Bijlagen bij COM(2012)777 - Blauwdruk voor een hechte economische en monetaire unie Aanzet tot een Europees debat - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)777 - Blauwdruk voor een hechte economische en monetaire unie Aanzet tot een Europees debat. |
|---|---|
| document | COM(2012)777   |
| datum | 28 november 2012 |
Voorafgaande coördinatie van grote hervormingen
Het huidige EU-kader voor economisch toezicht vormt reeds een basis voor de coördinatie van het economisch beleid. Dit kader voorziet evenwel niet in een stelselmatige voorafgaande coördinatie tussen de lidstaten van de nationale plannen voor omvangrijke economische beleidshervormingen. De bespreking vooraf en onderlinge coördinatie van plannen voor grote hervormingen, zoals bedoeld in artikel 11 van het VSCG, zouden de Commissie en de lidstaten in staat stellen de potentiële overloopeffecten van nationale maatregelen te evalueren en de plannen van commentaar te voorzien voordat hierover op nationaal niveau een definitieve beslissing wordt genomen. De Commissie zal binnenkort een voorstel indienen voor de invoering van een kader met het oog op de voorafgaande coördinatie van grote structurele hervormingen in de context van het Europees semester.
Een "instrument voor convergentie en concurrentievermogen": contractuele afspraken en financiële steun
Het voorgestelde "instrument voor convergentie en concurrentievermogen" zou contractuele afspraken behelzen die financieel worden ondersteund.
De tenuitvoerlegging van structurele hervormingen in de lidstaten van de eurozone zou worden vergemakkelijkt indien die lidstaten en de Commissie contractuele afspraken zouden maken. Dit nieuwe systeem zou gebaseerd zijn op het bestaande EU-toezichtkader, en wel op de procedure betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden (de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden)[13]. Deze regelingen zouden in onderling overleg tussen afzonderlijke lidstaten en de Commissie worden uitgewerkt, in de Eurogroep worden besproken en vervolgens door de Commissie en de lidstaat worden bekrachtigd. De eurolanden die aan een procedure bij buitensporige onevenwichtigheden zijn onderworpen, zouden verplicht zijn dergelijke afspraken te maken; het plan met corrigerende maatregelen dat zij volgens deze procedure moeten indienen zou de basis vormen voor de met de Commissie te maken afspraken. Voor eurolanden die aan preventieve maatregelen onderworpen zijn wegens macro-economische onevenwichtigheden, zou de deelname vrijwillig zijn; zij zouden een soortgelijk actieplan moeten indienen als het plan dat in het kader van de procedure bij buitensporige onevenwichtigheden moet worden voorgelegd.
De afspraken zouden derhalve altijd gebaseerd zijn op de landspecifieke aanbevelingen die in het kader van de procedure bij macro-economische onevenwichtigheden worden vastgesteld, en die doorgaans een verbetering van het aanpassingsvermogen en de concurrentiekracht beogen evenals de versterking van de financiële stabiliteit, d.w.z. factoren die cruciaal zijn voor een goede werking van de EMU. De procedure bij macro-economische onevenwichtigheden vormt derhalve een fijnmazig filter voor grote hervormingen, die vanwege de externe effecten die zij in een muntunie veroorzaken, voor financiële steun in aanmerking komen.
Het door de lidstaat ingediende actieplan zou vervolgens door de Commissie worden geëvalueerd, waarna een definitief aantal hervormingen en maatregelen, evenals het tijdschema voor de tenuitvoerlegging ervan, zouden worden vastgesteld in de vorm van een regeling. Deze regeling zou derhalve de gedetailleerde maatregelen bevatten waartoe de lidstaat zich heeft verplicht, na goedkeuring door het nationale parlement indien de nationale procedures zulks vereisen. Dit systeem van door overleg tot stand gekomen regelingen zou de kwaliteit van de dialoog tussen de Commissie en de lidstaten verbeteren, en zou tevens bevorderlijk zijn voor de betrokkenheid van de lidstaten bij, en hun verantwoordelijkheid voor de hervormingen.
De hervormingen die in het kader van de contractuele regelingen worden uitgevoerd zouden financieel worden gesteund, als aanvulling op de reeds door het "sixpack" ingevoerde vereisten inzake de begrotingsdiscipline. Deze steun is bedoeld om een tijdige goedkeuring en uitvoering van hervormingen te bevorderen door politieke en economische obstakels voor hervormingen zoniet volledig, dan toch gedeeltelijk uit de weg te ruimen. Door structurele hervormingen te bevorderen die het aanpassingsvermogen van de lidstaten versterken, zal het instrument voor convergentie en concurrentievermogen het vermogen van de economie om asymmetrische schokken op te vangen, verstevigen dankzij een verbeterde marktwerking.
Er zou uitsluitend financiële steun worden verleend voor hervormingspakketten waarover overeenstemming is bereikt en die van belang zijn zowel voor de desbetreffende lidstaat als voor de goede werking van de EMU. Met deze financiële steun zouden de inspanningen van een lidstaat worden versterkt en zou met name hulp worden geboden in gevallen waarin onevenwichtigheden zijn ontstaan ondanks volledige naleving van de aan de betrokken lidstaat gerichte landspecifieke aanbevelingen.
De financiële steun zal een duidelijke signaalfunctie hebben, waarbij zowel de kosten van de hervormingen voor de desbetreffende lidstaat in aanmerking zullen worden genomen, als het voordeel van nationale hervormingen voor de rest van de eurozone dankzij positieve grensoverschrijdende externe effecten (die evenwel wellicht niet groot genoeg zijn om de lidstaten tot hervormingen aan te zetten). Wanneer de Commissie achteraf vaststelt dat een lidstaat zich niet volledig aan het contract heeft gehouden, kan financiële steun worden geweigerd.
De financiële steun moet de vorm krijgen van een algemene toewijzing die gebruikt wordt om maatregelen te financieren die ter begeleiding van moeilijke hervormingen zijn vastgesteld. Zo zouden de gevolgen op korte termijn van hervormingen waarmee de flexibiliteit van de arbeidsmarkt wordt verhoogd, vergezeld kunnen gaan van opleidingsprogramma's die gedeeltelijk met in het kader van het instrument voor convergentie en concurrentievermogen verleende steun worden gefinancierd. Het gebruik van de steun zou in de tussen de betrokken lidstaat en de Commissie gemaakte contractuele afspraken worden vastgelegd.
Ten behoeve van dit financiële-steunmechanisme zou een speciaal financieel instrument kunnen worden ingevoerd dat in beginsel onder de EU-begroting valt.
Dit instrument zou op grond van afgeleid recht worden vastgesteld. Het zou kunnen worden opgezet als onderdeel van de procedure bij macro-economische onevenwichtigheden, welke versterkt is met de contractuele regelingen en financiële steun zoals in het bovenstaande is uiteengezet, en zou derhalve gebaseerd zijn op artikel 136 VWEU. Een andere mogelijkheid zou zijn om gebruik te maken van artikel 352 VWEU, zo nodig in het kader van nauwere samenwerking (in combinatie met een besluit op grond van artikel 332 VWEU over de in de EU-begroting op te nemen uitgaven).
De financiële bijdragen die noodzakelijk zijn voor het instrument, zouden verstrekt kunnen worden op basis van een door de eurolanden aangegane verbintenis of een wettelijke verplichting die daartoe in de eigenmiddelenwetgeving van de EU wordt vastgelegd. Deze bijdragen moeten in de EU-begroting worden opgenomen als bestemmingsontvangsten. Het instrument zou, wanneer het onder de bestemmingsontvangsten wordt opgenomen, niet onder de in de MFK-verordening vastgestelde maximumplafonds vallen. Alleen bijdragende lidstaten zouden een contractuele regeling met de Commissie kunnen treffen en financiële steun kunnen ontvangen. De omvang van het instrument zou in eerste instantie beperkt kunnen blijven, maar op de middellange termijn kunnen worden uitgebreid, mits blijkt dat het steunmechanisme daadwerkelijk een herstel van het evenwicht, aanpassing en daarmee duurzame groei in de eurozone bevordert.
De Commissie zal binnenkort voorstellen indienen waarin de precieze modaliteiten van dit op contractuele afspraken en financiële steun gebaseerde instrument voor convergentie en concurrentievermogen uiteen worden gezet.
3.1.6 Het bevorderen van investeringen in de eurozone
Om het groeipotentieel van de eurolanden en hun vermogen om schokken op te vangen te versterken, zijn structurele hervormingen, in de eerste plaats ondersteund door het MFK en in de tweede plaats door het ”instrument voor convergentie en concurrentievermogen”, absoluut noodzakelijk. Een geloofwaardige en groeibevorderende consolidatie die de doeltreffendheid van de belastingstructuur evenals de kwaliteit van de overheidsuitgaven verbetert, zal de groei stimuleren. Zoals in de jaarlijkse groeianalyse van 2012 en 2013 wordt aanbevolen, moeten de lidstaten met name trachten een voldoende hoog tempo aan te houden bij de begrotingsconsolidatie terwijl zij tegelijkertijd de investeringen ontzien waarmee de Europa 2020-doelstellingen inzake groei en banen moeten worden bereikt.
Het EU-begrotingskader biedt voldoende ruimte om de noodzaak van productieve overheidsinvesteringen in evenwicht te brengen met de doelstellingen op het gebied van de begrotingsdiscipline.
Openbare investeringen zijn een van de relevante factoren die in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling van de begrotingssituatie van een lidstaat in het verslag als bedoeld in artikel 126, lid 3, VWEU dat aan de inleiding van een BTP voorafgaat[14]. Het belang van relevante factoren, zoals overheidsinvesteringen, bij de beoordeling is aanzienlijk toegenomen met de recente hervorming van het SGP. Onder bepaalde omstandigheden kan de analyse van de relevante factoren ertoe leiden dat er geen BTP ten aanzien van een lidstaat wordt ingeleid[15]; ook moet met deze relevante factoren rekening worden gehouden bij het formuleren van aanbevelingen voor de correctie van het buitensporig tekort, met inbegrip van het tekortreductietraject.
In het preventieve deel van het SGP neemt de nieuwe uitgavenbenchmark, die naast het structureel saldo wordt gebruikt om de geboekte vooruitgang in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn te beoordelen, de overheidsinvesteringen in aanmerking. Met name worden de bruto-overheidsinvesteringen in vaste activa over een aantal jaren gemiddeld, om te voorkomen dat lidstaten voor investeringspieken worden gestraft[16].
De Commissie zal onderzoeken of er binnen het preventieve deel van het SGP nog andere mogelijkheden zijn om bij de beoordeling van de stabiliteits- en convergentieprogramma's rekening te houden met investeringsprogramma's. Zo zouden met name, onder bepaalde omstandigheden, eenmalige overheidsinvesteringsprogramma's met een aantoonbare impact op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in aanmerking kunnen komen voor een tijdelijke afwijking van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn of van het aanpassingstraject dat tot die doelstelling moet leiden.[17] Dit zou bijvoorbeeld kunnen gelden voor investeringsprojecten van de overheid die door de EU worden medegefinancierd, steeds met inachtneming van de macro-economische voorwaarden.
Terwijl een volwaardig kader zou moeten worden opgesteld om deze voorwaarden daadwerkelijk te kunnen toepassen (met name wat betreft de vereisten op het gebied van informatie/definities) kan een speciale behandeling van overheidsinvesteringen slechts aanleiding zijn tot een tijdelijke afwijking van de middellangetermijndoelstelling (MTD) of het aanpassingstraject. De Commissie zal in het voorjaar van 2013 een mededeling uitbrengen over het juiste traject richting de MTD.
