Bijlagen bij COM(2010)261 - Meer of minder controles? Op zoek naar een goede balans tussen de administratieve kosten van controles en hetfoutenrisico - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)261 - Meer of minder controles? Op zoek naar een goede balans tussen de administratieve kosten van controles en hetfoutenrisico. |
|---|---|
| document | COM(2010)261   |
| datum | 2 juni 2010 |
Figuur 2: Overzicht van de geraamde impact van het bereiken van een bepaald foutenpercentage
Foutenpercentage gewijzigd in | Variatie in de geschatte controlekosten (in miljoen euro) | Geraamde mogelijke variatie in teruggevorderde bedragen (in miljoen euro) |
4% (model 2c) | - 15,5 | - 3,1 |
3,5% (model 2c) | - 8,0 | - 1,5 |
2,5% (model 2ab) | + 0,9 tot 55 – mediaan 28 | + 36 |
2% (model 1) | + 90 tot + 150 | + 72 |
Uit bovenstaande cijfers blijkt dat de kosten van een beperking van het foutenpercentage tot 2% de waarde van die beperking (72 miljoen euro) zouden kunnen overschrijden. Een beperking tot 2,5% zou kostenefficiënt kunnen zijn, maar zou circa 500 extra audits kunnen vergen. Bij een verhoging van het foutenpercentage zouden de controlekosten sterker kunnen dalen dan de waarde van de teruggevorderde fouten.
Alle statistische modellen houden een mate van onzekerheid in, aangezien zij berusten op schattingen op basis van steekproeven en er zich mettertijd waarschijnlijk beperkte veranderingen voordoen. Om deze mogelijke variatie te ondervangen, gaat het voorstel van de Commissie uit van een marge: de medewetgever kan hieraan een bovengrens stellen. Een dergelijke marge is ook van belang omdat de DAS 2008 hoofdzakelijk gebaseerd was op KP6-betalingen, terwijl het vanaf 2010 in de eerste plaats om KP7 zal gaan. De thans beschikbare gegevens wijzen erop dat de KP7-uitgaven foutenpercentages van meer dan 2% zullen blijven vertonen, die vergelijkbaar zijn met de foutenpercentages van KP6 of daar iets boven liggen, aangezien:
- de subsidies gebaseerd zullen blijven op de feitelijke kosten van de begunstigden, waardoor te hoge opgave waarschijnlijk de belangrijkste oorzaak van fouten blijft; en
- door de beperking van het aantal vereiste auditcertificaten – als gevolg van de vereenvoudigingsmaatregelen – en het betrekkelijk geringe aantal begunstigden dat kiest voor certificering vooraf van hun methode voor kostenberekening, het foutenrisico waarschijnlijk zal toenemen.
Voor KP6 heeft de Commissie beduidend meer audits uitgevoerd dan gepland. Deze extra controles trokken een zware wissel op de begunstigden en de diensten van de Commissie, terwijl de meerjarige foutenpercentages nog steeds niet onder de 2% zijn gebracht.
Als de medewetgever een hogere AFR-drempel vaststelt, zou de Commissie haar controlestrategie kunnen bijstellen en zich op gerichte audits op risicobasis en fraudepreventiecontroles kunnen toeleggen. Dit zou een solide verantwoordingskader tot stand brengen, met gepaste nadruk op preventie en timing van controles, en bovendien een passend afschrikmiddel voor onregelmatig gebruik van middelen in stand houden.
De Commissie stelt een AFR-drempel in de gele marge (2%-5%) voor. Een DAS-foutenpercentage rond het midden van deze marge zou aanvaardbaar en verantwoord zijn. Bij overschrijding van deze drempel zou aanvullende actie worden ondernomen om het foutenpercentage door middel van meer controles te beperken. Deze aanpak richt zich op de belangrijkste oorzaken van fouten en houdt rekening met het meerjarige karakter van de uitgaven. Deze drempel dient te gelden voor alle kaderprogramma's voor onderzoek, ongeacht het hoofdstuk van het jaarverslag van de Rekenkamer waarin zij worden vermeld, alsook voor alle activiteiten die bij deze analyse in aanmerking zijn genomen, ook als zij in de toekomst naar een ander hoofdstuk van het jaarverslag van de Rekenkamer worden verplaatst. Deze drempel zou kunnen worden herzien in het licht van grote veranderingen in de controleomgeving, die een effect zouden hebben op het DAS-foutenpercentage. |
4.2. Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling
Het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) wordt onder gedeeld beheer door de lidstaten ten uitvoer gelegd en valt onder hoofdstuk 5 van het jaarverslag van de Rekenkamer. Aangezien het om een andere wijze van beheer gaat en gelet op de beschikbare gegevens (de begunstigden worden voornamelijk door de lidstaten gecontroleerd), ziet de analyse er in dit geval anders uit dan die voor het beleidsdomein "Onderzoek, energie en vervoer". De betalingen omvatten in 2008 in totaal circa 13,7 miljard euro aan overheidsuitgaven, waarvan 8,5 miljard euro afkomstig was van de EU (inclusief voorschotten). Het terrein was goed voor ongeveer 16% van de totale landbouwuitgaven. De Rekenkamer concludeerde in haar jaarverslag 2008 dat het foutenpercentage voor plattelandsontwikkeling meer, en dat voor het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) minder was dan 2%.
