks met gemiddeld 2% af, en kwam het in 2007 uit op 65 miljard EUR of minder dan 0,5% van het bbp. Parallel daarmee zijn ook de begrotingstekorten gedaald tot gemiddeld 0,8% van het bbp in 2007 - het beste resultaat in dertig jaar[2]. In deze periode is de werkloosheid gedaald en bedroeg zij in 2008 voor het eerst sinds lang 7% voor de hele EU.

De financiële crisis maakte een abrupt einde aan de groei van het bbp, de lage volumes staatssteun en de dalende begrotingstekorten. Het totale volume staatssteun is in 2008 bijna vervijfvoudigd ten opzichte van 2007 en toegenomen tot 2,2% van het bbp, bijna uitsluitend als gevolg van crisissteun voor de financiële sector. De lidstaten zijn pas in 2009 op basis van het tijdelijke steunkader[3] crisissteun aan de reële economie beginnen te verlenen. Daarom komt dit soort steun in dit verslag niet aan bod. De economische activiteit is gekrompen en zal zich naar verwachting pas in 2010 stabiliseren. Een aantal eerste indicatoren laat voorzichtige tekenen van een economisch herstel zien, maar de overheidstekorten in de EU zullen volgens de prognoses in 2009 op gemiddeld 6% van het bbp uitkomen en in 2010 op rond 7%. Begrotingstekorten zijn aanzienlijk toegenomen en komen nu opnieuw uit op het niveau van 2000. De verwachting is dat de werkloosheid zal oplopen tot 10% of zelfs meer, waardoor dit een van dé uitdagingen voor de komende jaren wordt.

Toen in september 2008 de interbancaire kredietverlening was opgedroogd, zijn de lidstaten grote hoeveelheden steun in de banksector beginnen te injecteren om een financiële meltdown te voorkomen. De lidstaten werkten voor de financiële instellingen overkoepelende garantieregelingen uit, gevolgd door herkapitalisatiemaatregelen en 'risicoschermen', om ervoor te zorgen dat de kredietverlening aan de economie kon blijven doorgaan. In een volgende fase zijn de lidstaten, daarin geleid door het tijdelijke steunkader, de reële economie nieuwe prikkels beginnen te geven om investeringen op peil te houden of opnieuw te laten aantrekken. Het staatssteunbeleid van de Europese Commissie speelde daarbij een sleutelrol en zorgde ervoor dat dit - al met al geslaagde - reddingsproces gecoördineerd kon verlopen. Dit beleid maakte het ook mogelijk dat steunmaatregelen van een nooit geziene omvang ten uitvoer konden worden gelegd en zorgde er toch voor dat de interne markt deze crisis ongeschonden doorkwam.

1. Staatssteun in 2008

In 2008 bedroeg het totale door de lidstaten verleende volume staatssteun[4] 279,6 miljard EUR of, in relatieve termen, 2,2% van het bbp van de EU-27[5]. De crisismaatregelen die de lidstaten voor 2008 hebben gemeld, waren goed voor 212,2 miljard EUR of 1,7% van het bbp. In 2008 hebben dertien lidstaten crisissteun ten faveure van de financiële sector verleend (België, Denemarken, Duitsland, Ierland, Spanje, Frankrijk, Letland, Luxemburg, Nederland, Portugal, Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk). Tegen eind oktober 2009 had de Commissie voor alle EU-15-lidstaten[6] en Hongarije, Letland en Slovenië maatregelen in verband met de financiële crisis goedgekeurd.

Wanneer de crisismaatregelen buiten beschouwing worden gelaten, bedroeg het totale volume staatssteun in 2008 rond 67,4 miljard EUR of 0,54% van het bbp van de EU-27. Steun aan de be- en verwerkende industrie en de dienstensector was goed voor 78% van het totale volume staatssteun. Deze bedroeg 52,9 miljard EUR of 0,42% van het bbp van de EU-27. (Steun aan de kolenindustrie is meegerekend in de steun voor de be- en verwerkende industrie en de dienstensector. Deze bedroeg 2,7 miljard EUR of 4,1% van het totale volume steun.) De rest van de steun is verdeeld over landbouw (11,8 miljard EUR of 17,5% van de totale steun), visserij (0,2 miljard EUR of 0,4% van de totale steun), en vervoer[7] (2,4 miljard EUR of 3,6% van de totale steun).

De lidstaten hebben voor steun aan het spoorvervoer (die wegens het ontbreken van vergelijkingsmateriaal niet in de hier gegeven totaalbedragen is opgenomen) een bedrag van 46 miljard EUR of 0,4% van het bbp van de EU gemeld[8].

De vijf grootste steunverleners zijn samen goed voor 40,5 miljard EUR of 60% van het totale steunvolume[9]: Duitsland was goed voor 15,7 miljard EUR of 23% van de totale steun, gevolgd door Frankrijk (10,3 miljard EUR of 15%), Italië (5,5 miljard EUR of 8%), Spanje (5,2 miljard EUR of 8%) en het Verenigd Koninkrijk (3,8 miljard EUR of 6%). Het beeld ziet er volledig anders uit wanneer de steun wordt uitgedrukt als percentage van het bbp: in Hongarije was de steun goed voor 2,4% van het bbp, gevolgd door Malta (2%), Bulgarije (1,3%), Finland (1,1%) en Ierland (1,1%).

2. Trends en patronen in de uitgaven voor staatssteun in de lidstaten

De Europese Raad van Lissabon van maart 2000 heeft de Commissie, de Raad en de lidstaten verzocht "hun inspanningen voort te zetten om (…) het algemene niveau van de overheidssteun te verlagen, alsmede het accent te verleggen van steun aan individuele bedrijven of sectoren naar het aanpakken van horizontale doelstellingen van gemeenschappelijk belang zoals werkgelegenheid, regionale ontwikkeling, milieu en opleiding of onderzoek" . Sindsdien heeft de Europese Raad op zijn bijeenkomsten telkens opnieuw opgeroepen tot "minder en beter gerichte steun". Deze doelstellingen werden nog beklemtoond in de aanbeveling van de Raad inzake de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en de Gemeenschap (2005-2008). Voorts fungeerde "minder en beter gerichte steun" ook als een van de vier leidbeginselen die ten grondslag liggen aan het hervormingsprogramma op het gebied van staatssteun waartoe de Commissie in 2005 de aanzet gaf in haar Actieplan Staatssteun.

