Bijlagen bij COM(2012)630 - Communicatie inzake het veilige gebruik van chemische stoffen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)630 - Communicatie inzake het veilige gebruik van chemische stoffen. |
|---|---|
| document | COM(2012)630   |
| datum | 29 oktober 2012 |
(b) een signaalwoord dat de relatieve ernst van het gevaar aanduidt, teneinde de lezer voor een mogelijk gevaar te waarschuwen (de woorden “waarschuwing” en “gevaar”);
(c) een veiligheidsaanbeveling die omschrijft welke de aanbevolen maatregelen zijn om de schadelijke gevolgen van blootstelling aan een gevaarlijke stof of een gevaarlijk mengsel bij gebruik of verwijdering daarvan zo klein mogelijk te maken of te voorkomen (de veiligheidsaanbevelingen zijn gestandaardiseerd en uiteengezet in Bijlage IV van de CLP-verordening);
(d) een gevarenaanduiding die de aard van de gevaren van een gevaarlijke stof of een gevaarlijk mengsel omschrijft en in voorkomend geval tevens de ernst van het gevaar (de gevarenaanduidingen zijn gestandaardiseerd en uiteengezet in Bijlage IV van de CLP-verordening);
Het ECHA heeft overeenkomstig artikel 34, lid 1, van de CLP-verordening een onderzoek uitgevoerd naar de mededeling van informatie aan het publiek over het veilige gebruik van stoffen en mengsels, alsmede naar de mogelijke behoefte aan aanvullende informatie op het etiket. Het onderzoek is uitgevoerd op basis van twee hoofdelementen:
(a) een Eurobarometer-opiniepeiling uit 2010 naar de perceptie van Europese burgers over de begrijpelijkheid van etikettering en de daarmee samenhangende gevarenpictogrammen. In het kader van deze opiniepeiling werden meer dan 26.000 burgers in alle lidstaten ondervraagd. De in 2011 gepubliceerde resultaten werden als representatief beschouwd voor de mening van de 500 miljoen EU-burgers.
(b) een aanvullende kwalitatieve studie uit 2011 - door Europese academici met expertise op het vlak van risicobeleving, -onderzoek en -analyse - teneinde nadere elementen in te brengen ten aanzien van de beleving van het publiek en individuele gedragspatronen. Voor dit onderzoek werden meer dan 240 burgers in drie lidstaten ondervraagd om te achterhalen hoe mensen de gevaren van chemische producten beoordelen en wat het verband is tussen die beoordeling en veiligheidsrelevante gedragingen.
Op 20 januari 2012 deed het ECHA de Commissie het onderzoeksrapport "Study on the Communication on Safe Use of Chemicals to the General Public" [5] toekomen. Dit verslag gaat in navolgende secties in op de belangrijkste bevindingen van dat onderzoek, waarna deze vergeleken worden met die van andere soortgelijke verslagen van de hand van internationaal erkende organisaties als de VN, UNITAR, en andere. Ter afsluiting wordt tevens aangegeven of er al dan niet goede gronden bestaan tot wijziging van de CLP-verordening.
3. Resultaten van het onderzoek naar de communicatie van informatie over chemische stoffen aan het publiek
3.1. Herkenning en begrip van CLP-pictogrammen en andere elementen van etiketten
Uit de verschillende peilingen die zijn uitgevoerd ten behoeve van het onderzoek van het ECHA is duidelijk naar voren gekomen dat er qua erkenning en begrip van de nieuwe gevarenpictogrammen grote verschillen bestaan tussen de lidstaten en dat de mensen in het algemeen nauwelijks een idee hebben van de veiligheidsmaatregelen die bij het gebruik van chemische producten getroffen moeten worden. Bovendien bleek uit deze enquêtes dat de meeste respondenten zich maar matig tot slecht geïnformeerd voelden over de gevaren die aan chemische producten verbonden zijn.
In het bijzonder bleek uit de Eurobarometer dat in de EU als geheel het lezen van de veiligheidsvoorschriften de meest gebezigde methode is om te achterhalen of een chemisch product al dan niet gevaarlijk is. Dit was met name het geval bij de als meest gevaarlijk beleefde producten, als pesticiden en insecticiden (50% van de respondenten leest voor gebruik altijd de veiligheidsvoorschriften). Maar voor andere productcategorieën, zoals autoverzorgingsproducten en huishoudelijke schoonmaakmiddelen, bleek dat minder dan een derde van de respondenten voor gebruik de veiligheidsvoorschriften leest.