Dit voorstel van de Commissie is gebaseerd op de foutenpercentages en controlekosten die de lidstaten voor 2008 hebben opgegeven en die hoofdzakelijk aan de uitgaven van 2009 raken. De analyse werd gebaseerd op de foutenpercentages van de lidstaten, omdat de DAS-steekproef van de Rekenkamer weliswaar representatief was voor het hoofdstuk als geheel, maar niet voor het ELFPO alleen. De statistieken van de lidstaten omvatten circa 300 000 controles ter plaatse en zijn uitgebreid genoeg om de situatie van de gehele populatie redelijk te benaderen. Het overgrote deel ervan is geverifieerd en gevalideerd door certificatie-instellingen van de lidstaten.
De analyse (zie voor een gedetailleerde toelichting het werkdocument in de bijlage) wijst uit dat de relatieve controlekosten voor het ELFPO bijna driemaal zo hoog zijn als voor het ELGF (7,3% van het programmabudget voor het jaar tegenover 2,7%). Deze hoge controlekosten ten spijt meldden de lidstaten voor het ELFPO een cumulatief foutenpercentage van 2,8%. Dit is te wijten aan de complexe regels en subsidiabiliteitsvoorwaarden die zijn vastgesteld voor het bereiken van milieu- en andere beleidseffecten die moeilijk controleerbaar zijn.
Gelet op de hoge controlekosten zou het niet kostenefficiënt zijn om meer controles ter plaatse te verrichten – de kosten van deze controles zouden waarschijnlijk vijf keer zo hoog zijn als de gemiddelde terugvordering (gemiddelde foutenpercentage vermenigvuldigd met het gemiddelde per begunstigde ontvangen bedrag).
Het EU-beleid voor plattelandsontwikkeling stoelt op het inzicht dat moet worden gestreefd naar economische, ecologische en sociale vooruitgang – drie aspecten die elkaar onderling versterken. Het beleid is erop gericht het concurrentievermogen van de landbouwsector op te voeren, het milieu en de natuurlijke hulpbronnen te beschermen, en plattelandsgebieden economisch en sociaal te ontwikkelen. Verdere vereenvoudigingen van de subsidiabiliteitsregels op het gebied van plattelandsontwikkeling zullen niet volstaan om het betrokken foutenpercentage tot onder de momenteel door de Rekenkamer gehanteerde drempel van 2% terug te dringen zonder de beleidsdoelstellingen in gevaar te brengen.
De Commissie en de lidstaten dienen de efficiëntie van de beheers- en controlesystemen te maximaliseren teneinde fouten te voorkomen, ontdekken en corrigeren; de Commissie meent echter dat het economisch onverantwoord zou zijn om de controles op ELFPO-gebied uit te breiden. De gegevens van de lidstaten staven de conclusie van de Rekenkamer dat het foutenpercentage op dit terrein hoger is dan 2%.
De Commissie stelt voor de ELFPO-uitgaven een AFR-drempel in de gele marge (2%-5%) voor. Een DAS-foutenmarge rond het midden van deze marge zou aanvaardbaar en verantwoord zijn. Bij overschrijding van deze drempel zou aanvullende actie worden ondernomen om het foutenpercentage te beperken door de controles uit te breiden en de belangrijkste oorzaken van de fouten aan te pakken. Het streefcijfer voor de eerste pijler van het GLB zou binnen de groene zone blijven (2%). |
5. CONCLUSIE
Toen de Rekenkamer de materialiteitsdrempel van 2% invoerde, beschikte de Commissie niet over betrouwbare informatie over de controlekosten. De drempel werd door de Rekenkamer vastgesteld omdat er op politiek niveau geen bezwaar tegen leek te bestaan. Thans is echter informatie over de controlekosten beschikbaar op basis waarvan de betrokken partijen een concrete discussie kunnen voeren over de kostenefficiëntie van controles.