Bezien uit langetermijnperspectief, is er een tendens waarbij het totale volume staatssteun in de jaren 1980 rond 2% van het bbp lag, in de jaren 1990 daalde tot onder 1% en in de periode 2003-2007 verder daalde tot 0,5-0,6% van het bbp. Door de uitzonderlijke crisismaatregelen is in 2008 het totale volume staatssteun opnieuw toegenomen, tot meer dan 2% van het bbp.

Figuur 1 [10] : Totale steun uitgedrukt als percentage van het bbp (EU-27 - gegevens sinds 1992)

[pic]

De daling van de uitgaven voor staatssteun in dit decennium (tot en met 2007) valt toe te schrijven aan drie belangrijke factoren. Ten eerste hebben de lidstaten, dankzij een periode van economische groei sinds 2000, aanzienlijk minder reddings- en herstructureringssteun verleend aan ondernemingen in moeilijkheden. Ten tweede is de staatssteun aan de kolenindustrie verder blijven dalen, een tendens die vooral in Polen, Frankrijk, Duitsland en Spanje valt waar te nemen. Ten derde kon deze neerwaartse trend zich dankzij de combinatie van vóór de toetreding gedane verbintenissen en volgehouden inspanningen doorzetten; de EU-12-lidstaten[11] hebben hun staatssteunbeleid en -praktijken namelijk steeds meer afgestemd op de eisen van het EU-staatssteunrecht en EU-staatssteunbeleid.

Deze inspanningen kunnen worden gezien als een algemene erkenning van het feit dat een hoog volume staatssteun niet alleen een doelmatige middelenallocatie in de weg staat, maar ook de economie als geheel minder concurrerend maakt. Al sinds het midden van de jaren 1980 worden inspanningen geleverd om van een doeltreffend staatssteunbeleid een pijler van het interne-marktprogramma te maken. In de jaren 1990 werden de staatssteunregels in het kader van de EMU uitgebreid en verstrakt, waarna nieuwe impulsen werden gegeven door de Raad van Lissabon in 2000 en het Actieplan Staatssteun in 2005. In het hervormingspakket voor staatssteun dat daarvan de vrucht is, ligt de nadruk sterk op beter gerichte steun, waarbij ervoor wordt gezorgd dat distorsies tot een minimum beperkt blijven zodat de interne markt kan blijven functioneren.

Wanneer de uitzonderlijke crisismaatregelen buiten beschouwing worden gelaten, bedraagt het totale steunvolume 0,54% van het bbp (of 67,4 miljard EUR), hetgeen nog steeds rond het gemiddelde van de afgelopen jaren ligt. Deze situatie lijkt er in de eerste plaats op te wijzen dat (abstractie gemaakt van het uitbreken van de financiële en economische crisis in 2008) de lidstaten zich aan het brede kader voor staatssteunregels hebben gehouden. Ten tweede wijst dit er op dat het strikte staatssteunkader uit de periode vóór de crisis een belangrijke rol heeft gespeeld die een snelle, ingrijpende en gerichte respons op de crisis mogelijk maakte zonder dat dit ten koste ging van de brede consensus dat staatssteun voorzichtig en verstandig moet worden ingezet wanneer dat nodig is om een algemeen geaccepteerde doelstelling te bereiken, en de steun in verhouding staat tot het probleem dat daarmee wordt aangepakt.

Door de specifieke kenmerken van steun aan landbouw, visserij en vervoer wordt in de volgende delen over de omvang en de bestemming van steun (2.1 en 2.2) alleen gekeken naar steun voor de be- en verwerkende industrie en de dienstensector.

2.1. Trends in het volume staatssteun voor de be- en verwerkende industrie en de dienstensector

Bij de analyse van de trends op middellange termijn voor staatssteun aan de be- en verwerkende industrie en de dienstensector, worden de crisismaatregelen hier niet besproken; deze komen afzonderlijk aan bod in hoofdstuk 3.

Voor de EU als geheel is er, bij vergelijking van de twee opeenvolgende driejaarsperioden 2006-2008 en 2003-2005, een lichte daling merkbaar wat betreft het volume steun voor de be- en verwerkende industrie en de dienstensector in de EU. De uitgaven voor staatssteun bedroegen in de periode 2006-2008 gemiddeld 52 miljard EUR of 0,42% van het bbp, terwijl deze in de periode 2003-2005 gemiddeld 54 miljard EUR of 0,46% van het bbp bedroegen. Hieruit blijkt dat, abstractie gemaakt van de specifieke reactie op de financiële en economische crisis, de meeste lidstaten een positieve bijdrage zijn blijven leveren aan de oproep van de Raad om het totale volume steun te verminderen.

Een meerderheid van de lidstaten (15) slaagde erin zijn steunvolume in de periode 2006-2008 op hetzelfde niveau te houden als in 2003-2005, of dit zelfs te doen dalen. Diverse EU-12-lidstaten behaalden een aanzienlijke vermindering met 1% van het bbp, of zelfs meer. Daardoor zijn de gemiddelde uitgaven van de EU-12 met bijna de helft gedaald - van meer dan 1% van het bbp in 2003-2005 tot iets meer dan 0,5% in 2006-2008. Ook een aantal EU-15-lidstaten kon zijn steunvolumes doen dalen, zodat die voor de periode 2006-2008 nu ongeveer 0,4% van het bbp bedragen[12] - dus ongeveer op het EU-27-gemiddelde uitkomen.