Bijzondere bepalingen voor investeringsprojecten moeten niet worden verward met een ”gouden regel" op grond waarvan voor alle overheidsinvesteringen een permanente afwijking wordt toegestaan. Een dergelijke aselecte aanpak zou de voornaamste doelstelling van het SGP gemakkelijk in gevaar kunnen brengen door de houdbaarheid van de overheidsschuld te ondermijnen.
3.1.7 Externe vertegenwoordiging van de eurozone
Op basis van de geboekte vooruitgang met betrekking tot het economisch bestuur van de eurozone moet worden getracht de externe vertegenwoordiging van die zone te versterken en te consolideren. De huidige verdragen bieden hier alle mogelijkheden toe (artikel 17 VWEU en artikel 138 VWEU).
De versterking van de externe vertegenwoordiging is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de eurozone wordt vertegenwoordigd op een wijze die evenredig is met haar economische belang, en die de wijzigingen weerspiegelt die momenteel op het gebied van het interne economische bestuur plaatsvinden. De eurozone moet een meer actieve rol kunnen spelen, zowel in multilaterale instellingen en fora als in het kader van bilaterale besprekingen met strategische partners. Dit moet ertoe leiden dat met één stem wordt gesproken over zaken als het economisch en budgettair beleid van de eurozone, macro-economisch toezicht, wisselkoersbeleid en financiële stabiliteit.
Om deze doelstellingen te bereiken zal een routekaart moeten worden vastgesteld waarmee wordt beoogd de externe vertegenwoordiging van de eurozone in internationale economische en financiële organisaties en fora te stroomlijnen en zo mogelijk te unificeren.
Hierbij moet de nadruk liggen op het IMF, dat vanwege zijn leninginstrumenten en toezicht een centrale institutionele pijler van het wereldwijde economische bestuur is. Zoals de crisis heeft aangetoond, is het voor de eurozone van het grootste belang om met name over programma's, financieringsregelingen en het crisisoplossingsbeleid van het IMF met één stem te spreken. Dit vereist een versterking van de coördinatieregelingen van de eurozone in Brussel en Washington op het gebied van de EMU, ten einde de veranderingen in aanmerking te nemen die zich met betrekking tot het interne bestuur van de EMU hebben voorgedaan en om te zorgen voor een consistente en efficiënte berichtgeving.
De vertegenwoordiging van de eurozone in het IMF dient in twee stappen te worden versterkt. In een eerste fase moeten de landenkiesgroepen worden herschikt, zodat landen worden gehergroepeerd binnen kiesgroepen van de eurozone, die tevens toekomstige lidstaten van de eurozone kunnen omvatten. Daarnaast moet voor de eurozone de waarnemersstatus in het dagelijks bestuur van het IMF worden nagestreefd[18].
Deze maatregelen moeten de weg bereiden naar de verwerving, in een tweede fase, van één zetel in de organen van het IMF (het dagelijks bestuur en het IMFC) door de eurozone. De Commissie zal te zijner tijd formele voorstellen indienen op grond van artikel 138, lid 2, VWEU om tot een eensluidend standpunt te komen met betrekking tot de waarnemersstatus in het dagelijks bestuur van het IMF, gevolgd door het verwerven van een zetel. De Commissie is overeenkomstig artikel 138 VWEU de meest geschikte instelling om de eurozone in het IMF te vertegenwoordigen, terwijl de ECB vertegenwoordigd is voor wat het monetair beleid betreft. Nadere bijzonderheden over dit aspect van een hechtere EMU zijn in bijlage 2 opgenomen.
3.2 Middellange termijn: een versterkte economische en budgettaire beleidsintegratie en stappen op weg naar een passende begrotingscapaciteit
Op middellange termijn moet een verdergaande budgettaire coördinatie (waaronder de mogelijkheid om een herziening van nationale begrotingen te verlangen in lijn met de Europese verplichtingen) tot stand worden gebracht, moet er ook een hechtere beleidscoördinatie op de gebieden belastingen en werkgelegenheid komen en moet een autonome, passende begrotingscapaciteit voor de EMU worden opgezet voor de uitvoering van de beleidskeuzes die voortvloeien uit de hechtere coördinatie. In een aantal gevallen is daarvoor een wijziging van de Verdragen nodig.
De overheidsschuld kan, voor zover deze duidelijk boven de SGP-criteria ligt, worden teruggedrongen via een op te zetten aflossingsfonds. Met de gemeenschappelijke emissie door de eurolidstaten van kortlopend overheidsschuldpapier met een looptijd van maximaal 1 à 2 jaar kan de integratie van de financiële markten van de eurozone worden bevorderd en kunnen met name de volatiele markten voor overheidsschuldpapier tot bedaren worden gebracht. In beide gevallen is daarvoor een wijziging van de Verdragen nodig[19].
3.2.1 Versterking van de budgettaire en economische integratie waarvoor een wijziging van de Verdragen nodig is
De ingrijpende aanpassing van het budgettaire en economische bestuur die in de eurozone zou plaatsvinden met de goedkeuring van het twopack en met de beschikbaarheid van het convergentie- en concurrentievermogeninstrument (CCI), zouden grote stappen voorwaarts zijn als het gaat om de waarborging van niet alleen de begrotingsdiscipline, maar ook het economisch concurrentievermogen.
Voor een sterkere wederzijdse waarborging van financiële risico's is in de coördinatie van het begrotingsbeleid evenwel nóg een stap nodig, die ervoor zorgt dat in bepaalde situaties collectief zeggenschap kan worden uitgeoefend over nationaal begrotingsbeleid.
Met de vernieuwingen van het twopack, en met name de mogelijkheid waarover de Commissie dan gaat beschikken om advies uit te brengen over ontwerpbegrotingsplannen en om in extreme gevallen, namelijk wanneer een lidstaat ernstig tekortschiet in de nakoming van zijn verplichtingen in het kader van het SGP, te vragen om een nieuwe ontwerpbegroting, worden namelijk de grenzen bereikt van hetgeen in het kader van de huidige Verdragen mogelijk is op het gebied van de coördinatie en de interventie vanuit de EU in het nationale begrotingsproces. Met de goedkeuring van het twopack zijn de wetgevingsmogelijkheden van de EU ter zake vrijwel uitgeput.
Voor nog meer zeggenschap over het nationale begrotingsbeleid - waarbij bijvoorbeeld een Europees recht wordt ingesteld om te verlangen dat een nationale begroting wordt herzien, teneinde deze in overeenstemming te brengen met Europese verbintenissen, is een wijziging van het Verdrag vereist.
In dit verband zouden (onder meer) de volgende wegen bewandeld kunnen worden:
• een lidstaat moet zijn nationale (ontwerp)begroting herzien indien zulks op EU-niveau wordt voorgeschreven wanneer wordt afgeweken van eerder op EU-niveau vastgelegde verplichtingen op het gebied van de begrotingsdiscipline. Dit betekent dat het advies over een nationale begroting als bedoeld in het twopack, een bindend in plaats van een niet-bindend karakter krijgt;
• voortbouwend op de met het twopack in te voeren aanscherping van de monitoring en coördinatie mag in bepaalde zeer ernstige, nog nader te bepalen situaties worden verlangd dat afzonderlijke budgettaire uitvoeringsbesluiten worden herzien en in overeenstemming worden gebracht met Europese verbintenissen, wanneer die uitvoeringsbesluiten ertoe zouden leiden dat in ernstige mate wordt afgeweken van het budgettaire consolidatietraject dat op EU-niveau is vastgesteld;
• de EU krijgt een duidelijke bevoegdheid om nationale begrotingswetten te harmoniseren (binnen het kader van het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie)[20] en om het Hof van Justitie in te schakelen bij niet-naleving van de regels.
Het fiscale beleid kan de coördinatie van het economisch beleid ondersteunen en de budgettaire consolidatie en de groei bevorderen. Op basis van de ervaring die wordt opgedaan met de gestructureerde discussies over fiscale beleidsaangelegenheden die gericht zijn op gebieden waarop ambitieuzere activiteiten mogelijk zijn, kan in de toekomst worden nagedacht over verdere stappen in het kader van een Verdragswijziging die ruimte biedt voor wetgeving inzake een hechtere coördinatie ter zake in de eurozone. Een ander, even belangrijk terrein waarop dergelijke verdere stappen kunnen worden overwogen, is de arbeidsmarkt, omdat goed werkende arbeidsmarkten, en met name de arbeidsmobiliteit, van groot belang zijn voor het aanpassingsvermogen en de groei in de eurozone.
De coördinatie van en het toezicht op het sociale en werkgelegenheidsbeleid moeten binnen het EMU-bestuur worden geïntensiveerd, en de convergentie moet op deze gebieden worden bevorderd. De huidige globale richtsnoeren voor het economisch beleid en de werkgelegenheidsrichtsnoeren kunnen worden versterkt door deze samen te voegen tot één instrument.
Op basis van deze wijzigingen kan dan een passende begrotingscapaciteit voor de eurozone worden ontwikkeld waarmee structurele hervormingen op grote schaal kunnen worden ondersteund, en worden bepaalde vormen van een wederzijdse waarborging van schulden mogelijk die kunnen bijdragen aan het oplossen van het probleem van de hoge schulden en van de financiële segmentatie, een erfenis van de crisis.
3.2.2 Passende begrotingscapaciteit voor de eurozone
Voortbouwend op de ervaringen met een systematische coördinatie vooraf van grote structurele hervormingen en met het CCI moet een speciale begrotingscapaciteit voor de eurozone worden opgezet die autonoom dient te zijn in die zin dat haar ontvangsten uitsluitend uit eigen middelen bestaan en dat zij eventueel geld kan lenen. Zij moet effectief kunnen opereren en over voldoende middelen beschikken om belangrijke structurele hervormingen in een grote, noodlijdende economie te kunnen steunen.
Deze passende begrotingscapaciteit voor de eurozone kan, zoals uitgelegd in hoofdstuk 3.1.3, in eerste instantie worden ontwikkeld in het kader van het secundaire recht. Het zou echter gebaat zijn bij nieuwe, specifieke Verdragsgrondslagen, die sowieso nodig zijn indien de capaciteit de mogelijkheid zou krijgen om geld te lenen.
3.2.3 Aflossingsfonds
Op basis van een duidelijk versterkt kader voor het economisch en budgettair bestuur kan overheidsschuld voor zover die duidelijk boven de SGP-criteria ligt, worden aangepakt met een op te richten aflossingsfonds, mits in dit verband strenge voorwaarden worden toegepast.
Het eerste voorstel voor een Europees aflossingsfonds als rechtstreeks crisisinstrument is door de Duitse Raad van economische wijzen ontwikkeld in het kader van een schuldreductiestrategie voor de eurozone.
Om de moral hazard te beperken en de stabiliteit van de structuur, alsmede de betalingen aan het fonds te waarborgen, heeft deze raad diverse toezichts- en stabilisatie-instrumenten voorgesteld, zoals: 1) strenge voorwaarden, vergelijkbaar met de regels die in het kader van de EFSF-/ESM-programma's zijn overeengekomen; 2) onmiddellijke boetes bij niet-naleving van de regels; 3) een strenge monitoring door een speciale instelling (bijv. het Hof van Justitie van de EU); 4) een onmiddellijke staking van de schuldoverdracht aan het fonds in de opbouwfase bij niet-naleving van de regels; 5) het stellen van de internationale reserves (buitenlandse valuta of goudreserves) van de lidstaat als zekerheid tegenover hun verplichtingen en/of de toewijzing van de opbrengsten van eventueel nieuw ingevoerde belastingen (bijv. btw-inkomsten) aan de schuldendienst om het aansprakelijkheidsrisico te beperken.