De Commissie heeft aanzienlijke vooruitgang geboekt en de DAS 2008 was de gunstigste ooit. Deze verbetering werd mogelijk gemaakt door de controlesystemen te verbeteren en meer controles uit te voeren. Dit leidde tot meer kosten en een grotere belasting van de begunstigden (alleen DG Onderzoek verrichtte in de periode 2007-2009 voor KP6 al 20% meer controles ter plaatse bij begunstigden dan gepland). De Commissie zal blijven werken aan de ontwikkeling en uitvoering van realistische strategieën voor efficiënte en tijdige controle, waarbij extra aandacht aan risico's wordt besteed en de resultaten worden teruggekoppeld in de controlecyclus. Het huidige controleniveau is hoog, ook met betrekking tot plattelandsontwikkeling, en op de twee hier bedoelde gebieden is het DAS-foutenpercentage wellicht zo ongeveer beperkt tot het kosteneffectieve minimum.
De diensten van de Commissie moeten in hun jaarlijkse activiteitenverslagen blijven aantonen dat hun controlestrategieën doeltreffend zijn; hiertoe dienen zij de strategieën af te stemmen op de risico's en specifieke kenmerken van elk beleidsdomein, de strategieën te verfijnen in het licht van de werkelijke risico's en de opgedane ervaringen, en het mogelijk te maken met kennis van zaken te beslissen over de kosten en baten van controles. Wanneer er eenmaal blijk van is gegeven dat dergelijke zorgvuldigheid inderdaad wordt betracht, is een aanvaardbaar foutenrisico echter een verstandige stap en mag de medewetgever ertoe overgaan om de AFR-drempel op te trekken. Dit zou de kwijtingsautoriteit een solide grondslag bieden voor een oordeel over het risicobeheer van de Commissie.
Terwijl het AFR (evenals de DAS) een jaarlijks ijkpunt zou zijn, werkt de Commissie met meerjarige controlesystemen; als gevolg van financiële correcties en de terugvordering van onterecht betaalde bedragen zullen de foutenpercentages aan het eind van een programma dan ook lager zijn dan die van de DAS. De Commissie zal de percentages restfouten vaststellen en alle ontdekte fouten blijven corrigeren. Vanwege het grote aantal begunstigden kunnen de controles echter niet systematisch ter plaatse worden verricht; bepaalde fouten zullen dus niet worden ontdekt. De Commissie is het volgende van mening:
- voor beide beleidsdomeinen waarop deze mededeling betrekking heeft, moet een AFR-drempel in de gele zone (2%-5%) worden vastgesteld;
- een DAS-foutenpercentage rond het midden van deze marge zou aanvaardbaar en verantwoord zijn. Bij overschrijding van deze drempel dient aanvullende actie te worden ondernomen om het foutenpercentage te beperken door de controles uit te breiden en de belangrijkste oorzaken van de fouten aan te pakken; en
- parallel aan de vaststelling van een verantwoorde jaarlijkse AFR-drempel, dient de Commissie de meerjarige foutenpercentages in het oog te houden en daarover op geschikte momenten in de programmalevenscyclus verslag uit te brengen aan de begrotingsautoriteit.
De Commissie heeft voorgesteld het begrip AFR op te nemen in haar voorstel voor de driejaarlijkse herziening van het Financieel Reglement. Aangezien de instellingen eerst de tijd moeten hebben om dit voorstel te bespreken voordat het nieuwe Reglement in werking treedt, zal de Commissie, na deze mededeling met de medewetgever te hebben besproken, wetgevingsvoorstellen doen om de AFR-drempels voor de beleidsdomeinen "Onderzoek, energie en vervoer" en "Plattelandsontwikkeling" vast te stellen. De Commissie zal vóór het einde van 2010 concrete AFR-voorstellen indienen voor de beleidsdomeinen "Administratieve uitgaven" en "Externe steun, ontwikkeling en uitbreiding", waarna de overige sectoren in de loop van 2011 aan bod zullen komen. Zij zal voor de volgende reeks basisbesluiten vereenvoudiging van de sectorale wetgeving voorstellen om het foutenrisico voor de periode na 2013 te beperken.
De Commissie is vastbesloten om aan te tonen dat haar controlesystemen doeltreffend zijn en zal er bij haar diensten op aandringen om dit aspect in de volgende ronde van jaarlijkse activiteitenverslagen beter te belichten.
[1] Resolutie van het Europees Parlement van 23 april 2009 met de opmerkingen die een integrerend deel uitmaken van de besluiten over het verlenen van kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 2007, afdeling III – Commissie en uitvoerende agentschappen, punt 48: "[…] verwacht dat de Commissie dit werk afrondt bij de voorbereiding van haar voorstel voor het aanvaardbaar foutenrisico per begrotingsdomein […]".
Resolutie van het Europees Parlement van 5 mei 2010 met de opmerkingen die een integrerend deel uitmaken van zijn besluiten over het verlenen van kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 2008, afdeling III – Commissie en uitvoerende agentschappen, de punten 59 en 60.
[2] Vereenvoudigen van de tenuitvoerlegging van de kaderprogramma's voor onderzoek (COM(2010) 187).
[3] Dergelijke kosten dekken het programmabeheer en financiële controleactiviteiten.