Ondanks deze positieve dalende tendens zijn in de periode 2006-2008 in een aantal lidstaten de uitgaven voor staatssteun gestegen[13] ten opzichte van 2003-2005. Eventuele stijgingen vallen grotendeels toe te schrijven aan steun voor horizontale doelstellingen, in hoofdzaak regionale ontwikkeling, milieubescherming, onderzoek en ontwikkeling, en werkgelegenheid. Ondanks deze stijging is de algehele trend van een daling op lange termijn voor de EU niet teruggedraaid.

Voor 2007-2008 laat de ontwikkeling op korte termijn voor 2008 een bescheiden opwaartse tendens zien. De uitgaven voor staatssteun ten behoeve van de be- en verwerkende industrie en de dienstensector zijn met ongeveer 0,04% van het bbp gestegen. Zo heeft Duitsland de regionale-investeringssteun met name in de nieuwe Duitse deelstaten uitgebreid[14] en heeft Spanje iets meer steun verleend voor milieubescherming[15]. Polen heeft dan weer zijn werkgelegenheidssteun fors opgetrokken en in het kader van groepsvrijstellingsverordeningen nieuwe maatregelen genomen die goed zijn voor meerdere 100-en miljoen euro uitgaven[16]. Deze opwaartse ontwikkeling op korte termijn laat zien dat de lidstaten dankzij het bestaande toezichtsysteem voor staatssteun snel kunnen inspelen op de veranderende economische behoefte, zonder dat daarvoor extra procedures bij de Commissie nodig zijn. De belangrijkste instrumenten waarover de lidstaten in dat verband beschikken, zijn maatregelen in het kader van groepsvrijstellingsverordeningen en goedgekeurde steunregelingen waarbij individuele steun kan worden verleend aan een groot aantal ondernemingen (zie, voor meer details, hoofdstuk 4).

2.2. Staatssteun bestemd voor horizontale doelstellingen van gemeenschappelijk belang

Steun voor horizontale doelstellingen, dat wil zeggen steun die niet aan specifieke sectoren wordt verleend, wordt doorgaans beschouwd als beter toegesneden op marktimperfecties en als minder concurrentieverstorend dan sectorale en ad-hocsteun. Onderzoek, ontwikkeling en innovatie (hierna "O&O&I" genoemd), milieubescherming, energiebesparing, steun voor kleine en middelgrote ondernemingen (hierna "kmo's" genoemd), het scheppen van banen, het stimuleren van opleiding, en steun voor regionale ontwikkeling zijn de voornaamste horizontale doelstellingen die met staatssteun worden nagestreefd.

Crisiszaken worden bij de onderstaande analyse niet in aanmerking genomen, om zo beter de onderliggende tendens in beeld te kunnen brengen wat betreft de inspanningen van lidstaten om 'niet-crisissteun' om te buigen naar horizontale doelstellingen van gemeenschappelijk belang[17].

Op basis hiervan bedroeg in 2008 de steun voor horizontale doelstellingen 46,3 miljard EUR en was deze goed voor ruwweg 88% van de totale steun aan de be- en verwerkende industrie en de dienstensector. Ter vergelijking: in 2007 bedroeg het aandeel van deze steun 80%, in 2004 was dat 74% en in het midden van de jaren 1990 rond 50%. De drie belangrijkste doelstellingen waar de lidstaten in 2008 op inzetten, waren regionale steun (26%), aan het milieusteunkader getoetste steun (24%)[18] en O&O&I-steun (16%). De onderliggende trend bevestigt de toename van steun ten behoeve van horizontale doelstellingen. In de periode 2003-2005 was gemiddeld 74% van de steun bestemd voor horizontale doelstellingen, terwijl dat in de periode 2006-2008 tot 85% was opgelopen. Ook wanneer wordt gekeken naar het aantal lidstaten dat 90% of meer van hun steun ombuigt van steun voor de be- en verwerkende industrie en de dienstensector naar horizontale doelstellingen, levert dat een vergelijkbaar beeld op. In 2008 kon voor 17 lidstaten deze vaststelling worden gemaakt, ten opzichte van 17 in 2007[19] en 16 in 2006[20]. Deze ontwikkeling valt niet door één specifieke oorzaak of één specifiek patroon te verklaren.

Voor de hele EU lag de steun voor sectorale ontwikkeling (daaronder begrepen reddings- en herstructureringssteun) in 2008 lager dan in 2007; deze bedroeg 6,5 miljard EUR of 12% van de totale steun aan de be- en verwerkende industrie en de dienstensector[21]. Buiten de context van de economische en de financiële crisis, bedroeg de reddings- en herstructureringssteun in 2008 net 557 miljoen EUR, ten opzichte van een jaargemiddelde van 3,5 miljard EUR in de periode 2003-2005 en van 872 miljoen EUR in de periode 2006-2008.

Algemeen genomen, laat de trend op lange termijn zien dat de lidstaten doorgaan met het ombuigen van grote volumes steun naar horizontale doelstellingen. Met name zijn alle EU-12-lidstaten bezig om steun geleidelijk aan om te buigen naar horizontale doelstellingen.

3. Staatssteun in het kader van de financiële en economische crisis

3.1. De richtsnoeren van de Commissie in crisiszaken

Na de verdieping van de financiële crisis in het najaar van 2008 heeft de Commissie het nodige houvast geboden in de vorm van mededelingen over het ontwerp en de tenuitvoerlegging van staatssteun voor banken[22]. In deze mededelingen erkende de Commissie dat de ernst van de crisis rechtvaardigde dat op grond van artikel 87, lid 3, onder b), VEG steun werd verleend. Zij tekende daarin ook een coherent kader uit voor het verschaffen door lidstaten van overheidsgaranties, herkapitalisatiemaatregelen en maatregelen voor activaondersteuning, ongeacht of het om individuele banken ging, dan wel in het kader van een nationale regeling. De belangrijkste achterliggende reden bij de in deze mededelingen geboden houvast is ervoor te zorgen dat bij maatregelen die omwille van de financiële stabiliteit dringend zijn, toch een gelijk speelveld bewaard blijft tussen banken in de verschillende lidstaten, maar ook tussen banken die van de overheid steun ontvangen, en banken die deze steun niet krijgen. Met haar staatssteuntoezicht wil de Commissie bij deze overheidsmaatregelen de overloopeffecten naar andere lidstaten, naar begunstigden met andere risicoprofielen en van begunstigden naar banken die geen staatssteun krijgen, zo beperkt mogelijk houden, en er toch voor helpen te zorgen dat de doelstellingen van de regelingen worden bereikt.