De Commissie is het ermee eens dat voor een goed werkend aflossingsfonds in elk geval een krachtig economisch en budgettair kader nodig is. Zoals besproken in het vorige hoofdstuk, zijn er goede redenen om het toezicht op en de bevoegdheid tot interventie in de vorming en uitvoering van nationaal begrotingsbeleid te versterken. Met het oog op de geloofwaardigheid van de aanpassingsplannen zijn passende budgettaire voorwaarden vereist, die moeten worden vastgesteld wanneer een lidstaat zich aansluit bij het systeem. Een strikte inachtneming van het aanpassingstraject richting de middellangetermijndoelstelling, zoals voorgesteld door de Commissie, is in dit verband wel het minste.
Een Europees aflossingsfonds op basis van dergelijke strenge voorwaarden (zie ook bijlage 3) kan derhalve een anker bieden voor een geloofwaardige terugdringing van de overheidsschuld tot onder de in het Verdrag van Maastricht vastgelegde bovengrens van 60%.
De invoering van zo'n kader kan opnieuw een signaal zijn dat de eurolidstaten bereid, in staat en vastbesloten zijn om hun schulden af te bouwen. Daardoor kunnen weer de totale financieringskosten van de lidstaten met te hoge schulden teruglopen. Door te waarborgen dat de afbouw van de "bovenmatige" schuld tegen draaglijke kosten wordt gefinancierd, in combinatie met zowel prikkels voor en een permanente monitoring van de afbouw ervan, kan de eurolidstaten de mogelijkheid worden geboden om hun schuldreductie zodanig vorm te geven dat tóch meer kan worden geïnvesteerd in groeibevorderende maatregelen. Voorts kan zo'n kader goed zijn voor de transparantie en de coördinatie van de schuldafbouw in de gehele eurozone en daarmee een aanvulling vormen op de coördinatie van het begrotingsbeleid.
De oprichting van een dergelijk schuldaflossingsfonds is alleen mogelijk bij een herziening van de huidige Verdragen. In verband met de verantwoordingsplicht moet de rechtshandeling tot oprichting van zo'n fonds met grote juridische precisie vorm worden gegeven wat betreft de maximaal overdraagbare schuld, de maximumlooptijd en alle overige kenmerken van het fonds, zulks om de bij de nationale grondwettelijke bepalingen vereiste rechtszekerheid te garanderen.
Een model met een passende verantwoordingsplicht voor een aldus opgezet schuldaflossingsfonds zou er als volgt uit kunnen zien: met een nieuwe rechtsgrondslag in het Verdrag kan het fonds worden opgericht bij besluit van de Raad, dat wordt vastgesteld met eenparigheid van stemmen van de leden van de eurozone en met de goedkeuring van het Europees Parlement, en dat overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen moet worden geratificeerd. In een dergelijk besluit worden de maximumomvang, de duur en de voorwaarden van deelneming in het fonds vastgelegd. Een Europese schuldbeheersentiteit in de Commissie beheert vervolgens de schuld conform de regels die in het Raadsbesluit zijn vastgesteld, en is daarvoor verantwoording verschuldigd aan het Europees Parlement.
3.2.4 Euroschatkistpapier
Een belangrijk gevolg van de crisis is geweest dat het kredietrisico van de verschillende overheden in de eurozone is geherwaardeerd. Na ruim een decennium waarin de lidstaten tegen vrijwel identieke voorwaarden konden lenen, begonnen de markten de risicopremies weer te differentiëren per lidstaat. Het overheidspapier van de zwakkere eurolidstaten wordt sindsdien verhandeld tegen aanzienlijke hogere rendementen, met alle ongunstige gevolgen van dien voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van de betrokken landen en voor de solvabiliteit van de financiële instellingen die dit overheidspapier als activa op hun balans aanhouden. De segmentatie van het kredietrisico in combinatie met de voor financiële instellingen zo kenmerkende nadruk op beleggingen in schuldpapier van de thuismarkt (home bias) heeft de financiële fragmentatie in de eurozone sterk bevorderd. Banken met een te sterke blootstelling aan zwakkere overheden kunnen zich steeds moeilijker herfinancieren, en de kredietvoorwaarden voor de particuliere sector hangen inmiddels sterk af van de locatie van de kredietnemer. Tegelijk belemmert de segmentatie van de financiële markt de transmissie van het monetaire beleid, en vertaalt een verruiming op centraal niveau zich niet altijd in een navenante verbetering van de kredietvoorwaarden.
Daarom valt er veel te zeggen voor de vorming van een nieuw overheidsinstrument voor de eurozone. Met zogeheten euroschatkistpapier kan de integratie van de financiële markten van de eurozone worden bevorderd en kunnen met name de volatiele markten voor overheidsschuldpapier tot bedaren worden gebracht. Met deze gemeenschappelijke emissie door de eurolidstaten van kortlopend overheidsschuldpapier met een looptijd van 1 à 2 jaar zouden de huidige fragmentatie, de negatieve terugkoppelingen tussen overheden en banken, en tegelijk de moral hazard krachtig kunnen worden bestreden. Voorts zou het goed zijn voor het herstel van een adequate transmissie van het monetaire beleid. Euroschatkistpapier zou geleidelijk in de plaats kunnen treden van het bestaande kortlopende schuldpapier en kan niet leiden tot een verruiming van het totale bedrag aan nationale kortlopende schuld van de eurolanden tezamen.
Dit euroschatkistpapier kan een gunstig effect sorteren op de voltooiing van de Europese financiële markten doordat in de eurozone een enorme geïntegreerde markt voor kortlopend papier ontstaat. Gezien het belang van kortlopend papier voor het kasbeheer en gezien het kortlopende karakter van schatkistpapier heeft het doorgaans een zeer hoge kredietkwaliteit. Tegelijk kunnen financieringsregelingen dankzij het kortlopende karakter van dergelijk papier en dankzij het feit dat het kan worden doorgerold, snel worden aangepast aan het nationale budgettaire gedrag, zodat de begrotingsdiscipline wordt gestimuleerd.
De gemeenschappelijke emissie zou de financiële stabiliteit bevorderen aangezien alle eurolidstaten verzekerd zijn van een gestaag aanbod aan kortlopende liquiditeiten. Ook ontstaat daardoor een pool van veilige activa in de gehele eurozone. Deze pool zou het liquiditeitsbeheer van de financiële instellingen sterk vergemakkelijken en daarmee leiden tot een vermindering van hun dikwijls sterke home bias, die zeer schadelijk is gebleken in crisissituaties. Het euroschatkistpapier zou tevens het monetair beleid in de eurozone sterk ten goede komen omdat de transmissiekanalen worden versterkt en geharmoniseerd. Euroschatkistpapier is daarmee volledig verenigbaar met en een aanvulling op het concept van een aflossingsfonds.
Aangezien voor deze financiële instrumenten individuele en gezamenlijke garanties van de deelnemende lidstaten nodig zijn, moeten de Verdragen worden gewijzigd om de ontwikkeling ervan mogelijk te maken. Euroschatkistpapier maakt een beter economisch bestuur en een betere begrotingsdiscipline niet overbodig. De invoering van zo'n gemeenschappelijk schuldinstrument vraagt juist om een nauwere coördinatie van en een scherper toezicht op het schuldbeheer van de lidstaten, teneinde een houdbaar en efficiënt nationaal begrotingsbeleid te waarborgen. Deze monitoring- en beheersfunctie kan worden vervuld door een EMU-schatkist binnen de Commissie.
3.3 Langeretermijnvisie op de EMU
Op langere termijn moet de Europese Unie in de richting gaan van een volledige bankenunie, een volledige begrotingsunie en een volledige economische unie die tezamen, als vierde element, een passende democratische legitimiteit en verantwoordingsplicht vereisen. Daarvoor is een ingrijpende hervorming van het Verdrag noodzakelijk.
3.3.1 Volledige bankenunie
Er zijn dwingende redenen om op langere termijn het vizier te richten op een volledige bankenunie voor alle banken. Met het rechtstreekse toezicht door de ECB die het gemeenschappelijke rulebook en de normen toepast die de EBA heeft ontwikkeld, wordt een constant hoge kwaliteit van het toezicht in de gehele eurozone gewaarborgd. In combinatie met de macroprudentiële beleidsinstrumenten op eurozoneniveau zal er een doeltreffend mechanisme bestaan voor de monitoring en beheersing van zowel micro- als macrofinanciële risico in het financiële stelsel.
Met dat mechanisme en een gemeenschappelijk mechanisme voor de afwikkeling van banken, in combinatie met doeltreffende, solide depositogarantiestelsels in alle lidstaten zal het bankwezen blijvend op een solide leest zijn geschoeid en zal er vertrouwen blijven bestaan in een duurzame stabiliteit in de eurozone. Voor een maximaal vertrouwen van het publiek is er ook een geloofwaardige en krachtige financiële achtervang nodig. Dat kan uiteindelijk worden bevorderd met de ontwikkeling van een veilig activum voor de eurozone.
Als combinatie van al deze elementen is een volledige bankenunie een essentieel onderdeel van een langetermijnvisie op de economische en budgettaire integratie[21].
3.3.2 Volledige budgettaire en economische Unie
Een volledige budgettaire en economische Unie zou het sluitstuk van de EMU zijn. Als eindstation zou het dan gaan om een politieke unie met een adequate pooling van soevereiniteit met een centrale begroting als haar eigen begrotingscapaciteit en met een instrument om aan haar leden budgettaire en economische besluiten op te leggen, zulks in specifieke en welbepaalde situaties. De omvang van deze centrale begroting zal dan afhangen van de gewenste hechtheid van de integratie, en van de bereidheid om flankerende politieke veranderingen door te voeren. Met een dergelijke hechte integratie zijn dan de voorwaarden ontstaan voor een gemeenschappelijke emissie van schuldpapier via stabiliteitsobligaties, zoals uiteengezet in het groenboek van de Commissie uit 2011.
Het ontbreken van een centrale begroting met een stabilisatiefunctie is lang aangemerkt als een potentiële tekortkoming van de eurozone in vergelijking met andere succesvolle monetaire unies.
Centrale begroting die voorziet in een begrotingscapaciteit met een stabilisatiefunctie
De huidige EMU-architectuur berust op gedecentraliseerd nationaal begrotingsbeleid binnen een op vaste regels gebaseerd kader. Daarbij wordt het begrotingsbeleid geacht al op nationaal niveau een stabilisatiefunctie te vervullen, binnen de grenzen van het Verdrag en het SGP. In de traditionele opvatting van de EMU-regelingen is namelijk aan het nationale begrotingsbeleid de taak toebedeeld om op landenspecifieke schokken te reageren, en is aan het monetaire beleid de taak toebedeeld om de prijsstabiliteit te waarborgen en daarmee de EMU-brede macro-economische situatie te stabiliseren. Bovendien bergen de nationale automatische stabilisatoren vanwege de betrekkelijk grote omvang van de verzorgingsstaten een aanzienlijk stabilisatiepotentieel in de EMU-landen in zich.
Voortbouwend op de begrotingscapaciteit kan een EMU-stabilisatie-instrument ter ondersteuning van aanpassingen aan asymmetrische schokken dat de economische integratie en convergentie bevordert en langdurige overdrachten voorkomt, een component van een echte EMU worden. Zo'n mechanisme moet strikt zijn gericht op de aanpak van kortetermijnasymmetrieën en conjuncturele ontwikkelingen om permanente overdrachten gedurende een cyclus te vermijden. Het moet structurele hervormingen ondersteunen en onderworpen zijn aan strenge politieke voorwaarden om moral hazard te voorkomen.
Een gemeenschappelijk instrument voor de macro-economische stabilisatie kan als een soort verzekering werken waarbij de risico's van economische schokken worden lidstaatbreed samengevoegd, zodat de schommelingen in de nationale inkomens worden teruggedrongen. Ook kan het leiden tot een beter begrotingsbeleid gedurende een cyclus. Met name kan het bezuinigingen op de begroting in economisch goede tijden aanmoedigen zodat extra manoeuvreerruimte ontstaat om een stimulerende begrotingskoers te volgen bij economische inzinkingen. Al met al kan een gezamenlijk instrument in vergelijking met de huidige regelingen nettovoordelen opleveren qua stabilisatievermogen.
