Bijlagen bij COM(2015)51 - Antwoorden van de Commissie op het verslag van de Rekenkamer "fouten in de uitgaven voor plattelandsontwikkeling: wat zijn de oorzaken en hoe worden ze aangepakt?"

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2015)51 - Antwoorden van de Commissie op het verslag van de Rekenkamer "fouten in de uitgaven voor plattelandsontwikkeling: wat zijn de ...
document COM(2015)51 NLEN
datum 5 februari 2015
bijlage I bij Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 907/2014 (programma 2014-2020), voordat er betalingen worden verricht. De diensten van de Commissie toetsen de erkenning aan de hand van ex-postaudits.

VIII. Met betrekking tot de beperkte stimulans voor begunstigden om aan de landbouwverbintenissen te voldoen, zij erop gewezen dat de agromilieuregelingen een weerspiegeling zijn van vrijwillige verbintenissen die landbouwers aangaan om milieuvoordelen te creëren en collectieve milieugoederen te leveren, en die verder gaan dan de ter zake dienende dwingende voorschriften. Het feit dat agromilieubetalingen (voor gemaakte kosten en gederfde inkomsten) compensatiegericht zijn, betekent niet per definitie dat deze rechtstreeks een economisch voordeel voor de landbouwers opleveren, hoewel dat op de langere termijn niet uitgesloten is.

Wat het "lage" controlepercentage voor verbintenissen betreft, moet de lidstaat krachtens de geldende wetgeving het aandeel ter plaatse te controleren begunstigden verhogen wanneer controles ter plaatse aanzienlijke niet-nalevingen aan het licht brengen. De juiste toepassing hiervan wordt geverifieerd tijdens de conformiteitsaudits van de Commissie.

Het controlepercentage voor landbouwverbintenissen is vastgesteld op 100 % voor administratieve controles en 5 % voor controles ter plaatse. De in het jaarlijkse activiteitenverslag 2013 gepubliceerde beheers- en controlekosten bedragen voor het hele GLB 4 miljard EUR. Daarom dient de nadruk te worden gelegd op het doeltreffender maken van de controles en niet op het opvoeren ervan.

Wat de sancties betreft, is de Commissie van mening dat de sancties voor niet-naleving evenredig moeten zijn, maar wel een ontradend instrument moeten blijven.

IX. De vaststelling van actieplannen is opgezet als een preventief proces dat is gebaseerd op het werkdocument van de diensten van de Commissie (2013) 244 en dat uitgaat van een door de lidstaten zelf opgestelde beoordeling van de achterliggende oorzaken die de foutenpercentages hebben beïnvloed. De reactieve component is geleidelijk in dit proces geïntegreerd door systematisch rekening te houden met de auditbevindingen en specifieke corrigerende acties voor te stellen. Dit dubbele perspectief (preventief en reactief) maakt nog steeds deel uit van de exercitie. Uit de laatste bijwerking van de actieplannen blijkt dat bijna 50 % van de acties terug te voeren is op concrete auditbevindingen van de Rekenkamer of van de Commissie, terwijl de andere helft de zelfbeoordeling van de lidstaten als basis had.

Bovendien wordt in de ex-antebeoordeling van de verifieerbaarheid en controleerbaarheid van alle maatregelen in de POP’s 2014-2020 ook uit het oogpunt van preventie aandacht besteed aan het foutenrisico.

X. De Commissie is eveneens van mening dat het belangrijk is om een passend evenwicht te bewaren tussen het aantal en de complexiteit van de regels enerzijds en de noodzaak om de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven te garanderen anderzijds.

XI.

a) De Commissie is het eens met de aanbeveling. De specifieke onderwerpen die de Rekenkamer onder de aandacht brengt, moeten alleen in de actieplannen worden behandeld wanneer tekortkomingen werden vastgesteld. Met betrekking tot de drie aangehaalde oorzaken van fouten erkent de Commissie het belang van richtsnoeren en de verspreiding van de beste praktijken. Deze kwestie zal worden aangepakt via het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling en de seminars.

Voorts hebben de lidstaten van de Commissie al specifieke richtsnoeren ontvangen inzake overheidsopdrachten en agromilieuklimaatmaatregelen, onder meer op het gebied van dubbele financiering.

 Het opzettelijk omzeilen van regels is een onderdeel van de strategie voor fraudebestrijding en de seminars daarover in verschillende lidstaten.

b) De Commissie is het eens met deze aanbeveling. De Commissie werkt momenteel aan een beoordeling van de controleerbaarheid en verifieerbaarheid van de nieuwe programma’s en zal elke tekortkoming aan de orde stellen in het kader van de monitoringcomités en de jaarlijkse evaluatievergaderingen met de beheersautoriteiten.