Uit het tweede onderzoek - dat naar risicobeleving - kwam als duidelijke conclusie naar voren dat het verband tussen risicobeleving en veiligheidsgedrag maar heel zwak is. Dat betekent dat wanneer iemand een risico ervaart, hij of zij zich niet automatisch veiliger gaat gedragen. Integendeel, emotioneel gedrag en ervaringen uit het verleden lijken een veel grotere rol te spelen.
De twee bovengenoemde enquêtes waaruit voor het onderzoek van het ECHA geput is, geven aan dat sommige nieuwe gevarenpictogrammen goed door het publiek herkend worden (zie figuur 1) en andere juist weer niet.
Het is belangrijk er nog eens op te wijzen dat veel van de nieuwe bij de CLP-verordening ingevoerde nieuwe pictogrammen veel gemeen hebben met de bestaande etikettering krachtens de voorgaande EU-wetgeving; bij een aantal pictogrammen is uitsluitend de achtergrondkleur gewijzigd (oranje op de oude etiketten, wit op de nieuwe) en de vorm (een vierkant in de oude pictogrammen en een rode diamant (ruitvorm) in de nieuwe CLP-pictogrammen).
Figuur 1: Nieuw CLP-pictogram voor “ontvlambaarheid” en het oude pictogram - zeer hoge herkenning onder het publiek (meer dan 80%).
De betekenis van pictogrammen met een soortgelijke voorganger wordt vaak juist begrepen (zie figuur 2).
Figuur 2: Nieuw CLP-pictogram voor “explosieven” en het voorafgaande - zeer hoge herkenning onder het publiek (meer dan 80%).
Het is logisch dat de nieuwe CLP-pictogrammen zonder gelijkende “voorganger” uit hoofde van eerdere EU-wetgeving, maar nauwelijks bekend zijn en ook nauwelijks begrepen worden door het publiek (zie figuur 3).
Figuur 3: Nieuw CLP-pictogram voor “ernstig gevaar voor de gezondheid”, geen voorganger - zeer lage herkenning en begrip van de betekenis ervan onder het publiek (respectievelijk 20% en 12%).
Maar in een aantal specifieke gevallen waren de resultaten verrassend:
het nieuwe “uitroepteken”-pictogram (zie figuur 4) was bij 59% van de ondervraagden bekend, ondanks het feit dat het geen soortgelijke voorganger heeft binnen het EU-systeem. Aan de andere kant was slechts 11% van de ondervraagden de betekenis (gevaar voor de gezondheid)[6] duidelijk. de betekenis van het “doodskop-en-gekruiste-botten”-pictogram (zie figuur 5) werd slechts door een derde van de ondervraagden begrepen, terwijl andere onderzoeken een veel hogere herkenning lieten zien[7].
Figuur 4: Nieuw CLP-pictogram voor “gevaar voor de gezondheid” - bekend bij 59% van het publiek, maar slechts door 11% begrepen
Figuur 5: Nieuw CLP-pictogram voor “acute giftigheid” en het voorafgaande - lage herkenning bij publiek (33%).
Wat de signaalwoorden betreft, is uit de Eurobarometer gebleken dat het woord “gevaar” door de meeste mensen in de EU als urgenter wordt opgevat dan het woord “waarschuwing”. In een aantal lidstaten weken de resultaten echter van dit beeld af, wat nog maar weer eens aantoont dat standaardisering en vertaling voor de 27 Europese lidstaten met vele verschillende talen nog altijd een moeilijke opgave is.
Tot slot moet nog worden opgemerkt dat er geen directe bevindingen zijn geformuleerd ten aanzien van het begrip van gevarenaanduidingen en veiligheidsaanbevelingen. Dat betekent dat er gezien het belang van deze elementen in de hele communicatie over gevaren bij verder onderzoek tevens gekeken moet worden naar het begrip van gevarenaanduidingen en veiligheidsaanbevelingen.
3.2 Noodzaak van bewustmakingsactiviteiten en opleidingen
Het eerste dat bij de herkennings- en begripsniveaus van de CLP-pictogrammen in het oog springt, is dat er dringend bewustmakingsactiviteiten nodig zijn om de herkenning van de nieuwe CLP-etiketten door het publiek te verbeteren.
Daarbij dient evenwel te worden opgemerkt dat de nieuwe etikettering momenteel uitsluitend verplicht is voor chemische stoffen, terwijl het leeuwendeel van de aan het publiek verkochte chemische producten nu juist mengsels zijn waarvoor de CLP-verordening pas later, op 1 juni 2015, van kracht wordt. Dat neemt niet weg dat het belangrijk is de bevolking bekender te maken met de nieuwe etikettering en het begrip van gevarenetiketten en de daarbij horende veiligheidsmaatregelen te vergroten.