Afhankelijk van de opzet kan het mechanisme gericht zijn op asymmetrische schokken, of ook op schokken die zich eurozonebreed voordoen. Deze tweede benadering is ruimer, maar vereist wel krachtige waarborgen om de budgettaire geloofwaardigheid te handhaven omdat het stabilisatievermogen bij gemeenschappelijke ongunstige schokken alleen kan worden opgevoerd door een effectieve verhoging van de totale kredietstroom in de eurozone in deze perioden en dus gefinancierd moet worden met hogere overschotten in goede tijden. In deze benadering moet de centrale begroting waarschijnlijk de capaciteit krijgen om te lenen en obligaties uit te geven. Daar komt bij dat het monetaire beleid het primaire instrument blijft om gemeenschappelijke schokken aan te pakken.
In haar eenvoudigste vorm kan een stabilisatieregeling voor asymmetrische schokken geldelijke nettobetalingen vereisen die negatief zijn in goede tijden en positief in slechte tijden. In een eenvoudige regeling worden dan bijvoorbeeld nettobijdragen/-betalingen voor de landen vastgesteld naar gelang van hun output gap (ten opzichte van het gemiddelde). Er worden verder geen eisen gesteld aan de besteding van het geld dat van het fonds wordt ontvangen.
Een andere mogelijkheid is dat in de regelingen wordt vastgelegd dat de betalingen van het fonds moeten worden geoormerkt voor een bepaald doel met anticyclische effecten (zoals bijvoorbeeld in het VS-stelsel van werkloosheidsuitkeringen, waarbij een federaal fonds 50% van de werkloosheidsuitkeringen boven een standaardduur tot een bepaald maximum vergoedt, afhankelijk of de werkloosheid zich op een bepaald niveau bevindt en nog aan het stijgen is). Hoewel het oormerken van overdrachten de stabilisatie-eigenschappen versterkt, kan het gevaar dat regeringen de gevolgen van de overdrachten via begrotingsmaatregelen met tegenovergestelde effecten tenietdoen, niet volledig worden uitgesloten.
Overdrachten tussen de landen mogen in dergelijke regelingen geen permanent karakter krijgen. Met andere woorden, ze moeten zo worden opgezet dat wordt vermeden dat een land over een te lange periode netto erop toelegt of er juist van profiteert. Een noodzakelijke voorwaarde is dat verschillen tussen de landen in netto-overdrachten aan de regeling niet afhangen van absolute inkomensverschillen, maar van verschillen in de conjuncturele situatie. Inkomensverschillen kunnen decennialang bestaan, maar de relatieve conjuncturele situatie zal ergens omslaan in de loop van een decennium. Er bestaat een omgekeerde correlatie tussen de mate waarin overdrachten van tijdelijke aard moeten zijn, en de mate waarin asymmetrische langdurige vraagschokken (bijv. kapitaaluitstroom met schuldafbouw) kunnen worden aangepakt[22].
Institutionele overwegingen
Via Verdragswijzigingen die de rechtsgrondslag bieden voor een dergelijke begrotingscapaciteit met een stabilisatiefunctie kan onder meer:
• een nieuwe expliciete rechtsgrondslag worden ontwikkeld waarmee een fonds kan worden opgezet voor breder gedefinieerde doelen dan die welke thans mogelijk zijn uit hoofde van artikel 136 VWEU. In dit verband kan worden gedacht aan macro-economische stabilisatiedoelen;
• een overeenkomstige, speciale begrotings- en eigenmiddelenprocedure worden ontwikkeld;
• een nieuwe belastingheffingsbevoegdheid op EU-niveau worden ontwikkeld of een bevoegdheid om de ontvangsten op te voeren door op de markten te lenen (thans niet mogelijk op grond van de artikelen 310 en 311 VWEU);
• worden voorzien in een EMU-schatkist binnen de Commissie;
• andere lidstaten die dat willen, worden toegestaan om vrijwillig te kiezen voor deelname aan een dergelijke begrotingscapaciteit als eerste stap in de voorbereidingen op hun toetreding tot de eurozone.
De totstandbrenging van een (h)echte EMU vraagt om maatregelen die voortbouwen op hetgeen op korte en middellange termijn is bereikt en die stapsgewijs en per beleidsterrein tot een steeds verdergaande integratie leiden. Aldus kan een hechtere economische en budgettaire beleidscoördinatie die geflankeerd wordt door financiële steuninstrumenten voor de uitvoering van gezamenlijk overeengekomen beleidsprioriteiten, uiteindelijk worden gevolgd door de intrede van een centrale begroting met gemeenschappelijke stabilisatiemechanismen, door de inpassing van het ESM in het EU-Verdragskader en door stappen op weg naar de wederzijdse waarborging van de emissie van overheidsschuld tussen de lidstaten.
Met de ontwikkeling richting een (h)echte EMU wordt op middellange termijn een aan een EMU-schatkist binnen de Commissie verwante structuur noodzakelijk om het met de gemeenschappelijke begrotingscapaciteit gevoerde gezamenlijke beleid te organiseren voor zover daarbij gemeenschappelijke middelen en/of gemeenschappelijke leningen zijn betrokken. Zo'n schatkist belichaamt dan de nieuwe begrotingsautoriteit en beheert de gezamenlijke middelen. Aan het hoofd ervan dient een vooraanstaand lid van de Commissie te staan, zoals de vicevoorzitter die bevoegd is voor economische en monetaire zaken en de euro, en een en ander moet worden afgestemd met de Commissaris voor begroting en berusten op passende collegiale structuren.
Hoewel niet wordt uitgesloten dat het ESM dan op basis van de bestaande Verdragen in het EU-kader wordt ingepast, namelijk bij besluit uit hoofde van artikel 352 VWEU en bij wijziging van het EU-besluit inzake de eigen middelen, lijkt die weg gezien het politieke en financiële belang van zo'n stap en gezien de vereiste juridische aanpassingen niet noodzakelijkerwijs minder omslachtig dan een inpassing van het ESM bij wijziging van de EU-Verdragen. Dat laatste zou ook de instelling van op maat gesneden besluitvormingsprocedures mogelijk maken.
De verschillende, bovengenoemde stappen brengen in alle gevallen een hogere mate van overdracht van soevereiniteit en dus verantwoording op Europees niveau mee. Dit proces moet worden geflankeerd door stappen richting een politieke integratie om de democratische legitimiteit, verantwoordingsplicht en controle te versterken.
4. Politieke Unie: zowel democratische legitimiteit en verantwoordingsplicht als betere governance in een (h)echte EMU
4.1. Algemene beginselen
Bij alle werkzaamheden ter bevordering van de democratische legitimiteit als hoeksteen van een echte EMU moet van twee basisbeginselen worden uitgegaan. Ten eerste moet de verantwoordingsplicht in meerlagige governancesystemen worden gewaarborgd op het niveau waarop het bestuursbesluit in kwestie wordt genomen, terwijl tegelijkertijd naar behoren rekening dient te worden gehouden met het niveau waarop het besluit effect sorteert. Ten tweede moet bij het uitbouwen van de EMU, net als bij de Europese integratie in het algemeen, de mate van democratische legitimiteit steeds in verhouding blijven staan tot de mate waarin soevereiniteit van de lidstaten aan het Europese niveau wordt overgedragen. Dit geldt zowel voor nieuwe bevoegdheden betreffende het begrotingstoezicht en het economische beleid als voor nieuwe EU-regels betreffende de solidariteit tussen lidstaten. Kortom, een verdere financiële solidariteit vereist een evenredige politieke integratie. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de voorlopige wegen die in dit verband onder meer bewandeld kunnen worden.
Uit het eerste beginsel volgt dat het in de eerste plaats het Europees Parlement is dat ervoor moet zorgen dat democratische verantwoording wordt afgelegd voor alle besluiten die op EU-niveau, en met name door de Commissie, worden genomen. Een verder versterkte rol van de EU-instellingen zal derhalve vergezeld moeten gaan van een evenredige betrokkenheid van het Europees Parlement in de EU-procedures. Tegelijkertijd zullen de nationale parlementen, wat ook de uiteindelijke opzet van de EMU mag zijn, steeds een cruciale rol blijven vervullen bij het verzekeren van de legitimiteit van het optreden van de lidstaten in het kader van de Europese Raad en de Raad, maar in het bijzonder bij het voeren van het nationale budgettaire en economische beleid, ook al wordt dit nauwer gecoördineerd door de EU. Ook samenwerking tussen het Europees Parlement en de nationale parlementen is waardevol: deze zorgt voor wederzijds begrip en gezamenlijke betrokkenheid bij de EMU als een meerlagig governancesysteem. Concrete stappen om deze samenwerking verder uit te bouwen conform Protocol nr. 1 van de EU-Verdragen en artikel 13 van het VSCB zijn bijgevolg welkom. Interparlementaire samenwerking is op zich echter niet voldoende om de democratische legitimiteit van EU-besluiten te garanderen. Daartoe is een representatief samengestelde parlementaire vergadering vereist waarin kan worden gestemd. Het Europees Parlement, en alleen het Europees Parlement, is deze vergadering voor de EU en bijgevolg voor de euro.
De stelregel dat een mate van legitimiteit moet worden verzekerd die in verhouding staat tot de overdracht van soevereiniteit en de solidariteit binnen een politieke Unie, leidt tot twee algemene overwegingen.
Ten eerste neemt het probleem van de verantwoordingsplicht totaal andere vormen aan bij maatregelen op korte termijn, die met behulp van secundaire EU-wetgeving kunnen worden getroffen, dan bij verdergaande ingrepen waarvoor een Verdragswijziging is vereist. Het Verdrag van Lissabon heeft het unieke EU-model van supranationale democratie geperfectioneerd en voorziet in beginsel in een passende mate van democratische legitimiteit in het licht van de huidige bevoegdheden van de EU. Zolang de EMU dus verder kan worden uitgebouwd op basis van dit Verdrag, zou het onjuist zijn te suggereren dat er van onoverkomelijke problemen op het gebied van de verantwoordingsplicht sprake is. Omgekeerd zal bij de besprekingen over de in de punten 3.2 en 3.3 bedoelde Verdragswijzigingen op middellange en lange termijn onder meer ook moeten worden stilgestaan bij aanpassingen van het EU-model van democratische legitimiteit.
Ten tweede zouden er evenwel ernstige problemen op het gebied van de verantwoordingsplicht en de governance rijzen indien bij het intergouvernementele optreden van de eurozone veel verder zou worden gegaan dan thans het geval is. Dat zou met name zo zijn indien van een dergelijk optreden gebruik zou worden gemaakt om het economische beleid van de lidstaten te beïnvloeden. Een dergelijke werkwijze zou in de eerste plaats aanleiding geven tot problemen van verenigbaarheid met het primaire EU-recht ter zake. Zoals het Hof van Justitie immers heeft bevestigd, draagt het Verdrag de taak van de coördinatie van het economische beleid van de lidstaten op aan de Unie; het ESM is verenigbaar met de Verdragen juist omdat het niet een dergelijke coördinatie tot doel heeft, maar een financieringsmechanisme vormt, en omdat in het ESM-verdrag expliciet is bepaald dat de voorwaarden waarin het ESM-verdrag – dat geen coördinatie-instrument voor het economische beleid is – voorziet, beogen te verzekeren dat de activiteiten van het ESM verenigbaar zijn met het EU-recht en met de door de Unie genomen coördinatiemaatregelen. Bovendien kan een intergouvernementeel optreden alleen beperkte taken aan de instellingen van de Unie (zoals de Commissie en de ECB) opdragen, zoals de coördinatie van een gemeenschappelijk optreden door de lidstaten of het beheer van financiële bijstand, die namens de lidstaten moeten worden uitgevoerd, mits deze taken de wezenlijke aard van de bevoegdheden die de Verdragen aan deze instellingen toedelen, niet veranderen[23]. Hoe dan ook valt moeilijk te zien hoe een parlementaire verantwoordingsplicht kan worden georganiseerd voor een intergouvernementeel Europees niveau dat invloed wil uitoefenen op het economische beleid van individuele lidstaten van de eurozone.