Voorts zullen de auditbevindingen van nabij worden opgevolgd teneinde eventuele oorzaken van fouten die aan de nationale uitvoeringsbepalingen toe te schrijven zijn, op te sporen en te corrigeren, en zal zo nodig worden geëist dat deze bepalingen onmiddellijk worden gewijzigd.

Lessen die worden getrokken uit de uitvoering van de programma’s en de desbetreffende nationale uitvoeringswetgeving, zullen worden uitgewisseld via het ENPO en speciale seminars over foutenpercentages.

c) De Commissie kan het slechts voor een deel eens zijn met de aanbeveling, aangezien zij niet kan vooruitlopen op de reikwijdte en het resultaat van een dergelijke analyse noch op toekomstige beleidskeuzes van de wetgevers voor de volgende programmeringsperiode.

In 2017 zal de Commissie een strategisch verslag over het Fonds opstellen, met een samenvatting van de door de lidstaten ingediende jaarlijkse voortgangsverslagen (artikel 53 van Verordening (EU) nr. 1303/2013). Daarnaast zullen de Commissie en de lidstaten de prestaties van de POP’s beoordelen tijdens de evaluatieprocedure als bedoeld in artikel 21 van Verordening (EU) nr. 1303/2013. In het licht van deze en andere stavingsdocumenten (bv. auditbevindingen) zal de Commissie een beoordeling maken van het beleidsontwerp en van de eventuele noodzaak voorstellen te doen voor de volgende programmeringsperiode.

Aan het einde van de programmeringsperiode zal de Commissie, alvorens een voorstel voor de volgende programmeringsperiode voor te bereiden, voor elke bijstandsmaatregel grondig analyseren of deze nog nodig is, zoals ook is gebeurd voor de huidige programmeringsperiode.

De Commissie is het ermee eens dat waar mogelijk gebruik moet worden gemaakt van administratieve controles, maar merkt daarbij op dat dit in de meeste gevallen niet haalbaar is voor concrete agromilieuacties.

Inleiding

1. De EU heeft 96 miljard toegewezen en de bijdrage van de lidstaten zal naar verwachting 55 miljard bedragen.

4. De Rekenkamer schat het gemiddelde foutenpercentage in de uitgaven voor plattelandsontwikkeling voor de periode 2011-2013 op 8,2 %. De Commissie wijst evenwel op de licht neerwaartse ontwikkeling van het foutenpercentage voor het Elfpo (van 8,4 % in 2011 naar 7,9 % in 2013).

Dit foutenpercentage ligt hoger dan de individuele percentages die de Europese Rekenkamer jaarlijks bekendmaakt in hoofdstuk 4 van het jaarverslag. De reden hiervoor is dat de onderhavige analyse betrekking heeft op 461 van de in totaal 532 verrichtingen voor de drie jaren (met inbegrip van gezondheids-, milieu- en visserijbeleid). Het gemiddelde foutenpercentage voor de 71 verrichtingen die niet aan de orde komen in dit verslag, ligt lager. De Commissie merkt ook op dat de Rekenkamer het monster definieert en het foutenpercentage jaarlijks berekent op beleidsniveau (plattelandsontwikkeling, milieu, visserij en gezondheid).

Plattelandsontwikkeling neemt 90 % van de beleidsuitgaven voor haar rekening en is door de bank genomen vatbaarder voor fouten dan andere gebieden in de beleidsgroep. De complexiteit van sommige subsidiabiliteitsvereisten voor plattelandsontwikkelingsmaatregelen heeft het hoge niveau van de foutenpercentages in belangrijke mate beïnvloed.

5. Het bestaan van foutenpercentages betekent niet per definitie dat de beleidsdoelstellingen niet worden gehaald. Over dat laatste kan pas een uitspraak worden gedaan als de prestaties van de concrete acties waarvoor bijstand is verleend, worden beoordeeld. Om de doelstellingen van het beleid inzake plattelandsontwikkeling te bereiken, is een zekere mate van complexiteit in de uitvoering van het beleid onvermijdelijk, gezien de ambitieuze doelstellingen van plattelandsontwikkeling (PO). In het licht hiervan moet worden erkend dat het zeer moeilijk zal zijn om tot een foutenpercentage van 2 % of minder te komen, zonder daarvoor onredelijke controlemiddelen in te zetten tegen buitensporige kosten.

Fouten: soorten en prevalentie

12. Wat betreft de soorten fouten waarop de Rekenkamer wijst, dient te worden opgemerkt dat de Commissie tijdens haar eigen audits van investeringsmaatregelen en oppervlaktegebonden regelingen  tekortkomingen heeft geconstateerd die vergelijkbaar zijn met de door de Rekenkamer vastgestelde tekortkomingen. Ter bescherming van de EU-begroting zijn financiële correcties opgelegd aan de betrokken lidstaten (of lopen conformiteitsgoedkeuringsprocedures met het oog op het toepassen van dergelijke correcties). Bovendien moesten de lidstaten waar de tekortkomingen werden vastgesteld, corrigerende maatregelen nemen.