De Europese Raad[23] heeft herhaald zich te blijven inzetten voor een vertrouwensherstel en het goede functioneren van de financiële markten en heeft beklemtoond dat beleidsmaatregelen op EU-niveau moeten sporen met de beginselen van de interne markt, gelijke concurrentievoorwaarden moeten garanderen en een geloofwaardige exitstrategie moeten behelzen. Dit proces is tweeledig: niet alleen is er een belangrijke herstructurering nodig van banken die in wezen in ademnood verkeren, maar ook moeten fundamenteel gezonde banken opnieuw de weg gaan naar normale marktvoorwaarden. Deze onderliggende beginselen gelden ook voor ondernemingen in de "reële" economie die met structurele problemen te kampen hebben en die zullen moeten herstructureren om hun levensvatbaarheid op lange termijn te herstellen.

In een speciale editie van het Scorebord die dit voorjaar is gepubliceerd[24], heeft de Commissie een uitgebreid overzicht gegeven van de maatregelen die zij, op het gebied van staatssteun, in het kader van de financiële en economische crisis heeft genomen. Daar is een gedetailleerde samenvatting te vinden van de bankenmededeling, de herkapitalisatiemededeling, het tijdelijke steunkader voor de reële economie, de mededeling besmette activa[25], maar ook een overzicht van hoe deze tot dusver zijn toegepast. Op 23 juli 2009 heeft de Commissie de mededeling betreffende het herstel van de levensvatbaarheid en de beoordeling van de herstructureringsmaatregelen in de financiële sector in de huidige crisis met inachtneming van de staatssteunregels [26] goedgekeurd; daarin wordt uitgelegd welke criteria de Commissie in de huidige periode zal gaan toepassen bij de beoordeling van herstructureringssteun voor banken.

3.2. Het optreden van de Commissie in crisiszaken

De Commissie heeft een sleutelrol gespeeld, en zal dat ook in de toekomst blijven doen, bij de coördinatie van het optreden van de lidstaten om zo een gelijk speelveld te handhaven, de integriteit van de interne markt te bewaren en de strijd aan te binden met schadelijk protectionisme. De Commissie zal de situatie op de markt van nabij blijven volgen en de steunmaatregelen van de lidstaten blijven tegen het licht houden, zodat deze zodanig worden ontworpen dat eventuele concurrentiedistorsies beperkt worden en de interne markt blijft functioneren. Daarnaast heeft de Commissie beklemtoond dat steunmaatregelen uit een middellange- tot langetermijnperspectief moeten zijn ontworpen, met name om zo snel mogelijk een concurrerende omgeving te herstellen. Ten slotte zal de Commissie de herstructureringsprocessen ondersteunen in het kader van haar toezicht op staatssteun.

Zo hield bijvoorbeeld de aankondiging van Ierland dat alleen zes Ierse banken door een overheidsgarantieregeling waren gedekt, een ernstig risico in op een grote uitstroom van kapitaal van concurrenten die niet voor deze regeling in aanmerking kwamen. De Ierse overheid heeft, na aandringen van de Commissie, binnen enkele dagen bevestigd dat de garantieregeling zou openstaan voor àlle banken met dochterondernemingen of bijkantoren in Ierland met een aanzienlijke aanwezigheid in de nationale economie[27].

Evenzo heeft de Commissie, toen Frankrijk aankondigde aan, de automobielsector steun te gaan verlenen die in eerste instantie bezwaren deed rijzen uit oogpunt van de staatssteunregels en de regels van de interne markt, ondubbelzinnig verklaard dat steun waaraan andere, niet-zakelijke voorwaarden betreffende de locatie van investeringen (en/of de geografische spreiding van herstructureringsmaatregelen in een andere zaak) niet als verenigbaar konden worden beschouwd. Na intensief overleg tussen de Commissie en de Franse autoriteiten, heeft Frankrijk de nodige verbintenissen gedaan om geen voorwaarden op te nemen die met de regels van de interne markt in strijd zouden zijn[28]. Deze lijn werd ook in alle overige zaken aangehouden, met name wat betreft de Duitse plannen voor Opel[29].

In de zaak-Bradford&Bingley[30] heeft de Commissie ervoor gezorgd dat de begunstigden van de steun de houders van retaildeposito's bij de bank zullen zijn. Dankzij staatsinterventie konden de retailactiviteiten van de bank blijven doorgaan door de retaildivisie te verkopen, terwijl het noodlijdende gedeelte van de bank mocht worden stopgezet.

Hoe doeltreffend steunregelingen voor banken zijn en wat de algemene situatie is op het punt van stabiliteit en functioneren van financiële markten is recent door de Raad onderzocht[31]; deze concludeerde dat de overheidsmaatregelen die sinds het derde kwartaal van 2008 zijn genomen, hebben bijgedragen tot de stabilisering van de bijzonder gespannen situatie op de financiële markten. De verwachting is echter dat de omgeving waarbinnen banken opereren, voor de nodige uitdagingen zal blijven zorgen, met name wat betreft de kredietverliezen op hun kredietportefeuilles.

3.3. Goedgekeurde maatregelen en benuttingsgraad

In de periode van oktober 2008 tot eind oktober 2009 heeft de Commissie 73 crisismaatregelen goedgekeurd. Uitgesplitst naar soort maatregel, gaat het om 32 regelingen (garantieregelingen, herkapitalisatieregelingen, liquiditeitsmaatregelen, maatregelen voor activaondersteuning) en 41 individuele zaken.