Voor zover het noodzakelijk blijkt versterkte governancestructuren in een hechtere EMU tot stand te brengen, moeten deze structuren derhalve op efficiënte en legitieme wijze volgens de communautaire methode binnen het institutionele kader van de Unie worden opgezet.
4.2 Optimaliseren van de verantwoordingsplicht en de governance op korte termijn
Met de bovenbeschreven beginselen voor ogen moet de discussie over de wijze waarop een optimale democratische verantwoordingsplicht en governance zonder Verdragswijziging kunnen worden gewaarborgd, worden toegespitst op praktische maatregelen, en meer in het bijzonder op die waarmee wordt beoogd het parlementaire debat in het kader van het Europees semester te stimuleren.
Het uitgangspunt in dit verband dient de economische dialoog te zijn die onlangs bij het sixpack is opgezet en die voorziet in discussies tussen het Europees Parlement enerzijds en de Raad, de Commissie, de Europese Raad en de Eurogroep anderzijds. Zo is het denkbaar dat het Parlement bij de discussies over de jaarlijkse groeianalyse van de Commissie wordt betrokken, en meer bepaald dat er in het Parlement twee debatten worden gehouden op sleutelmomenten van het Europees semester, namelijk voordat de Europese Raad de jaarlijkse groeianalyse van de Commissie bespreekt en voordat de Raad de landenspecifieke aanbevelingen vaststelt. Dit doel kan worden verwezenlijkt via een interinstitutioneel akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. De Commissie en de Raad zouden ook aanwezig kunnen zijn op interparlementaire bijeenkomsten die tijdens het Europees semester tussen vertegenwoordigers van het Europees Parlement en van de nationale parlementen worden gehouden. Om de taak van de nationale parlementen te vergemakkelijken, zouden Commissieleden bovendien op hun verzoek debatten van deze parlementen over de landenspecifieke aanbevelingen van de EU kunnen bijwonen.
De toepassing van het "pas toe of leg uit"-beginsel, op grond waarvan de Raad publiekelijk verantwoording moet afleggen (in de praktijk hoofdzakelijk aan het Europees Parlement) voor alle wijzigingen die hij in de Commissievoorstellen betreffende het economisch toezicht, zoals de landenspecifieke aanbevelingen, aanbrengt, dient in de praktijk te worden versterkt.
In een hechtere EMU moet het Parlement ook rechtstreekser worden betrokken bij de keuze van de meerjarenprioriteiten van de Unie zoals deze zijn geformuleerd in de geïntegreerde richtsnoeren van de Raad (globale richtsnoeren voor het economisch beleid en werkgelegenheidsrichtsnoeren).
Het Europees Parlement dient op gezette tijden te worden ingelicht over de opstelling en tenuitvoerlegging van de aanpassingsprogramma's die gelden voor lidstaten die financiële bijstand ontvangen, zoals in het twopack is bepaald. Daarbij moet worden benadrukt dat de economische beleidsvoorwaarden die aan de betrokken lidstaten worden opgelegd, worden ingegeven door de economische beleidscoördinatie binnen het EU-kader.
Bovendien beschikt het Europees Parlement over de mogelijkheid om zijn interne organisatie aan een sterkere EMU aan te passen. Zo zou het een speciale commissie voor euroaangelegenheden kunnen oprichten die belast is met specifiek op de eurozone betrekking hebbende controle en besluitvorming.
Ook kan zonder Verdragswijziging nog steeds een aantal andere praktische maatregelen worden genomen ter verbetering van de werking van de Eurogroep en van de instanties die de werkzaamheden ervan voorbereiden, conform de verklaring van de Eurotop van 26 oktober 2011.
Ten slotte, en dat geldt niet louter voor de EMU alleen, kan een aantal stappen van groot belang worden genomen om het ontstaan van een echt Europees politiek bestel te bevorderen. In de context van de Europese verkiezingen van 2014, gaat het in de eerste plaats onder meer om de voordracht van kandidaten voor het ambt van Commissievoorzitter door politieke partijen, alsook om een aantal pragmatische stappen die in het kader van het huidige EU-kiesrecht mogelijk zijn. Bovendien moet het onlangs door de Commissie ingediende voorstel voor een herzien statuut voor Europese politieke partijen snel worden aangenomen.
4.3 Discussiepunten in geval van een Verdragswijziging
In de context van een Verdragsherziening waarbij verdere supranationale bevoegdheden naar het EU-niveau worden overgeheveld, dienen de volgende stappen te worden overwogen om tot een evenredig versterkte democratische verantwoordingsplicht te komen.
Ten eerste moeten omwille van de zichtbaarheid, transparantie en legitimiteit de bestaande globale richtsnoeren voor het economisch beleid en werkgelegenheidsrichtsnoeren (die momenteel samen worden gepresenteerd als "geïntegreerde richtsnoeren" maar op twee verschillende rechtsgrondslagen zijn gebaseerd) worden samengevoegd tot één enkel instrument waarin de meerjarenprioriteiten van de Unie zijn geformuleerd. Daarbij is het van cruciaal belang dat dit instrument wordt aangenomen volgens de gewone wetgevingsprocedure die voorziet in medebeslissing door het Europees Parlement en de Raad.
Ten tweede kan een nieuwe bevoegdheid in het leven worden geroepen, namelijk het verlangen van een herziening van een nationale begroting om deze in overeenstemming te brengen met Europese verbintenissen, indien zulks noodzakelijk wordt geacht. Opdat deze bevoegdheid naar behoren is gelegitimeerd, zou het besluit de vorm kunnen aannemen van een volgens de medebeslissingsprocedure vastgestelde wetgevingshandeling. Deze oplossing, die maximale democratische legitimiteit verzekert, is gerechtvaardigd omdat de jaarbegrotingen van de lidstaten ook door hun parlementen worden aangenomen, veelal in de vorm van een wet. Om de besluitvorming te bespoedigen, dient bij een Verdragswijziging een nieuwe bijzondere wetgevingsprocedure te worden ingevoerd die uit slechts één lezing bestaat.
De inpassing van het ESM in het EU-kader, waarvoor in deze blauwdruk wordt gepleit, zou ervoor zorgen dat een behoorlijke controle ervan door het Europees Parlement wordt gewaarborgd.
Ook de onderstaande institutionele aanpassingen kunnen eventueel worden overwogen.
Aan een binnen het Europees Parlement op te richten "eurocommissie" zouden ook bepaalde bijzondere beslissingsbevoegdheden kunnen worden verleend naast die welke ook aan andere commissies zijn toebedeeld, zoals het toekennen van een groter gewicht in de voorbereidende parlementaire werkzaamheden of zelfs het bieden van de mogelijkheid om bepaalde functies te vervullen of handelingen te stellen in plaats van de plenaire vergadering.
Eventuele stappen om de positie van de vicevoorzitter voor Economische en monetaire zaken en de euro binnen de Commissie nog verder te versterken dan vandaag het geval is[24], zouden aanpassingen aan het collegialiteitsbeginsel en dus Verdragswijzigingen vereisen. Dergelijke wijzigingen kunnen op lange termijn worden overwogen om politieke sturing en een grotere democratische verantwoordingsplicht mogelijk te maken van een aan een EMU-schatkist binnen de Commissie verwante structuur. In dit verband zou een bijzondere vertrouwens- en controlerelatie tussen de vicevoorzitter voor Economische en monetaire zaken en een "eurocommissie" van het Europees Parlement tot stand kunnen worden gebracht. Over de opzet daarvan moet echter zorgvuldig worden nagedacht. Het collegialiteitsbeginsel geldt voor beslissingen op alle beleidsterreinen waarop de Commissie bevoegd is, gaande van het mededingingsbeleid tot het cohesiebeleid. Het staat voor een systeem van collectieve interne "checks and balances" en draagt aldus bij tot een grotere legitimiteit van het optreden van de Commissie.
Soms wordt ook opgeroepen om de Eurogroep verder te versterken door deze verantwoordelijk te maken voor beslissingen met betrekking tot de eurozone en de lidstaten ervan. Dit zou een Verdragswijziging vereisen omdat het louter informele karakter van de Eurogroep zoals vastgelegd in Protocol nr. 14, inhoudt dat de Eurogroep niet meer is dan een discussieforum zonder beslissingsbevoegdheden. Dit gezegd zijnde, voorzien de huidige Verdragen, en met name de artikelen 136 en 138 VWEU, reeds in een model waarbij de Raad besluiten neemt waarbij alleen de lidstaten van de eurozone stemmen. In deze blauwdruk pleit de Commissie ervoor in de Verdragen verdere rechtsgrondslagen volgens dit model te creëren. Het voornaamste praktische verschil tussen een dergelijk model en een Eurogroep met beslissingsbevoegdheden zou zijn dat in laatstgenoemd geval vertegenwoordigers van lidstaten van buiten de eurozone niet alleen van de stemming zouden zijn uitgesloten, maar ook van de beraadslagingen en van de voorbereidende werkzaamheden die plaatsvinden binnen de instanties die de ministervergaderingen voorbereiden. Dat zou naar het oordeel van de Commissie evenwel onwenselijk zijn omdat het in de praktijk zou leiden tot de totstandkoming van een "Raad van de eurozone" als een afzonderlijke instelling, zonder dat afdoende rekening wordt gehouden met de convergentie tussen bestaande en toekomstige leden van de eurozone.
Een ander specifiek punt dat met een Verdragswijziging moet worden aangepakt, is de versterking van de democratische verantwoordingsplicht van de ECB wanneer deze als bankentoezichthouder optreedt, met name door normale begrotingscontrole op deze activiteit door het Europees Parlement toe te staan. Tegelijkertijd zou artikel 127, lid 6, VWEU kunnen worden gewijzigd om de gewone wetgevingsprocedure toepasselijk te maken en om sommige van de wettelijke beperkingen weg te nemen die momenteel op de opzet van het gemeenschappelijk toezichtmechanisme wegen (bv. een directe en onherroepelijke deelname door niet tot de eurozone behorende lidstaten aan het gemeenschappelijk toezichtmechanisme (die verder gaat dan het model van "nauwe samenwerking") in het Verdrag vastleggen, niet tot de eurozone behorende lidstaten die aan het gemeenschappelijk toezichtmechanisme deelnemen volledig gelijke rechten in het kader van de ECB-besluitvorming verlenen, en nog verder gaan bij de interne scheiding tussen beleidsvorming over monetair beleid en over toezichtaangelegenheden). Ook kan een Verdragswijziging worden overwogen waarbij autoriteiten op het gebied van het financieel toezicht een speciale status krijgen en het supranationale karakter van deze autoriteiten en zodoende hun democratische verantwoordingsplicht worden versterkt. Dat zou niet alleen de doeltreffendheid van de Europese toezichthoudende autoriteiten zeer sterk ten goede komen, maar ook de instelling en werking van het op te zetten gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme aanzienlijk vergemakkelijken.
Een andere manier om de legitimiteit van de EU te versterken, zou erin bestaan ook de bevoegdheden van het Hof van Justitie uit te breiden, nl. door artikel 126, lid 10, VWEU te schrappen en aldus toe te staan dat inbreukprocedures ten aanzien van lidstaten worden ingeleid, dan wel door nieuwe, bijzondere bevoegdheden en procedures in te voeren, al mag niet uit het oog worden verloren dat sommige kwesties zich niet lenen voor een volledige toetsing door de rechter.
