Bijlagen bij COM(2016)165 - Eerste verslag over herplaatsing en hervestiging

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2016)165 - Eerste verslag over herplaatsing en hervestiging.
document COM(2016)165 NLEN
datum 16 maart 2016
bijlagen I en II bij Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad 9 en dat is overeengekomen in Besluit (EU) 2015/1523 van de Raad 10 in overeenstemming met de cijfers die zijn vastgelegd in de conclusies van de Raad van 20 juli 2015. Deze verplichting moet binnen een periode van twee jaar worden nagekomen.


Overeenkomstig hun bijzondere positie in het kader van de protocollen 21 en 22 bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, zijn het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet door dit besluit gebonden, maar kunnen zij besluiten om toch deel te nemen. Op 6 oktober 2015 heeft Ierland besloten om aan beide besluiten deel te nemen en het land is reeds begonnen met de herplaatsing van verzoekers vanuit Italië en Griekenland. Daarnaast hebben de geassocieerde Dublinstaten (Zwitserland, Noorwegen en Liechtenstein) blijk gegeven van hun belangstelling voor deelname aan de herplaatsingsregeling en leggen zij de laatste hand aan de noodzakelijke bilaterale overeenkomsten met Italië en Griekenland om zo spoedig mogelijk met herplaatsing te kunnen starten. Hongarije en Oostenrijk hebben geen plaatsen toegezegd voor herplaatsing in het kader van Besluit 2015/1523. Hongarije en Slowakije hebben bij het Hof van Justitie van de EU verzoekschriften ingediend 11 om de wettigheid te toetsen van het tweede Raadsbesluit inzake herplaatsing. Deze verzoekschriften hebben geen opschortende werking en dus blijven de lidstaten op grond van dat besluit verplicht tot herplaatsing.


De migratiedruk op Zweden en Oostenrijk heeft ertoe geleid dat deze twee lidstaten om tijdelijke opschorting van hun verplichtingen uit hoofde van de Raadsbesluiten inzake herplaatsing hebben verzocht. Om aan deze verzoeken te voldoen, heeft de Commissie in december 2015 een voorstel ingediend voor een besluit van de Raad inzake de tijdelijke opschorting van de verplichtingen van Zweden in het kader van beide Raadsbesluiten over herplaatsing 12 en in februari 2016 een voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad inzake de tijdelijke opschorting van de herplaatsing van 30% van de verzoekers die aan Oostenrijk zijn toegewezen op grond van Besluit (EU) 2015/1601. Het besluit aangaande Oostenrijk werd op 10 maart 2016 door de Raad goedgekeurd. Bijgevolg wordt voor Oostenrijk de herplaatsing van 1 065 verzoekers gedurende een jaar opgeschort. Het voorstel aangaande Zweden is nog in behandeling bij de Raad en het Europees Parlement.


2.2Door Italië en Griekenland ingediende stappenplannen


In overeenstemming met artikel 8 van de herplaatsingsbesluiten hebben Griekenland en Italië bij de Commissie en de Raad stappenplannen ingediend met maatregelen op het gebied van asiel, eerste opvang en terugkeer om de capaciteit, de kwaliteit en de efficiëntie van hun systemen op deze gebieden te verbeteren, en met maatregelen om een adequate uitvoering van de herplaatsingsbesluiten te waarborgen. De stappenplannen zijn aan alle lidstaten en geassocieerde Dublinstaten meegedeeld en besproken op de herplaatsingsworkshop die de Commissie op 21 september 2015 heeft georganiseerd en op het forum over herplaatsing en hervestiging op 1 oktober 2015.


De Commissie heeft regelmatig verslag uitgebracht 13 over de vooruitgang die Griekenland en Italië tot dusver hebben geboekt bij de uitvoering van de prioritaire maatregelen op de voornaamste gebieden waarnaar de stappenplannen verwijzen: goed functionerende hotspots opzetten, de herplaatsingsregeling uitvoeren, ervoor zorgen dat migranten die geen recht hebben op internationale bescherming daadwerkelijk terugkeren, het grensbeheer verbeteren en voldoende geschikte opvangcapaciteit creëren. 