Volgens het ECHA-onderzoek dient er bij de bewustmakingsactiviteiten rekening te worden gehouden met de specifieke nationale gevarenbelevingspatronen en dienen deze activiteiten zowel gericht te worden op het grote publiek als op specifieke doelgroepen als gezinnen, eenpersoonshuishoudens, schoolkinderen enz. dit alles onder gebruikmaking van een breed scala aan didactische middelen (webpagina's, folders, audiovisueel materiaal enz.).
Er bestaan qua beleving van de aan bepaalde chemische producten verbonden gevaren grote verschillen tussen de lidstaten, alsook tussen verschillende delen van de bevolking binnen één en dezelfde lidstaat. Dat betekent dus dat er bij de communicatie over dit onderwerp en bij bewustmakingsactiviteiten voor verschillende nationale doelgroepen gedifferentieerd moet worden. Daarbij moet dan rekening worden gehouden met taalbarrières en gebruik worden gemaakt van de meest geschikte communicatiekanalen, zoals slimme media-applicaties, sociale media enz.
Deze activiteiten dienen in algemene zin erop gericht te zijn:
de kennis van het publiek op te frissen / het publiek vertrouwd te maken met de nieuwe pictogrammen en de signaalwoorden; het publiek aan te moedigen het etiket daadwerkelijk te lezen en stil te staan bij de pictogrammen, de gevarenaanduidingen en de veiligheidsaanbevelingen om het publiek beter te informeren; het publiek te informeren over de mogelijke gevolgen van verkeerde handelingen met gevaarlijke producten om zo het valse gevoel van veiligheid te verminderen.
De bewustmakingsactiviteiten dienen te worden afgestemd op de institutionele capaciteit en de beschikbare middelen van de betrokken publieke en particuliere organen. Ook dienen deze activiteiten te worden aangepast aan de verschillende omstandigheden door bijvoorbeeld op verkooppunten, in publieke ruimten, op scholen of bij mensen thuis specifiek doelgerichte boodschappen over te dragen.
Kinderen behoren waarschijnlijk tot één van de meest kwetsbare doelgroepen en moeten goed geïnformeerd worden over de gevaren van chemische producten. En zou specifiek educatief materiaal moeten worden ontwikkeld voor verspreiding in scholen; sommige lidstaten doen dit al[8].
Het ECHA heeft zowel bij de voorbereiding als bij de uitvoering van het onderzoek uitvoerig zijn oor te luisteren gelegd bij zijn in 2008 opgericht risicocommunicatienetwerk (RCN). Het RCN heeft onder meer tot taak een mechanisme te ontwikkelen voor de uitwisseling van informatie, ervaringen, case studies en goede praktijken tussen degenen die belast zijn met de coördinatie van de risicocommunicatie binnen de voor REACH bevoegde autoriteiten en het ECHA. Het netwerk kan hun aldus mee helpen voorzien in de benodigde communicatie naar het publiek ten aanzien van de risico's en het veilige gebruik van chemische stoffen. Zo kan het helpen voorkomen dat verschillende overheden tegenstrijdige informatie bieden en de beste praktijken op het gebied van risicocommunicatie ingang doen vinden.
Bovendien is het ECHA dankzij zijn regelmatige contacten met bevoegde autoriteiten en hun CLP-deskundigen, alsook dankzij zijn ondersteunende activiteiten voor de nationale CLP-helpdesks (via het HelpNet-netwerk van nationale REACH- en CLP-helpdesks) de aangewezen instantie om bewustmakingsactiviteiten in verband met de CLP-verordening te ondersteunen en te coördineren.
3.3. Uiterlijk product en gevareninformatie op etiket
Uit het onderzoek van het ECHA kwam naar voren dat de in CLP-etiketten vervatte boodschappen overstemd kunnen worden door boodschappen over de aan een chemisch product verbonden gevaren die expliciet of inherent weergegeven staan op de verpakking van het product. Zo kunnen onder meer navolgende factoren de gevaarbeleving verregaand beïnvloeden:
· de vorm en kleur van de verpakking (d.w.z. rode/zwarte verpakking versus groene/witte verpakking);
· de aanwezigheid van elementen op een product die verbonden worden met “onschuld” (afbeeldingen van een kind, een moeder, een bloem, een boom, of iets soortgelijks);
· merkherkenning en -waardering;
· de indruk dat een product voorzien van bepaalde visuele elementen (afbeeldingen van dieren, bossen, enz.) eerder “natuurlijk” is dan industrieel.