Indien een Verdragsherziening nog op andere dan EMU-aangelegenheden betrekking zou hebben, dan zou deze ook kunnen voorzien in een veralgemening van de gewone wetgevingsprocedure (d.w.z. medebeslissing door het Europees Parlement en de Raad en stemming bij gekwalificeerde meerderheid) en dus in de afschaffing van de thans nog resterende gevallen waarin bijzondere wetgevingsprocedures toepasselijk zijn.
Ten slotte zouden er bijzondere problemen rijzen bij het garanderen van een passende democratische verantwoordingsplicht indien het Verdrag zou worden gewijzigd om de wederzijdse waarborging mogelijk te maken van de uitgifte van overheidspapier dat door een individuele en gezamenlijke garantie van alle lidstaten van de eurozone wordt gedekt. Het onderliggende probleem met betrekking tot de verantwoordingsplicht is dat indien crediteuren een beroep doen op een dergelijke individuele en gezamenlijke garantie, dit kan resulteren in een aanzienlijke druk op de financiën van een individuele lidstaat, waarvoor het parlement van de betrokken lidstaat verantwoording verschuldigd is, ook al wordt de druk veroorzaakt door beleidsbeslissingen die in de loop van de tijd door een of meerdere andere lidstaten zijn genomen onder de verantwoordelijkheid van hun respectieve parlementen. Zolang aan het EU-niveau geen zeer verregaande bevoegdheden voor het uitstippelen van het economische beleid in de eurozone zijn verleend en zolang het Europees Parlement niet verantwoordelijk is voor het beslissen over de middelen van een aanzienlijke centrale begroting, kan dit fundamentele probleem met betrekking tot de verantwoordingsplicht niet eenvoudig worden opgelost door het beheer van de wederzijds gewaarborgde overheidsschuld toe te vertrouwen aan een uitvoerend orgaan van de EU, ook al moet dit orgaan verantwoording afleggen aan het Europees Parlement.
Dat probleem zou zich daarentegen niet langer voordoen in een volwaardige budgettaire en economische unie die zelf zou beschikken over een aanzienlijke centrale begroting waarvan de middelen worden verkregen doordat de unie, enerzijds, een doelgerichte, autonome bevoegdheid heeft om belastingen te heffen en, anderzijds, over de mogelijkheid beschikt om eigen EU-overheidspapier uit te geven. Een dergelijke opzet zou gepaard gaan met een grootschalige bundeling van soevereiniteit voor het voeren van economisch beleid op EU-niveau. Het Europees Parlement zou dan grotere bevoegdheden hebben en in het kader van een dergelijke autonome belastingheffing als medewetgever optreden. Het zou tevens instaan voor de nodige democratische controle op alle besluiten die door het uitvoerend orgaan van de EU worden genomen. De lidstaten zouden dan niet individueel en gezamenlijk borg staan voor elkaars overheidsschuld, maar in het uiterste geval voor die van de EU.
Indien het Verdrag zodanig zou worden gewijzigd dat het, bij wijze van tussenstap, zou worden toegestaan kortlopend euroschatkistpapier uit te geven in combinatie met versterkte bevoegdheden op het gebied van de economische governance, dan zou een verantwoordingsmodel moeten worden uitgewerkt dat zowel op het EU-niveau als op het nationale niveau stoelt. Het Europees Parlement zou ervoor zorgen dat een binnen de Commissie bestaande EMU-schatkist de nodige verantwoording aflegt voor haar besluiten ten aanzien van het beheer van het euroschatkistpapier. Er zouden echter ook Raadsbesluiten moeten worden genomen met betrekking tot de eerste instelling en latere periodieke hernieuwing van de regeling voor euroschatkistpapier. Deze besluiten zouden met eenparigheid van stemmen van de leden van de eurozone en met de goedkeuring van het Europees Parlement worden vastgesteld. Binnen hun nationale grondwettelijke stelsels zouden de lidstaten kunnen bepalen welke mate van verantwoording via hun nationaal parlement zij noodzakelijk achten om het bovenbedoelde instellingsbesluit en de bovenbedoelde hernieuwingsbesluiten goed te keuren.
Het voorstel voor een schuldaflossingsfonds doet verantwoordingsproblemen van bijzondere aard rijzen. Om een model te kunnen ontwikkelen dat een passende verantwoordingsplicht voor een schuldaflossingsfonds garandeert, is het noodzakelijk dat de rechtsgrondslag ervan met grote juridische precisie kan worden geformuleerd wat de maximaal overdraagbare schuld, de maximumlooptijd en alle andere kenmerken ervan betreft, om de bij de nationale grondwettelijke bepalingen voorgeschreven rechtszekerheid te garanderen. Indien dit kan worden bewerkstelligd, dan is het denkbaar dat in het Verdrag een nieuwe rechtsgrondslag wordt opgenomen op basis waarvan het fonds mag worden opgericht bij besluit van de Raad dat wordt vastgesteld met eenparigheid van stemmen van de leden van de eurozone en met de goedkeuring van het Europees Parlement, en dat door de lidstaten overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen moet worden bekrachtigd. In een dergelijk besluit zouden de maximumomvang, de duur en de precieze deelnemingsvoorwaarden van het fonds worden vastgelegd. De Commissie, die verantwoording verschuldigd is aan het Europees Parlement, zou dan het fonds beheren conform de precieze regels die in het Raadsbesluit zijn neergelegd.
BIJLAGE 1 : Het Instrument voor Convergentie en Concurrentievermogen
Bij het zetten van stappen in de richting van een echte EMU op het gebied van economische beleidscoördinatie moet worden voortgebouwd op het huidige systeem en moet het proces verder worden versterkt. Bij deze opzet zou het nationale ownership van de hervormingen alsook een geleidelijke toename van de intrusiviteit van het advies op het niveau van de eurozone uiterst belangrijk zijn wanneer de lidstaten verzuimen passende actie te ondernemen. Grotere overloopeffecten binnen de muntunie vragen zulk een stringenter proces van economische beleidscoördinatie voor de lidstaten van de eurozone. Op basis van de huidige Verdragen zou de wetgever dan ook een geïntegreerd kader voor het toezicht op het economische beleid kunnen opzetten dat uit twee elementen bestaat: 1) een mechanisme voor systematische coördinatie vooraf van alle belangrijke hervormingsprojecten van de lidstaten in de context van het Europees semester, als beoogd in artikel 11 van het TSCG. 2) een Instrument voor Concurrentievermogen en Convergentie (ICC) in het kader van de procedure bij buitensporige macro-economische onevenwichtigheden (PMO) op basis van contractuele regelingen tussen de Commissie en de lidstaten van de eurozone, in combinatie met de mogelijkheid van financiële steun.
Dit kader zou de PMO en het bestaande kader voor het toezicht op de begrotingssituatie van de lidstaten (het SGP) aanvullen. De doelstellingen ervan zouden tweeledig zijn: allereerst zou het de bestaande procedures versterken met name door de coördinatie vooraf van belangrijke economische hervormingen te bevorderen; in de tweede plaats zou het de dialoog met de lidstaten van de eurozone versterken om het nationale ownership te vergroten middels de invoering van tussen de Commissie en de lidstaten te sluiten contractuele regelingen. Het zou gecombineerd worden met een specifiek systeem van financiële steun en de initiële fase van de opbouw van een budgettaire capaciteit voor de EMU vertegenwoordigen. De contractuele regelingen zouden samen met de financiële steun tot een ICC voor de EMU worden gebundeld.
De Commissie zal in komende voorstellen de precieze voorwaarden aangeven voor zowel het mechanisme voor voorafgaande beleidscoördinatie als het ICC, dat gebaseerd is op contractuele regelingen met financiële steun. De voorstellen van de Commissie zullen er eveneens op gericht zijn de bestaande procedures die in de loop van de tijd zijn gecreëerd (Europees semester, nationale hervormingsprogramma’s, PMO, enz.) te stroomlijnen.
Het beoogde proces zou als volgt verlopen:
De vernieuwingen van het Europees semester zouden bestaan in de invoering van een systematische voorafgaande coördinatie van belangrijke economische hervormingen, een sterkere dialoog met de lidstaten, de invoering van door de Commissie en de lidstaten van de eurozone overeen te komen contractuele regelingen en financiële steun gekoppeld aan de uitvoering van de contractuele regelingen.
1. De Commissie publiceert de AGS (jaarlijkse groeianalyse) en een voorstel voor geïntegreerde richtsnoeren: globale richtsnoeren voor het economisch beleid (BEPG’s) en werkgelegenheidsrichtsnoeren (EG’s). Daarin zouden (al dan niet gekwantificeerd) de prioriteiten en doelstellingen voor het komende jaar voor zowel het beleid van de lidstaten als voor het EU-niveau worden vastgesteld. De maatregelen op EU-niveau kunnen concrete voorstellen omvatten waarbij de medewetgevers zouden moeten optreden zodra deze overeengekomen en in werking gesteld zijn. Het Europees Parlement zou worden geraadpleegd (dit is momenteel alleen voor de EG’s verplicht; er zou een politiek akkoord worden gesloten om het EP over het hele pakket richtsnoeren te raadplegen). Parallel hieraan presenteert de Commissie het waarschuwingsmechanismeverslag waarin wordt bepaald ten aanzien van welke lidstaten onevenwichtigheden geacht kunnen worden op te treden en welke lidstaten vervolgens aan een diepgaande toetsing zullen worden onderworpen (om na te gaan of die onevenwichtigheden bestaan en of zij buitensporig zijn).
2. Op basis van dit advies dient elke lidstaat van de eurozone een nationaal hervormingsprogramma in, één document dat voorstellen bevat voor beleidsmaatregelen die belangrijk zijn voor het verbeteren van zijn groei en concurrentievermogen, en een stabiliteitsprogramma, waarin zijn begrotingsplannen voor de middellange termijn worden gepresenteerd.
3. De Commissie beoordeelt de programma's en presenteert haar evaluatie in een reeks werkdocumenten van de diensten van de Commissie, waarin ook de aandacht op de resterende uitdagingen wordt gevestigd. Deze documenten zouden vroeger dan momenteel het geval is worden gepubliceerd om een dialoog over de analyse mogelijk te maken. Parallel hieraan schrijft de Commissie een horizontale beoordeling van de belangrijkste economische hervormingen die in de landen van de eurozone worden voorgesteld. Dit horizontale document en de conclusies ervan worden in de Eurogroep en de Ecofin-Raad besproken om de belangrijkste hervormingsplannen systematisch vooraf te coördineren.
4. Daarna komt de Commissie met een voorstel voor landenspecifieke aanbevelingen waarin de overeengekomen specifieke beleidsmaatregelen alsook het beoogde tijdschema voor uitvoering worden aangegeven. Parallel hieraan presenteert de Commissie voor de lidstaten met een buitensporige onevenwichtigheid een aanbeveling waarin het bestaan van zulk een buitensporige onevenwichtigheid wordt vastgesteld en waarin de betrokken lidstaat wordt aangeraden corrigerende actie te ondernemen. Dankzij het proces van informele dialoog over de beleidsanalyse worden de landenspecifieke maatregelen meer gedetailleerd, beleidspecifiek en termijngebonden. In de landenspecifieke aanbevelingen zou de focus gelegd worden op een kleiner aantal kernelementen in verband met groei en aanpassingstekorten in de betrokken lidstaat. Door deze verhoogde focus en specificiteit zouden de hervormingsinspanningen in de lidstaten een sterkere impuls kunnen krijgen.