Italië heeft in het kader van zijn stappenplan toegezegd zes hotspots op te zetten, vijf in Sicilië en één in Apulië. Momenteel zijn vier hotspots operationeel geworden, terwijl er een werd omgezet in een herplaatsingshub. Een vijfde hotspot werd door Italië aangekondigd tijdens de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 10 maart 2016 en de definitieve locatie zou zo spoedig mogelijk aan de Commissie moeten worden meegedeeld. Zoals aangegeven in het stappenplan, houden de Italiaanse hotspots nauw verband met het herplaatsingsproces waarvoor een gestandaardiseerde en efficiënte procedure werd ontwikkeld in nauwe samenwerking met het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO). Er moet nog worden voorzien in een procedure voor het overbrengen van niet-begeleide minderjarigen in het kader van de herplaatsingsbesluiten. Wat de tweedelijnsopvangvoorzieningen voor asielzoekers betreft, zijn de momenteel beschikbare plaatsen in overeenstemming met die welke in het stappenplan zijn aangegeven. Enige efficiëntieverbetering zou echter wenselijk zijn, met name door de totstandbrenging van een beter georganiseerd systeem voor de verdeling van asielzoekers over het Italiaanse grondgebied. Het aantal beschikbare opvangplaatsen voor niet-begeleide minderjarigen is weliswaar in overeenstemming met de stappenplannen, maar er moeten aanvullende plaatsen beschikbaar worden gemaakt om te zorgen voor een soepele overgang tussen de eerste- en tweedelijnsopvang. De opvangvoorzieningen voor personen die worden teruggestuurd, blijven daarentegen uiterst beperkt en beneden de drempel die in het stappenplan is aangegeven, hetgeen leidt tot significante problemen voor de snelle uitvoering van terugkeeroperaties. De lopende werkzaamheden inzake de hervorming van het asielstelsel moeten vóór de zomer worden voltooid met het oog op de aanpak van de overblijvende tekortkomingen en om te zorgen voor een gestroomlijnde asielprocedure, ook om de versnippering in de kwaliteit van de besluitvorming in het hele land terug te dringen.


Griekenland heeft in het kader van zijn stappenplan toegezegd vijf hotspots op te zetten. Vier zijn er momenteel operationeel en één op het eiland Kos moet nog worden voltooid. De processen in de hotspots lijken efficiënt en doeltreffend voor de dagelijkse registratie van grote aantallen onderdanen van derde landen. Momenteel worden enkele verdere verbeteringen aangebracht in het centrale IT-systeem om het hoofd te kunnen bieden aan de sterke toename van de input van vingerafdrukken. Systematische controles aan de hand van veiligheidsdatabases moeten volledig operationeel worden en er zijn nog steeds inspanningen nodig om documentenfraude op te sporen en te zorgen voor de follow-up van gevallen van documentenfraude. Hoewel de informatieverstrekking en de registratie van herplaatsingskandidaten deel uitmaken van de hotspot-aanpak in Griekenland, zijn de Griekse asieldienst en het EASO op slechts drie eilanden aanwezig. In het licht van de plotselinge toename van het aantal onderdanen van derde landen op zijn grondgebied, vergroot Griekenland thans zijn accommodatiesysteem door de inzet van de militaire sector en met de steun van de Europese Unie via financiering en het mechanisme voor civiele bescherming van de Unie. Het EASO heeft een begin gemaakt met de uitbreiding van zijn activiteiten om de registratiecapaciteit van Griekenland te vergroten. Wat terugkeer betreft, heeft Griekenland er recentelijk naar gestreefd dat Turkije meer personen overneemt. De detentiecapaciteit is echter nog steeds vrij beperkt en verscheidene detentiecentra behoeven renovatie.