Het totale maximumvolume crisismaatregelen dat de Commissie tussen oktober 2008 en oktober 2009 heeft goedgekeurd, bedroeg zo'n 3 632 miljard EUR, of 29% van het bbp van de EU-27[32]. Voor garantieregelingen bedroeg het maximumvolume 2 738 miljard EUR, of 22% van het bbp van de EU-27. De herkapitalisatiemaatregelen waren goed voor 231 miljard EUR[33], of 2% van het bbp van de EU-27. Algemene liquiditeitsmaatregelen en maatregelen voor activaondersteuning beliepen 76 miljard EUR en vertegenwoordigen 0,6% van het EU-bbp. Daarnaast nam de Commissie ook besluiten over verschillende ad-hocmaatregelen voor individuele financiële instellingen, die goed waren voor in totaal 587 miljard EUR.

De meeste van de algemene regelingen heeft de Commissie goedgekeurd in het najaar 2008, nà de bekendmaking van de bankenmededeling en de herkapitalisatiemededeling[34]. De maatregelen die in 2008 zijn goedgekeurd, beliepen, regelingen en ad-hocsteun samengenomen, 3 361 miljard EUR. In 2009 behoefden de lidstaten slechts een beperkt aantal nieuwe steunmaatregelen uit te werken. Van januari tot maart 2009 heeft de Commissie nog eens voor 96 miljard EUR reddings- en stabiliseringsmaatregelen goedgekeurd. Sinds april 2009 hebben de lidstaten alleen nog aanvullende maatregelen genomen, voor een totaal maximumvolume van 175 miljard EUR[35].

De benuttingsgraad wordt gedefinieerd als de mate waarin de banken daadwerkelijk van de maatregel hebben gebruikgemaakt, vergeleken met de aangemelde en goedgekeurde bedragen. Dit is een eerste indicator voor het functioneren van deze regelingen[36]. Het totale maximum steunvolume zoals dat hier is gegeven, is niet daadwerkelijk ten uitvoer gelegd. Het benuttingspercentage voor de crisismaatregelen, zoals dat door de Commissie is gemeld[37], bedraagt zo'n 33% voor garanties en zo'n 55% voor herkapitalisatiemaatregelen.

3.4. Steun verleend in 2008

Lidstaten hebben in 2008 ten behoeve van crisismaatregelen [38] in totaal bijna 212,2 miljard EUR staatssteun verleend, of 1,7% van het bbp van de EU-27.

De door de Commissie goedgekeurde maatregelen die de lidstaten in 2008 hebben uitgewerkt om de financiële markten te stabiliseren, bedroegen maximaal 3 361 miljard EUR. Volgens de jaarlijkse verslagen die lidstaten indienen, hebben zij voor een nominaal bedrag van 958 miljard EUR maatregelen ten uitvoer gelegd. Dit stemt overeen met een benuttingsgraad van 29%. Volgens eerste ramingen bedroeg het steunbestanddeel van de in 2008 opgezette steunmaatregelen (gehanteerd als maatstaf voor de voordelen die de Staat aan de begunstigde financiële instellingen heeft doorgegeven) 212,2 miljard EUR, of 1,7% van het bbp van de EU-27. In 2008 keurde de Commissie voor zeventien lidstaten aanmeldingen van crisismaatregelen goed. Slechts dertien lidstaten hebben gemeld dat deze maatregelen al in 2008 zijn toegepast.

In 2008 bedroeg het aantal ad-hoccrisismaatregelen[39] 37 van het totale aantal crisismaatregelen en was steun in het kader van regelingen goed voor 63%.

Voor een overzicht van de goedgekeurde crisismaatregelen, zie hoofdstuk 3 in de bijlage "Feiten en cijfers over staatssteun in de EU-lidstaten".

4. Vereenvoudiging van de staatssteunvoorschriften

4.1. De architectuur voor het staatssteuntoezicht hertekend

In juni 2005 werd in het Actieplan Staatssteun aangekondigd dat de Commissie haar staatssteunbeleid meer wilde gaan gebruiken als een krachtig instrument voor groei en banen. Het plan vormde de aanzet voor een herziening van bijna alle staatssteunregels en -procedures[40]. Aan de basis van dat hervormingsprogramma lagen vier leidbeginselen:

- minder en beter gerichte staatssteun;

- een verfijnde economische aanpak;

- meer doelmatigheid op het gebied van procedures, een betere handhaving, grotere voorspelbaarheid en meer transparantie, en

- een gedeelde verantwoordelijkheid voor de Commissie en de lidstaten.

De Commissie beschikt over de uitsluitende bevoegdheid om staatssteunmaatregelen op hun verenigbaarheid met het VEG te beoordelen. De lidstaten moeten dan ook alle maatregelen vóór de tenuitvoerlegging ervan bij de Commissie melden[41], tenzij deze maatregelen onder de toepassing vallen van de de-minimisverordening[42] of een groepsvrijstellingsverordening, en met name de algemene groepsvrijstellingsverordening[43]. De achterliggende reden voor deze aanpassing is dat niet echt gevreesd behoeft te worden dat dit soort maatregelen de mededinging op communautair niveau sterk negatief zal beïnvloeden, maar dat deze maatregelen toch zullen bijdragen tot het behalen van een doelstelling van gemeenschappelijk belang - en dat deze steun kan worden verleend zonder dat deze vooraf bij de Commissie behoeft te worden aangemeld, mits deze voldoet aan de criteria van de betreffende juridische instrumenten. Voor steunmaatregelen die wel door de Commissie moeten worden onderzocht vooraleer zij ten uitvoer kunnen worden gelegd, kunnen de lidstaten steunregelingen aanmelden. Zodra een steunregeling is goedgekeurd, kan een lidstaat meestal individuele steun verlenen zonder dat dit verder bij de Commissie behoeft te worden gemeld. Individuele aanmelding is alleen nog nodig wanneer in het kader van steunregelingen grote, individuele steunbedragen worden verleend die bepaalde drempels overschrijden of wanneer het gaat om individuele steun (ook wel ad-hocsteun genoemd) die buiten een regeling om wordt verleend.