5. Na het aannemen van de landenspecifieke aanbevelingen inclusief de PMO-aanbevelingen door de Raad, dienen de onder het preventieve en het correctieve deel van de PMO vallende lidstaten (vrijwillig voor het preventieve deel en verplicht voor het correctieve deel) op basis van de voormelde aanbevelingen een voorstel voor een contractuele regeling in inclusief specifieke beleidsmaatregelen die zij voornemens zijn uit te voeren en een tijdschema voor die maatregelen. Voor de lidstaten die onder het correctieve deel van de PMO vallen, zou het correctieve actieplan met de samen met de Commissie in te stellen contractuele regelingen overeenstemmen. Voor onder het preventieve deel van de PMO vallende lidstaten zouden de contractuele regelingen bestaan in een actieplan dat lijkt op het actieplan dat op grond van het correctieve deel vereist is.
Voor de lidstaten die onder het correctieve deel vallen, stemt het onderhandelen over de contractuele regelingen overeen met de goedkeuring van het correctieve actieplan, en zijn dan ook de artikelen 8 tot en met 12 van Verordening 1176/2011 van toepassing.
Voor onder het preventieve deel vallende lidstaten moeten, inclusief inzake de monitoring en beoordeling van de uitvoering van de in de contractuele regelingen vastgestelde maatregelen, ook een soortgelijke procedure en soortgelijke termijnen gelden. Er zijn evenwel geen sancties van toepassing.
Elk jaar zouden de lidstaten in hun nationale hervormingsprogramma's verslag uitbrengen over de voortgang inzake de uitvoering van hun contractuele regelingen.
6. De contractuele regelingen zouden van financiële steun vergezeld gaan. Zij zouden gerelateerd zijn aan de uit de PMO voortkomende landenspecifieke aanbevelingen, waarin de focus gelegd wordt op het versterken van het aanpassingsvermogen en concurrentievermogen van de lidstaten, d.w.z. gebieden waarop hervormingen tot grote positieve overloopeffecten naar andere lidstaten zouden leiden en die bijgevolg noodzakelijk zijn om een vlotte werking van de EMU te garanderen.
De financiële steun zou bestaan in een per contractuele regeling toe te wijzen bedrag ineens, dat niet voor bepaalde hervormingen geoormerkt is. De bedragen en het gebruik van de betrokken bedragen en van de uitbetaling (die meer dan één tranche kan omvatten) zullen afhangen van de voorwaarden (door de lidstaten uit te voeren maatregelen/hervormingen) en moeten eveneens in de contractuele regelingen worden bepaald.
Naast de sancties en onderliggende procedure die voor de onder het correctieve deel vallende lidstaten gelden (zoals beoogd bij Verordening 1174/2011), zouden contractuele regelingen in zoverre afdwingbaar zijn dat de Commissie (door gebruik te maken van artikel 121, lid 4 VWEU) waarschuwingen kan doen uitgaan als een lidstaat niet aan de contractuele regelingen voldoet. Deze waarschuwingen, die de Commissie autonoom kan doen uitgaan, kunnen een oproep tot de lidstaten om de afwijking te corrigeren, inclusief een tijdschema, omvatten. Wanneer daaraan niet wordt voldaan, kan de financiële steun worden tegengehouden.
De financiële steun wordt gefinancierd middels een speciaal fonds/financieel instrument, zoals vermeld in de hoofdtekst. De lidstaten van de eurozone dragen in dat fonds bij op basis van een verdeelsleutel die afhangt van het NI.
Wanneer de Commissie haar voorstel betreffende het versterken en stroomlijnen van de bestaande procedures presenteert, zal zij ook aandacht besteden aan de risico’s van potentiële onbedoelde gevolgen van het invoeren van dergelijke financiële steun, zoals moreel risico (bv. het belonen van relatief slechte presteerders) en ‘deadweight losses’ (hervormingen die zelfs zonder extra prikkel hoe dan ook zouden zijn uitgevoerd).
BIJLAGE 2 : Externe vertegenwoordiging van de eurozone
De voortgang die inzake verdere integratie wordt overeengekomen, moet extern tot uitdrukking komen, met name middels voortgang in de richting van gezamenlijke externe vertegenwoordiging van de EU en van de eurozone in het bijzonder. Een versterkte stem van de Economische en Monetaire Unie is een integrerend onderdeel van de huidige inspanningen om de economische governance van de eurozone te verbeteren.
Een van de zeer belangrijke lessen van de crisis is dat, bij confrontatie met een mondiale schok waarop een collectieve reactie nodig is, de grootte van de eurozone van belang is bij het beïnvloeden van het soort beleidsreacties dat er vanuit internationale financiële instellingen en fora komt. De afgelopen jaren is de Unie, vooral vanwege de euro, de natuurlijke tegenhanger van de economische grootmachten geworden wanneer mondiale groei, financiële bijstand of financiële regelgeving worden besproken. Wegens de huidige fragmentatie van haar vertegenwoordiging in internationale financiële instellingen en fora heeft de eurozone echter geen invloed en leiderschap evenredig met haar economische gewicht.
De inspanningen om de economische governance van de eurozone te versterken, dienen, om ten volle effectief te zijn, vergezeld te gaan van een stap naar een meer gezamenlijke en coherente externe vertegenwoordiging van de eurozone. Een dergelijke stap moet de significante versterking die in de interne economische governance plaatsvindt, weerspiegelen.
De externe vertegenwoordiging van de eurozone[25] moet worden versterkt om haar zowel in multilaterale instellingen en fora als bij bilaterale dialogen met strategische partners een actievere rol te laten spelen. Een en ander moet resulteren in het overbrengen van één boodschap over kwesties zoals economisch en budgettair beleid, macro-economisch toezicht, wisselkoersbeleid en financiële stabiliteit.
Het realiseren van deze doelstellingen zal een akkoord vereisen over een routekaart die gericht is op het stroomlijnen en verenigen van de externe vertegenwoordiging van de eurozone in internationale economische en financiële organisaties en fora.
De focus moet worden gelegd op het IMF, dat middels zijn kredietverleningsinstrumenten en toezicht een zeer belangrijke institutionele pijler in de mondiale economische governance is geworden. Op dit moment zijn de 17 lidstaten van de eurozone verspreid over acht “constituencies” en “chairs” en hebben zij maximaal vijf “Executive Directors”. Momenteel is de aanwezigheid van de instellingen van de Unie in het IMF zeer beperkt. De Europese Centrale Bank is een waarnemer bij het Executive Board van het IMF en het IMFC. De Europese Commissie heeft alleen waarnemersstatus bij het IMFC.
Artikel 138, lid 2, VWEU voorziet in de vaststelling van passende maatregelen met het oog op een gezamenlijke vertegenwoordiging in de internationale financiële instellingen en conferenties. De doelstelling die aan dit artikel van het Verdrag ten grondslag ligt, was een sterkere en gezamenlijke vertegenwoordiging van de Unie voor de lidstaten van de eurozone in dergelijke instellingen en conferenties tot stand te brengen, aangezien de effectiviteit van de huidige informele regelingen voor het vertegenwoordigen van de eurozone onbevredigend werd geacht[26].
Het is noodzakelijk de coördinatie-infrastructuur voor de eurozone in Brussel en in Washington te versterken. Het coördinatieproces voor de eurozone moet worden verbeterd, en de lidstaten moeten gemeenschappelijke boodschappen verplicht volgen. De “constituencies” moeten worden herschikt om de landen voor het IMF in eurozone-“constituencies” te hergroeperen, die ook toekomstige lidstaten van de eurozone zouden kunnen omvatten. Parallel hieraan moet voor de eurozone een waarnemersstatus in het Executive Board van het IMF worden nagestreefd. Dit vereist onderhandelingen met het IMF. De leden van de eurozone delen een gemeenschappelijke munt, een gemeenschappelijk monetair en wisselkoersbeleid, en het beheer van de externe reserves van de leden door het Europees Stelsel van centrale banken. De recente wijzigingen van de governance van de eurozone hebben de wijze waarop het budgettair en economisch beleid op Europees niveau wordt gecoördineerd fundamenteel veranderd. In kwesties in verband met de eurozone is de Europese Commissie een natuurlijke gesprekspartner van het IMF geworden. Bovendien hebben de Commissie en de ECB meer recent nauw met het IMF samengewerkt bij het onderhandelen over de pakketten voor financiële bijstand voor leden van de eurozone en de EU en hebben zij met het IMF op het gebied van toezicht in het algemeen samengewerkt. Tegen deze achtergrond is het verlenen van waarnemersstatus aan de eurozone, vertegenwoordigd door de Europese Commissie, met betrokkenheid van de Europese Centrale Bank wat het monetaire beleid betreft, van essentieel belang om de synergie te vergroten van de samenwerking tussen het IMF en de instellingen die een centrale rol spelen in het dagelijks beheer van de eurozone.
Om het langeretermijndoel van één zetel van de eurozone in het IMF te realiseren, dient een geleidelijke aanpak te worden beoogd die alle betrokken actoren in staat zou stellen de noodzakelijke institutionele regelingen te treffen om voor één zetel van de eurozone te zorgen.
In termen van concrete stappen voorwaarts zal de Europese Commissie:
· een routekaart indienen met stappen voor het na verloop van tijd consolideren van de vertegenwoordiging van de eurozone in het IMF
· te gelegener tijd formele voorstellen op grond van artikel 138, lid 2 VWEU doen om een gezamenlijk standpunt vast te stellen voor het verkrijgen van een waarnemersstatus van de eurozone in het IMF, voor een waarnemersstatus in het executive board van het IMF en vervolgens voor één zetel.
· een voorstel indienen voor het verbeteren van de coördinatie tussen de lidstaten over IMF-kwesties in verband met de EMU
· overwegen van de mogelijkheden op grond van artikel 138, lid 1 VWEU gebruik te maken om in de bevoegde internationale financiële instellingen en conferenties gemeenschappelijke standpunten voor te stellen over kwesties die voor de Economische en Monetaire Unie van bijzonder belang zijn.
· de vertegenwoordiging van de eurozone in de context van bilaterale betrekkingen met belangrijke economische partners verder bevorderen. Het kader van de besprekingen met China over macro-economische en wisselkoerskwesties (die door een delegatie van de eurozone worden behandeld[27]) zou als model kunnen dienen.
BIJLAGE 3 : Een Europees Aflossingsfonds
Het concept voor het Aflossingsfonds (AF) is voor het eerst in 2011 door de Vijf Wijzen gepresenteerd. Het belangrijkste idee achter het AF is te zorgen voor een kader om de overheidsschuld van de lidstaten van de eurozone op een houdbaar niveau te brengen door hun totale financieringskosten te verlagen in ruil voor extra toezeggingen op het gebied van budgettaire governance.
In hoofdlijnen, zou de overheidsschuld van de lidstaten in twee delen worden verdeeld: 1) een deel gelijk aan 60% van het bbp, of de bij het stabiliteits- en groeipact vastgestelde drempel; voor dit deel zou elke lidstaat afzonderlijk verantwoordelijk blijven; en 2) een deel bestaande uit overheidsschuld boven de drempel van 60% van het bbp, die zou worden overgedragen aan en gepoold in een AF, en het AF bijgevolg in eigendom zou hebben, hoewel de lidstaten verplicht zouden zijn de overgedragen schuld over een bepaalde periode (bv. 25 jaar) autonoom af te lossen. Het AF zou zichzelf financieren door zijn eigen obligaties uit te geven, waarop door alle deelnemende lidstaten gepoold rente zou worden betaald. Om deze AF-obligaties aantrekkelijk en verhandelbaar te maken, moet aan de beleggers voldoende goede zekerheid over de kredietwaardigheid ervan geboden worden. Het ideaal zou bijgevolg zijn dat de AF-obligaties gedekt worden door een hoofdelijke waarborg van alle lidstaten van de euro. De hoofdelijke waarborgen voor de AF-obligaties zouden in relatief lage financieringskosten voor de deelnemende lidstaten resulteren en hun totale renteaflossingslast verlichten. Het terugbetalingsplan voor elke lidstaat moet precies worden bepaald en een transparante berekeningssleutel volgen op grond waarvan het soort afbetalingstermijnen wordt bepaald (gelijke termijnen of termijnen die afhangen van de economische situatie, bv. als een percentage van het bbp, waardoor de jaarlijkse betalingen aan de economische cyclus zouden zijn aangepast). Het plan voor dit kader is in figuur 1 afgebeeld.