Er zij op gewezen dat Griekenland nog vooruitgang moet boeken met betrekking tot zijn algemene asielstelsel. De maatregelen die in dit verband zijn vereist, zijn door de Commissie vastgesteld in een aanbeveling van 10 februari 2016 14 . Griekenland heeft hierover op 4 maart verslag uitgebracht. De Commissie heeft een voorlopige beoordeling van het antwoord uitgevoerd en zal contact opnemen met de Griekse autoriteiten om aanvullende verduidelijkingen te verkrijgen. De Commissie zal nauwlettend blijven toezien op de door Griekenland geboekte vooruitgang en zal nagaan of de voorwaarden vervuld zijn waaronder de lidstaten individuele overdrachten naar Griekenland in het kader van de Dublinverordening geleidelijk kunnen hervatten, voordat de Europese Raad in juni bijeenkomt.


In de bijlagen 3 en 4 wordt een overzicht gegeven van de vooruitgang die Italië en Griekenland hebben geboekt bij de uitvoering van de stappenplannen en van de stappen die nog moeten worden gezet.


2.3Belangrijkste trends na vijf maanden van uitvoering van de herplaatsingsregelingen:


• Trage uitvoering, maar eerste tekenen van een positieve trend: op 15 maart 2016 waren er slechts 937 mensen herplaatst (368 vanuit Italië en 569 vanuit Griekenland). Uit de ervaring in de eerste weken van maart, waarbij 287 mensen (241 alleen al vanuit Griekenland) snel werden herplaatst, bleek dat herplaatsing kan werken indien de lidstaten zich daarvoor inzetten. 


Zoals aangegeven in figuur 1 is het herplaatsingsproces in de eerste weken van maart aanzienlijk versneld, maar nog onvoldoende om te voldoen aan de doelstellingen van de twee Raadsbesluiten over herplaatsing, die noodmaatregelen zijn ter verlichting van de aanzienlijke asieldruk op Italië en Griekenland. Aangezien deze druk acuut is, vooral in Griekenland, wordt de behoefte aan verdergaande maatregelen des te urgenter.


Figuur 1 - Herplaatsingsoverdrachten oktober 2015 - 15 maart 2016





De lidstaten hebben op verschillende fora verklaringen afgelegd en zo 6 884 plaatsten voor herplaatsing beschikbaar gesteld. Op 15 maart hadden de lidstaten van herplaatsing in totaal echter 3 723 plaatsen aangeboden om personen die om internationale bescherming verzoeken, snel te herplaatsen (de "formele toezeggingen"). Positief is dat de meeste lidstaten verbindingsfunctionarissen hebben aangesteld, die een belangrijke rol spelen in de procedure.


• Snelle toename van het aantal verzoekers: gedurende de eerste vijf maanden van de uitvoering was het aantal herplaatsingskandidaten laag (bv. ongeveer 20 personen per dag in Griekenland). Dit was ten dele te wijten aan het beperkte vertrouwen van migranten in de herplaatsingsregeling.

In de eerste weken van maart is het aantal kandidaten echter aanzienlijk gestegen (bv. 300 mensen per dag in Griekenland). Dit is gedeeltelijk een gevolg van de beperkingen die aan de grens tussen Griekenland en de Voormalige Joegoslavische republiek Macedonië zijn opgelegd, maar ook van de extra inspanningen om informatie te verspreiden, met inbegrip van het inzetten van mobiele teams van het EASO buiten de hotspots om zoveel mogelijk mensen te bereiken. Niettemin blijven de risico's op onderduiken bestaan zodra de persoon in kennis wordt gesteld van de lidstaat van herplaatsing.