Het drietrapssysteem: groepsvrijstelling, standaardbeoordeling en nadere beoordeling

Om de procedures en de besluitvorming sneller en doelmatiger te laten verlopen, heeft de Commissie de architectuur van haar staatssteuntoezicht op een aantal punten ingrijpend gewijzigd. Dit gebeurde door de diepgang van de controle afhankelijk te maken van het soort steunmaatregelen en hun potentiële effecten op de mededinging en het handelsverkeer. De nieuwe architectuur bestaat uit een "drietrapssysteem": groepsvrijstelling (en de-minimissteun), standaardbeoordeling en nadere beoordeling. Het aantal maatregelen dat een groepsvrijstelling geniet, stijgt weliswaar, maar voor de meeste individuele zaken of regelingen die toch nog moeten worden aangemeld, wordt de standaardbeoordeling toegepast, die voor een vlot verloop van de beoordeling moet zorgen. In de periode 2007 - medio 2009 werd in slechts 25 van 177 O&O&I-zaken en in 10 van de 49 risicokapitaalzaken een nadere beoordeling uitgevoerd. In zaken met andere horizontale doelstellingen werd zelfs geen nadere beoordeling doorgevoerd.

De nieuwe vereenvoudigde procedure

Om de aanmeldingsprocedure voor a priori verenigbare zaken nog soepeler te laten verlopen, heeft de Commissie in september 2009 een vereenvoudigde procedure ingevoerd[44]. Met deze nieuwe procedure wil de Commissie ervoor zorgen dat duidelijk verenigbare steun binnen een verkorte termijn van één maand wordt goedgekeurd, indien de aanmelding van de lidstaat volledig is.

4.2. Beoordeling van individuele zaken geconcentreerd op een klein aantal potentieel verstorende zaken van grote steunverlening

De lidstaten maken in toenemende mate gebruik van de mogelijkheden om steun te verlenen in het kader van een groepsvrijstelling; daarnaast blijven zij ook regelingen gebruiken op basis waarvan individuele ondernemingen steun kan worden verleend zonder dat dit verder bij de Commissie behoeft te worden gemeld. In 2008 vielen 648 nieuwe steunmaatregelen (of 66% van het totaal) onder een groepsvrijstelling, terwijl 248 regelingen waarover de Commissie in 2008 een besluit heeft genomen, goed waren voor 25% van het totaal en 92 individuele steunmaatregelen 9% uitmaakten van het totaal. Gerekend naar meegedeelde steunvolumes (crisismaatregelen niet meegerekend) was individuele steun goed voor slechts 5% van de totale steun aan de be- en verwerkende industrie en de dienstensector (2,5 miljard EUR), terwijl het aandeel van steunverlening in het kader van regelingen (met 40 miljard EUR) 76% beliep en dat van steunverlening in het kader van groepsvrijstellingsverordeningen 19% (10 miljard EUR). Een en ander betekent dat 95% van de steun die lidstaten aan de be- en verwerkende industrie en de dienstensector verlenen, weliswaar onder de regels inzake staatssteun valt, maar dat die niet individueel door de Commissie behoeft te worden beoordeeld op het niveau van de begunstigde onderneming.

4.3. Bijna 19% van de steun aan de be- en verwerkende industrie en de dienstensector geniet een groepsvrijstelling

Gerekend naar uitgaven, is de in het kader van een groepsvrijstellingsverordening verleende steun in 2008 sterk toegenomen tot 10 miljard EUR of 19% van de totale steun aan de be- en verwerkende industrie en de dienstensector - ten opzichte van 2007 (6,3 miljard EUR of 13% van het totale steunvolume) en 2006 (3 miljard EUR of 6% van het totaal). De belangrijkste toename valt toe te schrijven aan de in 2007 ingevoerde mogelijkheid om in het kader van een groepsvrijstelling regionale steun te verlenen. Ook de andere reeds bestaande doelstellingen voor steunverlening in het kader van een groepsvrijstelling (mkb, opleiding en werkgelegenheid) worden steeds meer gebruikt. Met de algemene groepsvrijstellingsverordening is het nu mogelijk steun te verlenen voor een reeks nieuwe doelstellingen. Wat daarvan de mogelijke effecten zijn, moet nog blijken, aangezien deze nieuwe verordening pas eind augustus 2008 van kracht is geworden.

5. Handhaving van de staatssteunregels

Onrechtmatige steun

Artikel 88, lid 3, VEG verplicht de lidstaten niet alleen staatssteunmaatregelen bij de Commissie te melden vooraleer deze ten uitvoer te leggen, maar de lidstaten moeten ook de uitkomst van het onderzoek afwachten vooraleer de aangemelde maatregelen ten uitvoer te leggen. Indien een van deze beide verplichtingen niet in acht wordt genomen, geldt een steunmaatregel als onrechtmatig.

In de periode 2000-2008 heeft de Commissie 811 besluiten over onrechtmatige steun vastgesteld. In ongeveer 23% van deze gevallen van onrechtmatige steun (187 zaken) heeft de Commissie een negatief besluit vastgesteld ten aanzien van de onverenigbare steunmaatregel. In zo'n negatief besluit wordt doorgaans van de betrokken lidstaat geëist dat deze de onrechtmatig verleende steun terugvordert. In nog eens 2% van de gevallen van onrechtmatige steun (15 zaken) heeft de Commissie een voorwaardelijk besluit vastgesteld. Dit percentage van ongeveer 25% van de besluiten die onrechtmatige steun betreft, ligt ongeveer tienmaal hoger dan het percentage negatieve en voorwaardelijke besluiten over correct aangemelde zaken. Meer dan de helft van de maatregelen betrof de be- en verwerkende industrie en de dienstensector, ongeveer één vierde de landbouwsector en de rest van de zaken de sectoren vervoer, kolenindustrie en visserij.