14. Het beleid voor plattelandsontwikkeling wordt ten uitvoer gelegd door middel van een nationaal of regionaal plattelandsontwikkelingsprogramma. De meeste fouten hebben betrekking op de specifieke voorwaarden die zijn vastgesteld in de programma’s en in andere nationale voorschriften. De lidstaten staan voor de moeilijke taak deze nationale voorschriften, hoe noodzakelijk zij ook zijn voor de uitvoering van het beleid, te beperken tot wat strikt noodzakelijk is om de beleidsdoelstellingen te halen.

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 moet in alle plattelandsontwikkelingsprogramma’s een ex-antebeoordeling van de verifieerbaarheid en controleerbaarheid van de maatregelen worden opgenomen, die gezamenlijk is uitgevoerd door de beheersautoriteit en het betaalorgaan.

26. Tijdens haar eigen audits heeft de Commissie ook tekortkomingen geconstateerd bij de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten. In dit verband zijn al financiële correcties toegepast.

De plaatsing van overheidsopdrachten is een van de centrale elementen in de actieplannen voor plattelandsontwikkeling.

Het is echter belangrijk op te merken dat niet-naleving van de regels voor overheidsopdrachten niet per definitie hoeft te betekenen dat 100 % van de betrokken uitgaven niet-subsidiabel is. Het is mogelijk dat het project op zich zijn doel wel degelijk bereikt en een echte toegevoegde waarde biedt.

Bovendien heeft de Commissie op 19 december 2013 nieuwe richtsnoeren vastgesteld voor de bepaling van financiële correcties voor uitgaven die in gedeeld beheer door de Unie zijn gefinancierd, in geval van niet-naleving van de regels inzake overheidsopdrachten[2]. Volgens deze richtsnoeren moet de niet-naleving van de regels inzake overheidsopdrachten worden beoordeeld op basis van het evenredigheidsbeginsel.

Een document met richtsnoeren inzake de meest voorkomende onregelmatigheden bij het beheer van Europese structuur- en investeringsfondsen is reeds overgelegd aan de lidstaten (4e seminar foutenpercentage, oktober 2014).

27. Met betrekking tot tabel 1:

Roemenië: de gerapporteerde fout is door de Rekenkamer ontdekt in de betrouwbaarheidsverklaring 2012 (ook "DAS" genoemd).  Het Roemeense actieplan inzake het foutenpercentage bevat maatregelen om tekortkomingen in de procedures voor overheidsopdrachten aan te pakken.

Nederland: de provincie heeft de regels inzake overheidsopdrachten in 2012 met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2010 ingetrokken. Dat had in dit geval niet mogen gebeuren. De Commissie behandelt deze zaak verder met de lidstaat.

Duitsland (Brandenburg-Berlijn): Aangezien 2012 de termijn was voor de laatste verbintenissen voor breedband, konden geen verdere preventieve en corrigerende acties worden uitgevoerd. Voor de periode 2014-2020 is geen bijstand voor breedband uitgetrokken.

Tekstvak 2 – Rechtstreeks aan bestaande leveranciers gegunde contracten

Zweden heeft in zijn actieplan inzake het foutenpercentage "overheidsopdrachten" vermeld als achterliggende oorzaak van fouten en van corrigerende en preventieve acties.

32. De in tabel 2 vermelde tekortkomingen worden behandeld in de respectieve actieplannen ter verbetering van het administratieve controlesysteem.

35. De Commissie is ook van oordeel dat vereenvoudiging niet ten koste mag gaan van de beginselen van goed financieel beheer.

Het nieuwe GLB-rechtskader voor 2014-2020 bevat vereenvoudigingsfactoren die geen nadelig effect hebben op goed financieel beheer (bv. forfaitaire betalingen, standaardkosten). Krachtens artikel 60 van Verordening (EU) nr. 1305/2013 zijn uitgaven voor investeringen alleen subsidiabel als deze zijn gedaan nadat de bijstandsaanvraag is ingediend.

Tekstvak 3 – Voorbeeld van intrekking van een doeltreffend subsidiabiliteitscriterium

Deze tekortkomingen worden behandeld in de respectieve actieplannen ter verbetering van het administratieve controlesysteem.

Dit is niet langer mogelijk in het nieuwe rechtskader. Zie antwoord op paragraaf 35.