• Toename van het aantal nationaliteiten dat voor herplaatsing in aanmerking komt, maar ook grotere onvoorspelbaarheid van potentieel onder de Raadsbesluiten vallende nieuwe nationaliteiten: herplaatsing is van toepassing op nationaliteiten waarvoor de gemiddelde erkenningsgraad 75% of meer bedraagt. Deze informatie is gebaseerd op Eurostat-gegevens en wordt ieder kwartaal bijgewerkt op basis van verslagen van Eurostat. De Commissie deelt vervolgens aan het EASO mee welke nationaliteiten voor herplaatsing in aanmerking komen, en dat informeert op zijn beurt de nationale contactpunten. Om de vier maanden kunnen derhalve nationaliteiten worden toegevoegd aan of geschrapt van de lijst van voor herplaatsing in aanmerking komende nationaliteiten, hetgeen onzekerheid voor migranten en belanghebbenden met zich meebrengt. Op grond van de laatste kwartaalgegevens van Eurostat (vierde kwartaal van 2015) zijn de thans in aanmerking komende nationaliteiten 15 die van Burundi, Centraal-Afrikaanse Republiek, Eritrea, Costa Rica, Saint Vincent en de Grenadines, Bahrein, Irak, Maldiven, Syrië en de Britse overzeese landen en gebieden 16 . Het verschil met het vorige kwartaalverslag is dat Jemen en Swaziland niet langer in aanmerking komen. 


• Herplaatsing van kwetsbare personen die om internationale bescherming verzoeken, onder wie niet-begeleide minderjarigen, is een aanzienlijke uitdaging: slechts een zeer beperkt aantal niet-begeleide minderjarigen (één of twee vanuit Griekenland naar Finland) werden herplaatst, ondanks dat kwetsbare verzoekers krachtens de Raadsbesluiten over herplaatsing prioritair moeten worden behandeld. Daarvoor zijn diverse redenen, waaronder de terughoudendheid van de lidstaten van herplaatsing om herplaatsing van niet-begeleide minderjarigen te aanvaarden, en het ontbreken van specifieke procedures in Italië en Griekenland om herplaatsing van niet-begeleide minderjarigen mogelijk te maken. Herplaatsing van niet-begeleide minderjarigen is een complex proces en sommige migranten, vooral Eritreërs in Italië, hebben verklaard volwassen te zijn om niet te worden gescheiden van de groep waarmee zij waren aangekomen. Italië en Griekenland zijn nieuwe procedures aan het ontwikkelen om niet-begeleide minderjarigen snel te kunnen herplaatsen, hetgeen in overeenstemming is met het belang van het kind en met hun nationale wetgeving. De Italiaanse autoriteiten en FRONTEX stellen deskundigen op het gebied van leeftijdsbepaling ter beschikking. Verscheidene organisaties voeren ook hun inspanningen op om Griekenland van adequate opvangfaciliteiten te voorzien (bv. de hubs voor steun voor kinderen en gezinnen van UNICEF).


Meer in het algemeen zijn geen specifieke gegevens beschikbaar over het aantal herplaatsingsoverdrachten van kwetsbare personen die om internationale bescherming verzoeken. De ervaring op het terrein leert echter dat veel verzoekers tot deze categorie behoren (bv. zwangere vrouwen, personen met een handicap, ouderen). Ondanks de oproep aan de lidstaten om indicaties te geven over hun opvangcapaciteit voor bijzonder kwetsbare personen, heeft vrijwel geen enkele lidstaat een betrouwbare capaciteitsmelding gedaan.


2.4Optreden van de Commissie en de EU-agentschappen


De Commissie heeft op 10 februari administratieve brieven gezonden naar de lidstaten van herplaatsing, waarin deze werden opgeroepen om vaart te zetten achter de uitvoering van de Raadsbesluiten en veel van de vastgestelde problemen aan te pakken. Zij heeft eveneens soortgelijke brieven gestuurd naar Italië en Griekenland met aanbevelingen ter verbetering en versnelling van de herplaatsingsprocedure. Bovendien heeft de Commissie inbreukprocedures geopend tegen Italië en Griekenland met betrekking tot de uitvoering van de Eurodac-verordening en tegen Griekenland met betrekking tot de richtlijn opvangvoorzieningen.