In het onderzoek doet het ECHA de aanbeveling dat de sector moet worden aangemoedigd om het uiterlijk van het product en de verpakkingen ervan beter in overeenstemming te brengen met de gevareninformatie op het etiket. Dit zou moeten gebeuren onder gebruikmaking van gedragskundige inzichten waarmee de boodschap op het etiket kan worden versterkt en daarmee het juiste veilige gedrag bij consumenten bevordert. ECHA stelt zelfs uitdrukkelijk dat een aantrekkelijke verpakking de consument er niet toe mag verleiden om de overeenkomstig de CLP-verordening verplichte waarschuwingen te negeren of al te lichtvaardig op te vatten.
Dat betekent dat inspanningen om de “boodschappen” ten aanzien van de productveiligheid van de verpakking enerzijds en het etiket anderzijds met elkaar in overeenstemming te brengen een mogelijke manier is om beter te informeren en aldus te zorgen voor een veiligere omgang met chemische stoffen. Overheden, fabrikanten en distributeurs zouden kunnen besluiten om middels vrijwillige publiek-private initiatieven de zelfregulering in dit verband te bevorderen (er moet in dit verband worden opgemerkt dat er reeds een aantal initiatieven bestaat in het kader waarvan de sector op vrijwillige basis informatiecampagnes heeft opgestart om gebruikers beter te informeren en het veilige gebruik van hun producten te bevorderen[9]).
Tot slot dient rekenschap te worden gegeven van het feit dat uit eerdere onderzoeken naar de beleving van gevarenwaarschuwingen van consumenten is gebleken dat de aandacht van de consument kan worden afgeleid door een overvloed aan informatie op een etiket ten aanzien van alle verschillende mogelijke gevaren[10]. Waarschuwingen die op specifieke gevaren zijn gericht (zoals pictogrammen) kunnen daarentegen de aandacht van de consumenten en daardoor diens veiligheid juist vergroten.
Dit betekent al met al dat mogelijke wijzigingen aan de vereisten aan de etikettering in de eerste plaats op het vlak van vereenvoudiging van de inhoud en verbetering van de lay-out moeten liggen, en er dus niet nog meer informatie op etiketten geplaatst moet worden.
3.4. Nieuwe analyse na 2015
Zoals eerder uiteengezet, bieden beide veldonderzoeken de nodige inzichten over de herkenning en het begrip (of juist het ontbreken daarvan) van de belangrijkste risicocommunicatie-elementen en individuele CLP-pictogrammen. Resultaten laten zien dat een aantal pictogrammen nauwelijks bekend is of begrepen wordt.
Dat hoeft gezien het feit dat de bepalingen van Titel III en IV van de CLP-verordening inzake“voorlichting over de gevaren via het etiket” en “verpakking” pas vanaf 1 december 2010 voor individuele stoffen van kracht is gegaan, echter geen verbazing te wekken (zie artikel 62 van de CLP-verordening).
Bovendien zijn het overgrote deel van de door consumenten gebruikte producten mengsels van meerdere stoffen. Daarbij gaat de CLP-verordening pas vanaf 1 juni 2015 eveneens voor mengsels van kracht. Tijdens de overgangsperiode geldt nog het oude stelsel van etikettering en gevarenpictogrammen voor mengsels (Richtlijn 1999/45/EG). De consument blijft voorlopig dus nog voornamelijk de oude pictogrammen zien als hij chemische producten koopt.
Doordat artikel 34, lid 1, van de CLP-verordening de termijn van 20 januari 2012 bepaalde voor de uitvoering van een onderzoek kwam het onderzoek van het ECHA wat te vroeg en is de Eurobarometer al uitgevoerd op een moment (november-december 2010) dat het publiek de nieuwe gevarenpictogrammen nog nauwelijks in het dagelijks leven was tegengekomen. Toen er met het “kwalitatieve onderzoek” (juli 2011) meer informatie werd verzameld, was de verplichting om de CLP-pictogrammen voor de etiketten op en de verpakking van chemische stoffen pas een jaar oud en werden de mengsels nog nagenoeg uitsluitend overeenkomstig de oude wetgeving geëtiketteerd.
Het lijkt dan ook zinvol om op een later tijdstip nogmaals een onderzoek uit te voeren naar het begrip onder de Europese burger van deze materie, wanneer zij er meer mee in aanraking zijn gekomen en dus meer vertrouwd zijn geraakt met de CLP-pictogrammen, bij voorkeur als deze tevens reeds verplicht zijn voor mengsels. Er dient al met al ergens na juni 2015 een nieuwe analyse te worden gemaakt van de impact van de CLP-pictogrammen op het gedrag van de EU-burger en zijn begrip van de materie.