38. Het is mogelijk dat de forfaitaire betaling, zoals in het geval van bijstand voor jonge landbouwers, niet in overeenstemming is met beleidsdoelstellingen voor andere maatregelen. Daarom moet een vereenvoudiging van de uitvoering zorgen voor een adequaat evenwicht tussen het halen van de beleidsdoelstellingen enerzijds en een goed financieel beheer anderzijds. De gunstige uitwerking op het foutenpercentage mag niet de enige factor zijn waarmee rekening wordt gehouden.

40. De Commissie wijst erop dat het percentage frauduleus gedane uitgaven voor plattelandsontwikkeling die door de lidstaten zijn opgespoord en gemeld, 0,11 % bedraagt[3].

43. De Commissie heeft in het kader van haar eigen audits ook tekortkomingen bij de verificatie van het criterium kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) ontdekt, evenals niet-naleving van de toepasselijke procedure voor de plaatsing van particuliere opdrachten. Waar tekortkomingen werden geconstateerd, zijn ter bescherming van de EU-begroting financiële correcties opgelegd aan de betrokken lidstaten (of lopen conformiteitsgoedkeuringsprocedures met het oog op het toepassen van dergelijke correcties). Bovendien moesten de betrokken lidstaten corrigerende maatregelen nemen.

In het huidige rechtskader 2014-2020 zijn er geen beperkingen vastgesteld die bepalen hoe groot een onderneming moet zijn om bijstand te ontvangen voor investeringen in materiële activa. De lidstaten kunnen de bijstandsverlening richten op specifieke begunstigden overeenkomstig de conclusies van de SWOT-analyse en de beoordeling van de behoeften. Deze nieuwe vereisten moeten controleerbaar en verifieerbaar zijn.

46. Soortgelijke bepalingen zullen gelden tijdens de periode 2014-2020.

48. De Commissie is het ermee eens dat de nationale autoriteiten een groot aantal door de Rekenkamer geconstateerde fouten zelf hadden kunnen opmerken. De GLB-regelgeving stelt de lidstaten alle instrumenten ter hand die nodig zijn om de meeste risico's op het begaan van fouten te beperken.

De Commissie zal ook in de toekomst aanbevelingen en richtsnoeren voor de lidstaten opstellen en beste praktijken verspreiden om het controlesysteem te verbeteren teneinde fouten te voorkomen.

Tekstvak 5 – Voorbeelden van ontoereikende kwaliteit van controles door de autoriteiten van de lidstaten

Deze tekortkomingen worden behandeld in de respectieve actieplannen ter verbetering van het administratieve controlesysteem.

51. De Commissie heeft tijdens haar eigen audits ook tekortkomingen geconstateerd bij het verrichten van administratieve controles. De betrokken lidstaten moesten corrigerende maatregelen nemen en zo nodig zijn financiële correcties opgelegd.

57. Tijdens haar audits heeft de Commissie ook tekortkomingen geconstateerd bij de verificatie van de agromilieuverbintenissen; de betrokken lidstaten moesten corrigerende maatregelen nemen. Bovendien zijn zo nodig financiële correcties opgelegd aan de betrokken lidstaten.

Tekstvak 7 – Voorbeelden van niet-naleving van eenvoudige agromilieuverbintenissen

De tekortkomingen in Malta zijn grotendeels te wijten aan het feit dat de begunstigden van bijstand voor agromilieumaatregelen de verbintenissen niet nakomen. De Maltese overheid heeft tal van gerichte voorlichtingsacties en, voor bepaalde begunstigden, een individuele opleiding georganiseerd.

59. Agromilieuregelingen zijn een weerspiegeling van vrijwillige verbintenissen die landbouwers aangaan om milieuvoordelen te creëren en collectieve milieugoederen te leveren, en die verder gaan dan de ter zake dienende dwingende voorschriften. Het feit dat agromilieubetalingen (voor gemaakte kosten en gederfde inkomsten) compensatiegericht zijn, betekent niet per definitie dat deze rechtstreeks een economisch voordeel voor de landbouwers opleveren, hoewel dat op de langere termijn niet uitgesloten is.

62. Wat het "lage" controlepercentage voor agromilieuverbintenissen betreft, moet de lidstaat krachtens de geldende wetgeving het aandeel ter plaatse te controleren begunstigden verhogen wanneer controles ter plaatse aanzienlijke niet-nalevingen aan het licht brengen in het kader van een bepaalde steunregeling of bijstandsmaatregel of in een bepaalde regio of een deel daarvan.

Afhankelijk van de lidstaat en de individuele maatregel kan het werkelijke percentage controles ter plaatse hoger zijn dan 5 %. De correcte toepassing hiervan wordt geverifieerd in het kader van de conformiteitsaudits van de Commissie.