Zoals in het kader van de herplaatsingsregeling is bepaald, krijgen Italië en Griekenland financiering in het kader van hun nationale programma's voor het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF) (vast extra bedrag van 500 EUR per herplaatste persoon) om hun inspanningen op het gebied van herplaatsing te steunen. Er wordt ook financiële steun verleend aan de lidstaten van herplaatsing, die een vast bedrag van 6 000 EUR zullen ontvangen voor elke herplaatste persoon in het kader van hun nationale programma’s voor het AMIF. In totaal werd 1 040 miljoen EUR toegewezen voor de herplaatsing van 160 000 personen en de nationale programma's voor het AMIF werden herzien om er de bedragen in op te nemen die overeenstemmen met 98 547 te herplaatsen personen (voor in totaal 644,5 miljoen EUR). Ten slotte werd aanzienlijke financiële steun ter beschikking gesteld als noodhulp uit het AMIF voor de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) ter ondersteuning van de uitvoering van het noodherplaatsingsmechanisme in Griekenland en Italië.


Op 10 maart heeft de Commissie wijzigingen van de werkprogramma's voor 2016 goedgekeurd, waardoor de financiering voor noodhulp uit het AMIF en het Fonds voor interne veiligheid (ISF) met 275,5 miljoen EUR extra werd verhoogd. Om te voorzien in de extra noodfinanciering zal gebruik worden gemaakt van de middelen van het AMIF en het ISF waarin de EU-begroting voor 2016 voorziet en die nog niet waren toegewezen. De toename van de noodfinanciering is het gevolg van de conclusies van de Europese raad van 18 en 19 februari 2016, waarin werd aangedrongen op urgente maatregelen om de humanitaire situatie in Griekenland en langs de Westelijke Balkan aan te pakken, door gebruik te maken van alle beschikbare EU-middelen en nationale middelen om die te verzachten. De oorspronkelijke begroting van 188,98 miljoen EUR voor noodhulp in het kader van het AMIF en het ISF voor 2016 is thans verhoogd met 193,5 miljoen EUR extra voor het AMIF en 82 miljoen EUR extra voor het ISF tot in totaal 464 miljoen EUR voor 2016 om te voorzien in de meest urgente financieringsbehoeften van de lidstaten in het kader van de vluchtelingencrisis.


De Commissie heeft een taskforce informatiestrategie voor migranten (MIS) opgericht waarin alle betrokken institutionele actoren samenkomen, naar aanleiding van een verzoek van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken om ervoor te zorgen dat asielzoekers en migranten adequate informatie krijgen. De taskforce coördineert informatieactiviteiten, met inbegrip van inhoudelijke invulling en verspreiding van informatiemateriaal, op interinstitutioneel niveau en waarborgt de consistentie van die activiteiten met de informatiestrategie voor migranten.


De Commissie heeft een specifiek hotspots-team opgericht dat samen met Frontex, EASO en Europol op het terrein aanwezig is.


Naast de aanzienlijke inzet van deskundigen, met inbegrip van mobiele teams, ontwikkelt het EASO verschillende instrumenten om bijstand te verlenen in de verschillende fases van herplaatsing (informatiebrochures, informatie vóór het vertrek, matchinghulpmiddel, hulpmiddel om kwetsbare gevallen te bepalen). Er werd ook een specifiek opleidingsconcept ontwikkeld, met onder meer modules die zijn toegesneden op de behoeften van niet-begeleide minderjarigen en op hotspots.