Terugvordering van steun

In het eerste halfjaar 2009 is verdere vooruitgang geboekt bij de tenuitvoerlegging van hangende terugvorderingsbesluiten. Het totale aantal hangende zaken waarin steun diende te worden teruggevorderd, is verder gedaald tot 43 (ten opzichte van 50 zaken medio 2007 en 94 zaken eind 2004). Het bedrag onrechtmatige en onverenigbare steun dat sinds 2000 is teruggevorderd, is verder opgelopen van 2,3 miljard EUR in december 2004 tot 9,4 miljard EUR per 30 juni 2009. Een en ander betekent dat het aandeel onrechtmatige en onverenigbare steun dat nog dient te worden teruggevorderd, is gedaald van 75% eind 2004 tot ongeveer 9% per 30 juni 2009.

Daarnaast heeft de Commissie een aantal terugvorderingsbesluiten vastgesteld in de sectoren landbouw, visserij en vervoer.

Handhaving van het staatssteunrecht: samenwerking met de nationale rechters

Recent heeft de Commissie een nieuwe mededeling goedgekeurd over de handhaving van de staatssteunregels door de nationale rechterlijke instanties[45]. Deze mededeling heeft twee belangrijke doelstellingen:

- zij wil de nationale rechters en potentiële klagers duidelijkheid en houvast bieden met betrekking tot de verschillende problemen die kunnen rijzen in het kader van nationale rechtszaken over staatssteun;

- daarnaast wil de Commissie met deze nieuwe mededeling haar samenwerking met nationale rechters in individuele zaken versterken.

Nu deze nieuwe mededeling is goedgekeurd wil de Commissie zich een nog actiever pleitbezorger tonen van particuliere handhaving op het gebied van staatssteun.

Ex-postmonitoring

Nu de algemene groepsvrijstellingsverordening van kracht is geworden, behoeft een toenemend aantal steunmaatregelen niet meer vooraf te worden aangemeld. Op basis van artikel 10 van die verordening kan ex-postmonitoring plaatsvinden aan de hand van steekproeven. De analyse van de uitkomsten van de eerste drie monitoring-exercities leert dat, algemeen genomen, het deel van de bestaande staatssteunarchitectuur dat de mogelijkheid biedt om steunregelingen goed te keuren en op basis waarvan lidstaten steunmaatregelen in het kader van de algemene of specifieke groepsvrijstellingsverordeningen ten uitvoer kunnen leggen, bevredigend functioneert.

BIJLAGE

Werkdocument van de diensten van de Commissie - "Feiten en cijfers over staatssteun in de EU-lidstaten"

[1] Zie http://www.eftasurv.int/information/sascoreboard/.

[2] Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad "Houdbare overheidsfinanciën op lange termijn voor een economie in herstel", COM(2009) 545 van 14.10.2009 (http://ec.europa.eu/economy_finance/thematic_articles/article15994_en.htm).

[3] Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter stimulering van de toegang tot financiering in de huidige financiële en economische crisis, PB C 83 van 7.4.2009 (geconsolideerde versie), als verder gewijzigd in PB C 261 van 31.10.2009, blz. 2.

[4] Dit totale steunvolume omvat steun aan de be- en verwerkende industrie, de dienstensector, de landbouw, de visserijsector en een deel van het vervoer; uitgesloten zijn steun aan het spoorvervoer en steun ter compensatie van diensten van algemeen economisch belang omdat daarvoor geen vergelijkingsmateriaal beschikbaar is. Tenzij anders vermeld, betreffen de steunbedragen het steunelement van een staatssteunmaatregel (zie de methodologische opmerkingen in het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie).

[5] "EU-27" betekent alle EU-lidstaten.

[6] De EU-15 omvatten alle lidstaten die vóór 2004 lid waren van de EU.

[7] Spoorwegen niet meegerekend.

[8] Zie ook punt 2.3.5 van het werkdocument van de diensten van de Commissie "Feiten en cijfers over staatssteun in de EU-lidstaten".

[9] Crisismaatregelen niet meegerekend.

[10] Bron: DG Concurrentie en, voor de bbp-gegevens, Eurostat.

[11] De EU-12 zijn alle lidstaten die in 2004 of nadien tot de EU zijn toegetreden.

[12] Een daling met 0,2 miljard EUR voor het Verenigd Koninkrijk, met 0,9 miljard EUR voor Duitsland en met 0,4 miljard EUR voor Italië.

[13] In Zweden met 0,6 miljard EUR, in België met 0,4 miljard EUR en in Frankrijk met 0,3 miljard EUR.

[14] Met name via het Investitionszulagengesetz 2007 (steunmaatregelen N357a/2006 en XR 6/2007).

[15] Een groot deel daarvan valt toe te schrijven aan steunmaatregel NN 61/2004 - Exención del impuesto especial sobre los biocarburantes .

[16] Bijv. steunmaatregel X 11/2004 - Rekompensata podwy|[pic]szonych kwyższonych kosztów zatrudnienia osób niepełnosprawnych, en steunmaatregel N 575/2007 - Pomoc państwa dla polskiego sektora węglowego w latach 2008-2015.

[17] Indien deze crisismaatregelen wel zouden worden meegerekend, zou het aandeel horizontale steun dalen tot 17,5%.

[18] Twee onderscheiden categorieën zaken vallen in de categorie milieusteun en energiebesparing. Met de eerste groep zaken wordt op directe milieubaten ingezet. Bij de tweede groep gaat het om kortingen op of vrijstellingen van milieubelastingen. Voor deze tweede categorie zaken kunnen de steunuitgaven niet als een maatstaf worden gehanteerd om de milieubaten te meten, aangezien deze baten worden nagestreefd via belastingen - nièt door belastingvrijstellingen. Zie, voor nadere gegevens, de voorjaarseditie van het Scorebord, COM(2008) 304 van 21.5.2008.