Alle subsidiabiliteitscriteria, verbintenissen en andere verplichtingen moeten worden gecontroleerd tijdens de controle ter plaatse. Indien deze niet allemaal kunnen worden gecontroleerd tijdens de controle ter plaatse, moet een tweede bezoek worden georganiseerd.

63. Volgens de toepasselijke wetgeving moeten administratieve controles alle elementen betreffen waarvoor het mogelijk en passend is deze met administratieve middelen te controleren (zoals de naleving van agromilieuverbintenissen).

Tijdens haar conformiteitsaudits verifieert de Commissie ook of de controles, naast ter plaatse, ook administratief kunnen worden verricht. In voorkomend geval worden aanbevelingen aan de lidstaten gedaan en worden financiële correcties toegepast.

Bovendien zijn in het nieuwe GLB-rechtskader voor 2014-2020 bepalingen opgenomen op grond waarvan de lidstaten erop moeten toezien dat alle maatregelen voor plattelandsontwikkeling die zij voornemens zijn uit te voeren, verifieerbaar en controleerbaar zijn. In het plattelandsontwikkelingsprogramma moet een ex-antebeoordeling van de verifieerbaarheid en controleerbaarheid van de maatregelen worden opgenomen.

64. De Commissie is van mening dat de sancties voor niet-naleving evenredig moeten zijn, maar wel een ontradend instrument moeten blijven.

Krachtens het nieuwe rechtskader moeten herhalingen ook in aanmerking worden genomen bij de berekening van de verlaging. Het is aan de lidstaten om te bepalen hoe de in de wetsteksten vastgestelde criteria moeten worden toegepast en welke concrete percentages en bedragen daarbij worden gehanteerd.

65. Bij ernstige niet-nalevingen van de verbintenissen wordt de begunstigde uitgesloten van bijstand gedurende het jaar waarin de bevinding is gedaan en het daaropvolgende.

Tekstvak 10 – Bijkomende subsidiabiliteitsvoorwaarden, door de lidstaten opgelegd voor LFA-betalingen

Deze tekortkomingen worden behandeld in de respectieve actieplannen ter verbetering van het administratieve controlesysteem.

74. Sinds 2012 pakt de Commissie het probleem van het hoge foutenpercentage aan door van de lidstaten nationale actieplannen te eisen en de uitvoering daarvan te monitoren. Op basis van de opgedane ervaring en van de aanbevelingen van de Rekenkamer zijn deze actieplannen gaandeweg verbeterd.

De resultaten die van al deze acties worden verwacht, zullen niet altijd meteen zichtbaar zijn op de korte termijn, vooral niet als het maatregelen betreft die ten uitvoer worden gelegd door middel van meerjarige verbintenissen. Dit neemt niet weg dat de eerste resultaten van de gezamenlijke inspanningen die de Commissie en de lidstaten hebben geleverd om de foutenpercentages via de uitvoering van de actieplannen te verlagen, al tot uiting komen in een lager foutenpercentage voor plattelandsontwikkeling in 2013.

De Commissie zal via bilaterale vergaderingen, monitoringcomités en jaarlijkse evaluatievergaderingen de uitvoering van de actieplannen blijven monitoren, uit zowel auditgerelateerde als operationele overwegingen.

75. De bevoegdheden van de Commissie zijn versterkt als gevolg van de nieuwe GLB-Verordening (EU) nr. 1306/2013. Krachtens artikel 41, lid 2, kunnen tussentijdse betalingen aan een lidstaat worden verlaagd of geschorst indien essentiële onderdelen van het nationale controlesysteem niet doeltreffend zijn of wanneer de vereiste herstelmaatregelen niet zijn genomen. Artikel 36, lid 7, voorziet in het uitstellen van tussentijdse betalingen als eerste, snelwerkend instrument om te reageren zodra zorgen rijzen over de wettigheid en regelmatigheid van betalingen.

Om financiële correcties te voorkomen, moet elk betaalorgaan waarvoor een voorbehoud is gemaakt in het jaarlijkse activiteitenverslag van DG AGRI, snel handelen.

De Commissie is van mening dat de sancties voor niet-naleving evenredig moeten zijn, maar wel een ontradend instrument moeten blijven.

76. In het kader van de laatste bijgewerkte versies van de actieplannen (september 2014) werd systematischer ingespeeld op de auditbevindingen. De lidstaten moesten veel meer rekening houden met de auditbevindingen van de Rekenkamer en de Commissie. 46 % van de acties die door de lidstaten zijn ingediend, was terug te voeren op concrete auditbevindingen, waarvan 50 % afkomstig was uit de verslagen van de Rekenkamer. 

 Ook moet worden opgemerkt dat alle materiële gevallen die door de Rekenkamer zijn gerapporteerd, door de Commissie worden opgevolgd, onder meer, indien van toepassing, via de conformiteitsprocedure.