2.5Door de lidstaten van herplaatsing te nemen maatregelen


Belangrijkste te nemen hindernissen en uitdagingen
• Onvoldoende en beperkt aantal formele toezeggingen
• Onjuist gebruik van voorkeuren door de lidstaten
• Lange reactietijd voor verzoeken om herplaatsing
• Hindernissen op het vlak van veiligheidscontroles
• Ongerechtvaardigde afwijzingen
• Gebrek aan informatie van de lidstaat van herplaatsing vóór het vertrek

• Ontoereikende respons op oproepen van het EASO om deskundigen ter beschikking te stellen


• Onvoldoende en beperkt aantal toezeggingen: het aantal toezeggingen volstaat duidelijk niet om de verplichtingen uit hoofde van de Raadsbesluiten over herplaatsing na te komen. Op 15 maart 2016 zijn in totaal 3 723 formele toezeggingen gedaan, wat 2,33 % vertegenwoordigt van de 160 000 uit te voeren herplaatsingsoverdrachten. Drie lidstaten (Kroatië, Hongarije en Slowakije) hebben tot dusver geen plaatsen ter beschikking gesteld voor herplaatsing. Slechts 18 lidstaten hebben formeel toegezegd om personen vanuit Griekenland te herplaatsten en 19 lidstaten om dat vanuit Italië te doen. Veel lidstaten hebben slechts zeer beperkte toezeggingen gedaan in het licht van hun totale toewijzing en slechts voor een beperkte periode. Het geringe aantal toezeggingen treft vooral Griekenland. Als gevolg van de aan de grens tussen Griekenland en de Voormalige Joegoslavische republiek Macedonië toegepaste beperkingen wordt het noodzakelijk om het aantal toezeggingen snel op te voeren om de uiterst moeilijke en snel evoluerende humanitaire situatie op het terrein te helpen verlichten.


• Onjuist gebruik van voorkeuren door de lidstaten: de voorkeuren hebben als voornaamste doel de integratie van de herplaatste persoon in de lidstaat van herplaatsing te vergemakkelijken 17 . Sommige lidstaten hebben echter lange en beperkende lijsten van voorkeuren vastgesteld voor het profiel van de te herplaatsen verzoekers. Sommige lidstaten van herplaatsing zijn terughoudend om herplaatsingsverzoeken te accepteren voor specifieke nationaliteiten, alleenstaande verzoekers of niet-begeleide minderjarigen, bij gebrek aan tolkdiensten, integratieprogramma's of opvangvoorzieningen; anderen geven duidelijk aan dat zij alleen gezinnen willen aanvaarden. De meeste lidstaten gebruiken de voorkeuren eerder als middel om potentiële kandidaten uit te sluiten dan als middel om een betere match mogelijk te maken met het oog op betere integratie. De Italiaanse en de Griekse autoriteiten proberen zoveel mogelijk tegemoet te komen aan de opgegeven voorkeur (altijd met inachtneming van het beginsel van non-discriminatie), ook al zijn deze niet bindend voor Griekenland en Italië. Sommige lidstaten van herplaatsing hebben de niet-inachtneming van de voorkeuren gebruikt als grond om het herplaatsingsverzoek af te wijzen, hetgeen niet is toegestaan in het kader van de Raadsbesluiten 18 .


• Lange reactietijd voor verzoeken om herplaatsing: een snel antwoord van de lidstaat van herplaatsing is cruciaal om de geloofwaardigheid van de herplaatsingsregeling te vergroten. De herplaatsingsprocedure duurt in het algemeen echter langer dan de termijn van twee maanden waarin de twee Raadsbesluiten over herplaatsing voorzien, ten dele als gevolg van het ontbreken van een snel antwoord van de lidstaten van herplaatsing 19 . Dit belet dat de herplaatsingsregeling het regelmatige en constante tempo haalt dat nodig is om volledig operationeel te worden en om te voorzien in de dringende behoeften op het terrein. Dit maakt ook dat het nog complexer wordt om herplaatsingsoverdrachten uit te voeren aangezien de aanvaarding en overdracht van grote groepen Italië, Griekenland en de IOM met logistieke problemen opzadelt.


De lange reactietijd doet ook afbreuk aan de effectiviteit van het herplaatsingsmechanisme doordat het vertrouwen van de migranten wordt ondermijnd; die kiezen vaak voor het programma om dan te ontdekken dat de snelle overdracht die hun was beloofd, uitblijft, hetgeen bijdraagt aan een toegenomen risico op onderduiken.