Figuur 1: plan voor het Europees Aflossingsfonds
Inherent aan de AF-aanpak is een probleem van moreel risico, omdat de hoofdelijke waarborg en daaruit voortvloeiende lagere financieringskosten voor de lidstaten onbedoelde prikkels voor het aangaan van nog meer schulden kunnen creëren. Dit potentiële morele risico zou moeten worden aangepakt door extra toezeggingen van de lidstaten op het gebied van economische governance. Als basisvoorwaarde voor deelname aan het AF zou voor elke lidstaat een pad voor budgettaire consolidatie en structurele hervorming worden uitgestippeld, waardoor de lidstaat verplicht zou zijn de overgedragen schuld over een bepaalde periode autonoom af te lossen. Consolidatie- en hervormingsakkoorden zijn een cruciale voorwaarde voor geloofwaardigheid en zouden kunnen omvatten: i) oormerking van belastinginkomsten specifiek voor betalingsverplichtingen voor het aflossingsfonds, ii) deponeren van zekerheid, iii) verplichte toezegging om eerder overeengekomen structuurhervormingen en consolidatiemaatregelen na te komen. Bij niet-nakoming zou de overdracht van nationale schuld aan het aflossingsfonds onmiddellijk kunnen worden stopgezet.
In de praktijk zouden de aflossingen van vervallende schuld en nieuwe financieringsbehoeften van deelnemende lidstaten met uit de verkoop van AF-obligaties ontvangen geld worden gefinancierd[28] totdat de overgedragen passiva de overeengekomen bedragen bereiken. Een duidelijk en strikt rechtskader/contract dat geldt voor de overdracht van schuld zou vereist zijn, waarbij met name zouden worden geregeld: i) de maximaal over te dragen bedragen[29], ii) het terugbetalingsplan alsook iii) de voorrang van door het AF uitgegeven obligaties boven nationale obligaties.
Als gevolg van de overdracht aan het AF zou de totale schuld van een land in twee delen worden verdeeld – nationale schuld en door het AF uitgegeven obligaties[30] (zie figuur 2).
Figuur 2: de schuldstructuur van de lidstaten volgens een plan voor het Aflossingsfonds.
Bron: najaarsprognoses 2012 van de Europese Commissie, schuldprognoses voor 2013
De oprichting van een AF biedt verschillende uitdagingen. Allereerst lijkt het erop dat, hoewel de hele eurozone zou profiteren van een afname van het overheids- en systeemrisico als gevolg van vermindering van de totale schuldniveaus en met name de schuldniveaus in meer kwetsbare landen, lidstaten met een hoge kredietwaardigheid relatief minder van het Fonds profiteren. Er moeten dan ook prikkels voor deelname door deze lidstaten worden gecreëerd. In de tweede plaats zou, omdat buitensporige schuld door hoofdelijke waarborgen zou worden gedekt, deze schuld in een relatief niet erg risicovol activum worden omgezet. Daardoor zou het marktdiscipline-effect substantieel worden verzwakt. In feite zou de taak van disciplinering geheel op de medegaranten overgaan. In de derde plaats is het AF bedoeld als een manier om de schuldniveaus te verlagen en mogen de lidstaten niet gestimuleerd worden om de deelname aan het AF nodeloos te rekken enkel en alleen om van lagere financieringskosten te profiteren. Ten slotte zou, vanuit een marktperspectief, door de beperkte duur van het plan de marktliquiditeit naar het einde van het plan toe verminderen. Een en ander zou de rol en het gebruik van de gemeenschappelijk uitgegeven obligaties als benchmark op losse schroeven zetten. Na het vervallen van de gemeenschappelijke uitgifte zou de overheidsobligatiemarkt van de eurozone even weinig geïntegreerd zijn als nu en zou geen van de potentiële voordelen van gemeenschappelijke uitgifte zijn behaald.
[1] The adjective "fiscal" in this text is used in the sense of "budgetary".
[2] Het beleidskader van de EMU omvat een aantal uitvoerige Verdragsbepalingen, waarbij a) de Europese Centrale Bank wordt opgericht als onafhankelijke monetaire autoriteit voor de eurozone, b) een geheel van regels wordt uitgewerkt voor het nationale begrotingsbeleid (zoals de buitensporigtekortprocedure, het verbod op monetaire financiering en bevoorrechte toegang en de zogenaamde “no-bail-outregel”, en c) het toezicht op de op het economisch beleid in de lidstaten meer in het algemeen wordt geregeld.
[3] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication_summary12680_en.htm
[4] Zie de mededelingen van de Commissie van 12 mei 2010 (COM(2010) 250 definitief) en 30 juni 2010 (COM(2010) 367 definitief) en haar “sixpack” van wetgevingsvoorstellen van 29 september 2010 (COM(2010) 522 t/m 527 definitief).
[5] Arrest van 27 november 2012 in de zaak C-370/12 Pringle. Het Hof bevestigde tevens dat Besluit 2011/199/EU van de Europese Raad tot wijziging van artikel 136 VWEU geldig is en dat het de lidstaten vrijstaat om het ESM-verdrag te sluiten en te ratificeren vóór de inwerkingtreding van dat besluit.
[6] Persbericht van de ECB van 6 september 2012 over de technische eigenschappen van Outright Monetary Transactions: http://www.ecb.int/press/pr/date/2012/html/pr120906_1.en.html
[7] COM(2011) 818 definitief.
[8] Zie de mededeling van de Commissie "Een routekaart naar een bankenunie", waarin de algemene visie van de Commissie inzake de ontwikkeling van de bankenunie wordt toegelicht en waarin het gemeenschappelijke rulebook, de gemeenschappelijke depositobescherming en een enkel mechanisme voor de afwikkeling van banken aan de orde komen, COM(2012)510,
http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-510_nl.pdf
[9] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/132809.pdf
[10] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/132986.pdf
[11] http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-511_nl.pdf
[12] http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-512_nl.pdf
[13] Verordening (EU) nr. 1176/2011.
[14] Artikel 126, lid 3, VWEU bepaalt met name: ”In het verslag van de Commissie wordt er tevens rekening mee gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgave van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen (…)".
[15] Allereerst kan de analyse van de relevante factoren ertoe leiden dat er geen BTP wordt ingeleid tegen een lidstaat, ook wanneer deze niet voldoet aan het tekortcriterium, wanneer zijn schuldquote onder de referentiewaarde ligt. Ten tweede mag bij overschrijding van de schuldreductiebenchmark pas na de analyse van de relevante factoren een BTP worden ingeleid.
[16] Uitgaven in het kader van EU-programma's, en dus tevens investeringsuitgaven, voor zover deze volledig met inkomsten uit EU-fondsen worden gefinancierd, worden eveneens uitgesloten van de uitgaven die in aanmerking worden genomen bij de beoordeling of aan de uitgavenbenchmark is voldaan.
[17] Het SGP bevat bijzondere bepalingen die een dergelijke mogelijkheid bieden. Zo bepaalt artikel 5, lid 1, van Verordening 1466/97: "… Bij het bepalen van het aanpassingstraject richting de middellangetermijndoelstelling voor de begroting voor de lidstaten die dit doel nog niet hebben bereikt, en bij het toestaan van een tijdelijke afwijking van deze doelstelling voor lidstaten die de doelstelling wel hebben bereikt, mits een passende veiligheidsmarge voor wat betreft de tekortreferentiewaarde is gewaarborgd en verwacht wordt dat de begrotingssituatie binnen de programmaperiode terugkeert naar de middelangetermijndoelstelling voor de begroting, houden de Raad en de Commissie rekening met de uitvoering van grote structurele hervormingen die direct positieve langetermijneffecten voor de begroting hebben, mede doordat zij de potentiële duurzame groei verhogen, en bijgevolg een verifieerbare invloed op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn hebben ...".
[18] Dat wil zeggen dat de EU de lidstaten van de eurozone vertegenwoordigt overeenkomstig de Verdragen.
[19] Zie het arrest van 27 november 2012 in zaak C-370/12, Pringle, punten 137 en 138.
[20] In elk geval moet de inhoud van dat Verdrag worden ingepast in het Unierecht, zoals bepaald in artikel 16 ervan.
[21] Zie de mededeling van de Commissie "Een routekaart naar een bankenunie", waarin de brede visie van de Commissie op de totstandbrenging van een bankenunie wordt geschetst die het gemeenschappelijk rulebook, een gemeenschappelijke depositobescherming en een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor banken omvat (COM(2012)510): http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-510_nl.pdf)
[22] In een aantal bestaande analysen is de bijdrage van bestaande overdrachtsregelingen in federale staten aan de absorptie van asymmetrische schokken econometrisch beoordeeld. Voor de VS bijvoorbeeld lopen de ramingen inzake de stabilisatiecapaciteit van overdrachten tussen VS-staten uiteen van 10% tot 30% van de met de overdracht op te vangen schok.
[23] Zie het arrest in zaak C-370/12, Pringle, punten 109, 110 en 111 en punten 158 tot en met 162.
[24] Er zij aan herinnerd dat de positie van het Commissielid voor Economische en monetaire zaken reeds in oktober en november 2011 aanzienlijk is versterkt door middel van diverse besluiten die binnen de bij de huidige Verdragsregels gestelde grenzen zijn genomen. Met deze besluiten werd beoogd de onafhankelijkheid, objectiviteit en efficiëntie bij de vervulling van de verantwoordelijkheden van de Commissie voor de coördinatie, het toezicht en de handhaving op het terrein van de economische governance van de Unie en de eurozone te verzekeren. Meer in het bijzonder zijn de Commissiebesluiten op dit terrein ingevolge een wijziging van het reglement van orde van de Commissie gebaseerd op een voorstel van de vicevoorzitter voor Economische en monetaire zaken en de euro. Zij worden aangenomen volgens een bijzondere schriftelijke procedure, wat een objectievere en effectievere besluitvorming mogelijk maakt. De vicevoorzitter is ook gemachtigd om, in overleg met de voorzitter, namens de Commissie besluiten aan te nemen op diverse terreinen die met het "sixpack" en met economische aanpassingsprogramma's in het kader van het EFSM, de EFSF en het ESM verband houden. Ten slotte moeten de diensten van de vicevoorzitter van tevoren worden geraadpleegd over alle initiatieven van de Commissie met mogelijke gevolgen voor de groei, het concurrentievermogen of de economische stabiliteit.
[25] Dat wil zeggen, de EU die de lidstaten van de eurozone vertegenwoordigt overeenkomstig de Verdragen.
[26] Zie ook het Final Report of the European Convention's Working Group VI on Economic Governance, WG VI 17, 21.10.2002, blz. 8. Cf. ook het Final Report of Working Group VII on External Action, WG VII 17, 16.12.2002, pt. 66.
[27] Deze delegatie bestaat uit de commissaris voor Economische en Monetaire Zaken vergezeld van de voorzitter van de Eurogroep en de voorzitter van de Europese Centrale Bank.
[28] Het beheer van het AF zou worden toevertrouwd aan een op grond van het Verdrag binnen de Commissie op te richten specifieke instelling, d.w.z. een Europese entiteit voor schuldbeheer, die verantwoordelijk is aan het Europees Parlement.
[29] In het contract moet ook worden bepaald dat de overeengekomen over te dragen bedragen niet groter mogen worden.
[30] De totale omvang van het AF zou 3 biljoen EUR kunnen bereiken. De berekening gebeurde op basis van de najaarsprognoses 2012 van de Europese Commissie.