77. In het kader van de derde bijwerking van de actieplannen in september 2014 werd de lidstaten verzocht om de monitoringindicatoren en de laatst bekende resultaten in te dienen met als doel de acties doeltreffender te maken.

78. De vier tot dusverre gehouden gezamenlijke vergaderingen van het comité voor plattelandsontwikkeling en de landbouwfondsen hadden uitsluitend betrekking op de foutenpercentages (de seminars) en passen in een systematisch proces om goede en innovatieve praktijken uit te wisselen. Bovendien moet worden opgemerkt dat buiten het kader van de seminars en de ENPO-activiteiten, de uitwisseling van beste praktijken ook plaatsvindt tijdens de formele vergaderingen van het Comité voor plattelandsontwikkeling en tijdens de drie jaarlijkse vergaderingen van de directeuren van de betaalorganen van alle lidstaten.

Vanaf 2015 zal het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling (ENPO) fungeren als een extra instrument voor de verspreiding van beste praktijken in de periode 2014-2020. Het ENPO zal specifieke evenementen organiseren, relevante informatie delen en de belanghebbenden betrekken bij bewustmakingsinitiatieven.

79. De Commissie zorgt voor regelmatige uitwisselingen met de lidstaten over kwesties die verband houden met het foutenpercentage, en heeft een uitgebreide reeks documenten ter beschikking gesteld met richtsnoeren over plattelandsontwikkelingsmaatregelen en andere relevante horizontale thema’s (bv. vereenvoudigde kostenopties, regels inzake overheidsopdrachten).

Zo bevat SWD(2013) 244 (over foutenpercentages op het gebied van plattelandsontwikkeling) een gemeenschappelijke reeks achterliggende oorzaken die relevant kan zijn in alle lidstaten; uiteindelijk zijn het de lidstaten zelf die moeten uitmaken welke bij hen voorkomen en welke mitigatiemaatregelen moeten worden genomen.

80. Tekortkomingen die via auditbevindingen worden aangetoond, worden door de Commissie opgevolgd en de lidstaten wordt stelselmatig verzocht deze aan te pakken in het kader van de actieplannen.

81. Dankzij het feit dat de lidstaten een ex-antebeoordeling van de verifieerbaarheid en controleerbaarheid van de maatregelen hebben uitgevoerd (preventief), gecombineerd met een betere opvolging van de auditbevindingen, zal het mogelijk zijn de actieplannen doeltreffender te maken, zoals blijkt uit de bijwerking van oktober 2014.

90. De door de Rekenkamer bedoelde verandering is ingevoerd om te voorkomen dat de kosten van toepassing van administratieve sancties voor kleine bedragen niet in verhouding zouden staan tot de voordelen – waardoor het goed financieel beheer in het gedrang zou komen.

91. De Commissie is zich ten volle bewust van het belang van de volgende stappen in het regelgevingsproces. In dit verband is de verantwoordelijkheid van de lidstaten versterkt nu zowel de beheersautoriteiten als de betaalorganen een ex-antebeoordeling moeten opstellen over de verifieerbaarheid en controleerbaarheid van de geprogrammeerde maatregelen. Bovendien beschikt de Commissie nu over krachtigere preventieve instrumenten zoals schorsingen en onderbrekingen, die een afschrikkende werking moeten hebben ten aanzien van fouten.

Zoals door de Rekenkamer wordt bevestigd in dit speciaal verslag, heeft gold-plating (aanvullende en ongerechtvaardigde nationale of regionale regelgeving) slechts een marginale impact op het foutenpercentage.

93. Sinds 2012 pakt de Commissie het probleem van het hoge foutenpercentage aan door van de lidstaten nationale actieplannen te eisen en de uitvoering daarvan te monitoren. Op basis van de opgedane ervaring en van de aanbevelingen van de Rekenkamer zijn deze actieplannen gaandeweg verbeterd.

De resultaten die van al deze acties worden verwacht, zullen niet altijd meteen zichtbaar zijn op de korte termijn, vooral niet als het maatregelen betreft die ten uitvoer worden gelegd door middel van meerjarige verbintenissen. Dit neemt niet weg dat de eerste resultaten van de gezamenlijke inspanningen die de Commissie en de lidstaten hebben geleverd om de foutenpercentages via de uitvoering van de actieplannen te verlagen, al tot uiting komen in een lager foutenpercentage voor plattelandsontwikkeling in 2013.

De Commissie zal via bilaterale vergaderingen, monitoringcomités en jaarlijkse evaluatievergaderingen de uitvoering van de actieplannen blijven monitoren, uit zowel auditgerelateerde als operationele overwegingen.