[19] Zie Najaarseditie 2008 van het Scorebord, COM(2008) 751 van 17.11.2008, blz. 30.

[20] Zie Najaarseditie 2007 van het Scorebord, COM(2007) 791 van 13.12.2007, blz. 22.

[21] In deze percentages zijn de maatregelen met een horizontale doelstelling die echter voor de be- en verwerkende industrie en de dienstensector zijn bestemd, niet meegerekend.

[22] Zie de mededeling van de Commissie "De toepassing van de staatssteunregels op maatregelen in het kader van de huidige wereldwijde financiële crisis genomen met betrekking tot financiële instellingen (PB C 270 van 25.10.2008, blz. 8) (hierna "de bankenmededeling" genoemd); mededeling van de Commissie "De herkapitalisatie van financiële instellingen in de huidige financiële crisis: beperking van steun tot het noodzakelijke minimum en bescherming tegen buitensporige mededingingverstoringen" (PB C 10 van 15.1.2009, blz. 2) (hierna "de herkapitalisatiemededeling" genoemd); mededeling van de Commissie betreffende de behandeling van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa in de communautaire banksector (PB C 72 van 26.3.2009, blz. 1) (hierna "de mededeling besmette activa" genoemd), en de mededeling van de Commissie betreffende het herstel van de levensvatbaarheid en de beoordeling van de herstructureringsmaatregelen in de financiële sector in de huidige crisis met inachtneming van de staatssteunregels (PB C 195 van 19.8.2009, blz. 9).

[23] Zie punt II van Europese Raad van Brussel 18/19 juni 2009 - Conclusies van het voorzitterschap.

[24] Voorjaarseditie 2009 van het Scorebord (http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/studies_reports.html).

[25] Een korte presentatie van deze mededelingen is te vinden in hoofdstuk 3 van de bijlage "Feiten en cijfers over staatssteun in de EU-lidstaten" bij deze editie.

[26] Mededeling van de Commissie betreffende het herstel van de levensvatbaarheid en de beoordeling van de herstructureringsmaatregelen in de financiële sector in de huidige crisis met inachtneming van de staatssteunregels (PB C 195/2009 van 19.8.2009).

[27] Zie steunmaatregel NN 48/2008 - Guarantee scheme for banks in Ireland .

[28] Zie persbericht (Memo/09/90).

[29] Zie persberichten (Memo/09/460 en Memo/09/411).

[30] Steunmaatregel NN 41/2008 - Rescue aid to Bradford & Bingley .

[31] Annex to the Council (Ecofin) Report to the 18-19 June European Council on the effectiveness of financial support schemes: Report of the Task Force on reviewing the effectiveness of financial support measures.

[32] Dit bedrag vertegenwoordigt het totale maximumvolume aan overkoepelende garantieregelingen, reddings- en herstructureringpakketten en andere maatregelen die de lidstaten hebben uitgewerkt.

[33] Hierin zijn ook herkapitalisatieregelingen en regelingen waarin herkapitalisatie met andere maatregelen wordt gecombineerd, meegerekend. Afwijkingen ten opzichte van de bedragen die in de voorjaarseditie 2009 van het Scorebord zijn bekendgemaakt, vallen te verklaren door een andere indeling van de regelingen. In deze editie worden liquiditeitsmaatregelen als een afzonderlijke categorie beschouwd.

[34] In de Voorjaarseditie 2009 van het Scorebord ging de aandacht vooral naar steunmaatregelen in de huidige financiële en economische crisis en werd een overzicht geboden van maatregelen die de Commissie tot 31.3.2009 had onderzocht.

[35] Onder meer zes regelingen op basis van de bankenmededeling, één op basis van de mededeling besmette activa en één specifieke, andere regeling.

[36] Een hogere benuttingsgraad in een bepaalde lidstaat is niet noodzakelijk een indicatie of de maatregel passend is of niet. Lagere benuttingspercentages voor garanties in bepaalde lidstaten vallen ten dele te verklaren doordat de in het kader van de regelingen aangekondigde bedragen hoger liggen dan de eigenlijke behoeften. Bovendien bleken in bepaalde lidstaten banken in staat te zijn gemakkelijk funding aan te trekken op de markt, vaak tegen een lager tarief.

[37] Zie, voor nadere gegevens, DG Competition's review of guarantee and recapitalisation schemes in the financial sector in the current crisis van 7.8.2009. ( http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/review_of_schemes_en.pdf )

[38] Hierin is ook een aantal individuele maatregelen begrepen dat vroeg in de eerste fase van de crisis is genomen op basis van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun, en maatregelen die in 2008 ten uitvoer zijn gelegd op basis van de bankenmededeling en de herkapitalisatiemededeling. Maatregelen in verband met de crisis in de reële economie die op basis van het tijdelijke steunkader zijn genomen, komen hier niet aan bod, omdat deze in 2009 zijn goedgekeurd en ten uitvoer gelegd.

[39] Meegedeelde of geraamde steunvolumes.

[40] Zie tabel 2 in de bijlage "Feiten en cijfers over staatssteun in de EU-lidstaten".

[41] Artikel 88 VEG; nadere bepalingen zijn te vinden in Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999, PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1-9.

[42] Verordening (EG) nr. 1998/2006 van de Commissie van 15 december 2006 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag op de-minimissteun (PB L 379 van 28.12.2006, blz. 5).

[43] Verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard ("de algemene groepsvrijstellingsverordening"), PB L 214 van 9.8.2008, blz. 3.

[44] Mededeling van de Commissie betreffende een vereenvoudigde procedure voor de behandeling van bepaalde soorten staatssteun, PB C 136 van 16.6.2009, blz. 3-12.

[45] Mededeling van de Commissie over de handhaving van de staatssteunregels door de nationale rechterlijke instanties, PB C 85 van 9.4.2009, blz. 1.