4. Conclusie
Gezien de resultaten van het ECHA-onderzoek overeenkomstig artikel 34, lid 1 van de CLP-verordening en andere studies over hetzelfde onderwerp verdient het geen aanbeveling de CLP-pictogrammmen zelf te veranderen. Beter is om het publiek te laten wennen aan het nieuwe wereldwijde systeem en het geleidelijk beter bekend te maken met de aan chemicaliën verbonden gevaren en met name het veilige gebruik van huishoudelijke chemische producten te bevorderen.
Voor mogelijke wijziging van de CLP-pictogrammen zou opnieuw onderhandeld moeten worden over de desbetreffende GHS-bepalingen die tot stand zijn gekomen in een multilaterale VN-context. Het heeft dan ook op dit moment weinig zin om de afspraken over etikettering te wijzigen. Er moet nu vooral gewerkt worden aan bewustmaking en kennisbevordering.
De Commissie is dan ook van mening dat er op dit moment geen goede redenen zijn voor een wetsvoorstel tot wijziging van de CLP-verordening en doet de volgende aanbevelingen:
er dienen bewustmakingsactiviteiten op touw te worden gezet ter bevordering van een veiliger gebruik van chemische stoffen door de EU-burger. Deze activiteiten dienen te worden gecoördineerd en gepromoot door de risicocommunicatie- en helpdesknetwerken van het ECHA, bij voorkeur in aanloop naar de datum van inwerkingtreding van de CLP-etiketteringsverplichtingen voor chemische mengsels, te weten 1 juni 2015; fabrikanten en importeurs dienen te worden aangemoedigd om het uiterlijk van producten en de verpakking ervan meer in overeenstemming te brengen met de gevareninformatie op het etiket; de vereenvoudiging van de inhoud van etiketten op chemische stoffen en chemische mengsels en verbetering van de lay-out daarvan dient actief te worden bevorderd (bijvoorbeeld door aanwijzingen te geven over het weglaten van bepaalde informatie-elementen en over voorrangsregels); er dient enige tijd na 1 juni 2015 een nader onderzoek uitgevoerd te worden naar het begrip onder het publiek ten aanzien van het veilige gebruik van chemische stoffen en mengsels (er dient dan tevens te worden gekeken naar gevarenaanduidingen en veiligheidsaanbevelingen).
[1] Richtlijn 67/548/EEG van de Raad van 27 juni 1967 betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen, PB 196 van 16.8.1967, blz. 1–98.
[2] Richtlijn 88/379/EEG van de Raad van 7 juni 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke preparaten, PB L 187 van 16.7.1988, blz. 14–30.
[3] Verordening (EG) nr. 1272/2008 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels, PB L 353 van 31.12.2008, blz. 1.
[4] Het woord “gevaar” verwijst naar het intrinsieke vermogen van chemische stoffen en mengsels om schade aan de menselijke gezondheid en het milieu te veroorzaken overeenkomstig de criteria van de CLP-verordening.
[5] Het onderzoek kan worden geraadpleegd op de website van het ECHA: http://echa.europa.eu/documents/10162/13559/clp_study_en.pdf
[6] Er wordt verondersteld dat de vertrouwdheid met het symbool het gevolg is van het feit dat mensen ook in andere contexten het uitroepteken gebezigd zien, bijvoorbeeld op verkeersborden.
[7] Milieuonderzoek 108 (2008) 419-427 en project Spaans nationaal consumenteninstituut "Seguridad de los productos: Nuevos pictogramas de peligro y redes de alerte” van 2011. Er dient evenwel te worden opgemerkt dat de consumenten in het kader van het onderzoek van het ECHA gevraagd werden spontaan de betekenis te geven en zij geen lijst met mogelijkheden voorgelegd kregen, wat bij de andere onderzoeken wel eens gebeurd zou kunnen zijn.
[8] Het risicocommunicatienetwerk van ECHA is het institutionele forum voor de uitwisseling van ervaringen van de lidstaten op het gebied van d communicatie over het veilig gebruik van chemische stoffen http://echa.europa.eu/nl/about-us/partners-and-networks/risk-communication-network
[9] http://www.cleanright.eu/
[10] Onderzoek van DG III van de Europese Commissie uit 1991 met de titel “Comprehensibility of labels based on Directive 88/379/EEC on Dangerous preparations”; UN GHS 4e herziene editie, 2012 Bijlage 5 “Consumer Product labelling based on the likelihood of injury”