95.

Eerste streepje:

De Commissie heeft in haar eigen audits ook tekortkomingen op deze punten geconstateerd. In dit verband zijn al aanzienlijke financiële correcties toegepast.

De plaatsing van overheidsopdrachten en de niet-naleving van verbintenissen zijn centrale elementen in de actieplannen voor plattelandsontwikkeling.

Niet-naleving van de regels voor overheidsopdrachten hoeft echter niet per definitie te betekenen dat de betrokken uitgaven voor 100 % niet-subsidiabel zijn. Het is mogelijk dat het project op zich zijn doel wel degelijk bereikt en een echte toegevoegde waarde biedt.

Tweede streepje:

De Commissie onderschrijft deze conclusie.

De Commissie zal ook in de toekomst aanbevelingen en richtsnoeren voor de lidstaten opstellen en beste praktijken verspreiden om het controlesysteem te verbeteren teneinde fouten te voorkomen.

Voorts moeten de betaalorganen voldoen aan de accrediteringscriteria van bijlage I bij Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 907/2014 (programma 2014-2020), voordat er betalingen worden verricht. De diensten van de Commissie toetsen de erkenning aan de hand van ex-postaudits.

96. Met betrekking tot de beperkte stimulans voor begunstigden om aan de landbouwverbintenissen te voldoen, zij erop gewezen dat de agromilieuregelingen een weerspiegeling zijn van vrijwillige verbintenissen die landbouwers aangaan om milieuvoordelen te creëren en collectieve milieugoederen te leveren, en die verder gaan dan de ter zake dienende dwingende voorschriften. Het feit dat agromilieubetalingen (voor gemaakte kosten en gederfde inkomsten) compensatiegericht zijn, betekent niet per definitie dat deze rechtstreeks een economisch voordeel voor de landbouwers opleveren, hoewel dat op de langere termijn niet uitgesloten is.

Wat het "lage" controlepercentage voor verbintenissen betreft, moet de lidstaat krachtens de geldende wetgeving het aandeel ter plaatse te controleren begunstigden verhogen wanneer controles ter plaatse aanzienlijke niet-nalevingen aan het licht brengen.  De juiste toepassing hiervan wordt geverifieerd tijdens de conformiteitsaudits van de Commissie.

Het controlepercentage voor landbouwverbintenissen is vastgesteld op 100 % voor administratieve controles en 5 % voor controles ter plaatse. De in het jaarlijkse activiteitenverslag 2013 gepubliceerde beheers- en controlekosten bedragen voor het hele GLB 4 miljard EUR. Daarom dient de nadruk te worden gelegd op het doeltreffender maken van de controles en niet op het opvoeren ervan.

Wat de sancties betreft, is de Commissie van mening dat de sancties voor niet-naleving evenredig moeten zijn, maar wel een ontradend instrument moeten blijven.

97. De vaststelling van actieplannen is opgezet als een preventief proces dat is gebaseerd op SWD(2013) 244 en dat uitgaat van een door de lidstaten zelf opgestelde beoordeling van de achterliggende oorzaken die de foutenpercentages hebben beïnvloed. De reactieve component is geleidelijk in dit proces geïntegreerd door systematisch rekening te houden met de auditbevindingen en specifieke corrigerende acties voor te stellen. Dit dubbele perspectief (preventief en reactief) maakt nog steeds deel uit van de exercitie. Uit de laatste bijwerking van de actieplannen blijkt dat bijna 50 % van de acties terug te voeren is op concrete auditbevindingen van de Rekenkamer of van de Commissie, terwijl de andere helft de zelfbeoordeling van de lidstaten als basis had.

Bovendien wordt in de ex-antebeoordeling van de verifieerbaarheid en controleerbaarheid van alle maatregelen in de POP’s 2014-2020 ook uit het oogpunt van preventie aandacht besteed aan het foutenrisico.

Aanbeveling 1

De Commissie aanvaardt de aanbeveling. De specifieke onderwerpen die de Rekenkamer onder de aandacht brengt, moeten alleen in de actieplannen worden behandeld wanneer tekortkomingen werden vastgesteld.

Met betrekking tot de drie aangehaalde oorzaken van fouten erkent de Commissie het belang van richtsnoeren en de verspreiding van de beste praktijken. Deze kwestie zal worden aangepakt via het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling en de seminars.

Voorts hebben de lidstaten van de Commissie al specifieke richtsnoeren ontvangen inzake overheidsopdrachten en agromilieuklimaatmaatregelen, onder meer op het gebied van dubbele financiering.

Het opzettelijk omzeilen van regels is een onderdeel van de strategie voor fraudebestrijding en de seminars daarover in verschillende lidstaten.

Overheidsopdrachten

Deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.

De Commissie wenst echter te onderstrepen dat zij voor de periode 2014-2020 reeds richtsnoeren voor mensen uit de praktijk heeft opgesteld over het vermijden van veel voorkomende fouten in projecten in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen. Deze richtsnoeren zijn in oktober 2014 tijdens een aan het foutenpercentage gewijd seminar voorgesteld aan beheersautoriteiten en betaalorganen.

Opzettelijke omzeiling van de regels

De Commissie is het eens met de aanbeveling die is gericht tot de lidstaten.

Agromilieubetalingen

De Commissie is het eens met de aanbeveling die is gericht tot de lidstaten, en wenst te onderstrepen dat zij tijdens haar conformiteitsaudits systematisch verifieert of naast de controles ter plaatse administratieve controles kunnen worden uitgevoerd. Indien dat het geval is, worden aanbevelingen aan de lidstaten gedaan om de werkingssfeer van de administratieve controles te verbreden, en worden financiële correcties toegepast.

Bovendien zijn in het GLB-rechtskader voor 2014-2020 bepalingen opgenomen op grond waarvan de lidstaten erop moeten toezien dat alle uit te voeren maatregelen voor plattelandsontwikkeling verifieerbaar en controleerbaar zijn.

Alle POP’s moeten een ex-antebeoordeling van de verifieerbaarheid en controleerbaarheid van de maatregelen bevatten, met inbegrip van agromilieuklimaatmaatregelen, concrete acties en verbintenissen op dit gebied. Indien deze controles niet bevredigend zijn, moet het POP dienovereenkomstig worden gewijzigd (artikel 62 van Verordening (EU) nr. 1305/2013). Bovendien wordt de bijstand in geval van ernstige niet-nalevingen van verbintenissen of inbreuken tegen subsidiabiliteitscriteria afgeschaft, en wordt de begunstigde van bijstand uitgesloten gedurende het jaar waarin de bevinding is gedaan en het daaropvolgende jaar.

Wat de sancties betreft, is de Commissie het eens met het standpunt dat de sancties voor niet-naleving evenredig moeten zijn, maar wel een ontradend instrument moeten blijven.

Aanbeveling 2

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. De Commissie werkt momenteel aan een beoordeling van de controleerbaarheid en verifieerbaarheid van de nieuwe programma’s en zal elke tekortkoming aan de orde stellen in het kader van de monitoringcomités en de jaarlijkse evaluatievergaderingen met de beheersautoriteiten.

Voorts zullen de auditbevindingen van nabij worden opgevolgd teneinde eventuele oorzaken van fouten die aan de nationale uitvoeringsbepalingen toe te schrijven zijn, op te sporen en te corrigeren, en zal zo nodig worden geëist dat deze bepalingen onmiddellijk worden gewijzigd.

Lessen die worden getrokken uit de uitvoering van de programma’s en de desbetreffende nationale uitvoeringswetgeving, zullen worden uitgewisseld via het ENPO en speciale seminars over foutenpercentages.

Aanbeveling 3

De Commissie kan het slechts voor een deel eens zijn met de aanbeveling, aangezien zij niet kan vooruitlopen op de reikwijdte en het resultaat van een dergelijke analyse noch op toekomstige beleidskeuzes van de wetgevers voor de volgende programmeringsperiode.

In 2017 zal de Commissie een strategisch verslag over het Fonds opstellen, met een samenvatting van de door de lidstaten ingediende jaarlijkse voortgangsverslagen (artikel 53 van Verordening (EU) nr. 1303/2013). Daarnaast zullen de Commissie en de lidstaten de prestaties van de POP’s beoordelen tijdens de evaluatieprocedure als bedoeld in artikel 21 van Verordening (EU) nr. 1303/2013. In het licht van deze en andere stavingsdocumenten (bv. auditbevindingen) zal de Commissie een beoordeling maken van het beleidsontwerp en van de eventuele noodzaak voorstellen te doen voor de volgende programmeringsperiode.

Aan het einde van de programmeringsperiode zal de Commissie, alvorens een voorstel voor de volgende programmeringsperiode voor te bereiden, voor elke bijstandsmaatregel grondig analyseren of deze nog nodig is, zoals ook is gebeurd voor de huidige programmeringsperiode.

Laatste bullet:

De Commissie is het ermee eens dat waar mogelijk gebruik moet worden gemaakt van administratieve controles, maar merkt daarbij op dat dit in de meeste gevallen niet haalbaar is voor concrete agromilieuacties.

[1]        SWD(2013) 244 van 27.6.2013.

[2]         Besluit C(2013) 9527 van de Commissie.

[3]         Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad: Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie – Fraudebestrijding Jaarverslag 2013 COM(2014) 474 final.