• Hindernissen op het vlak van veiligheidscontroles, met inbegrip van de uitwisseling van vingerafdrukken: extra veiligheidscontroles vormen de voornaamste reden voor de vertraging bij het beantwoorden van herplaatsingsverzoeken. Sinds de aanslagen in Parijs van november 2015 willen verscheidene lidstaten veiligheidscontroles uitvoeren op herplaatsingskandidaten voordat zij een herplaatsingsverzoek beantwoorden. Dit is in overeenstemming met de herplaatsingsbesluiten, maar niettemin moeten deze aanvullende veiligheidscontroles zo spoedig mogelijk worden verricht. De belangrijkste problemen inzake veiligheidscontroles, zijn:


osystematische veiligheidsgesprekken 20 . Sommige lidstaten eisen systematische gesprekken om na te gaan of de verzoeker onder de afwijzingsgronden van de Raadsbesluiten valt. Dit heeft vaak te maken met de grootschalige toepassing van de uitsluitingsclausule 21 van de Raadsbesluiten 22 die strikt moet worden uitgelegd. Het bestaan van afwijzingsgronden moet hoofdzakelijk voortkomen uit de door Italië en Griekenland ingediende herplaatsingsdossiers, die specifieke fiches bevatten betreffende elementen die in het proces zijn vastgesteld en potentieel wijzen op een van deze uitsluitingsgronden;


oveel lidstaten hebben bij herhaling via DubliNet verzocht om de vingerafdrukken van verzoekers die in het kader van de Eurodac-verordening zijn verkregen 23 , omdat deze noodzakelijk zouden zijn voor het uitvoeren van veiligheidscontroles. De Commissie heeft de lidstaten al meegedeeld dat dit niet is toegestaan krachtens het huidige wettelijke kader en heeft de lidstaten alternatieve oplossingen aangereikt voor de uitwisseling van vingerafdrukken via de kanalen voor politiesamenwerking.


Griekenland en Italië hebben hun inspanningen voor de uitvoering van veiligheidscontroles opgevoerd zowel in de hotspots als op het vasteland, om tegemoet te komen aan de betrokken bezwaren van de lidstaat van herplaatsing. Deze controles omvatten het doorzoeken van hun nationale gegevensbanken en van de Europese en internationale gegevensbanken (SIS, de SLTD van Interpol, VIS) voordat een verzoek om herplaatsing wordt verzonden. De capaciteit op de hotspots is ook vergroot, met extra Eurodac-scanners, röntgentoestellen, stabiele internetverbinding en een grotere servercapaciteit. Bovendien is Italië voornemens een veiligheidscorrespondent aan te wijzen die in nauw contact moet staan met de verbindingsfunctionarissen voor veiligheidsdoeleinden. Deze controles moeten voldoende garanties bieden aan de lidstaat van herplaatsing en het aantal extra veiligheidscontroles en -gesprekken doen afnemen.


• Ongerechtvaardigde afwijzingen van herplaatsingsverzoeken: sommige lidstaten hebben gebruik gemaakt van een algemene verwijzing naar de nationale veiligheid, openbare orde of de toepassing van de uitsluitingsbepalingen van de erkenningsrichtlijn 24 om verzoeken af te wijzen zonder een specifieke rechtvaardiging. Deze praktijk om de afwijzing niet te motiveren, is niet in overeenstemming met de Raadsbesluiten over herplaatsing en druist in tegen de geest van loyale samenwerking.


• Gebrek aan informatie van de lidstaat van herplaatsing vóór het vertrek: het verstrekken van informatie voorafgaand aan het vertrek is cruciaal om de bereidheid tot samenwerking bij de verzoekers te vergroten en om onderduiken en secundaire bewegingen te voorkomen. Veel migranten wensen naar een specifieke lidstaat te gaan, komen met vooropgezette ideeën en kennen slechts een paar lidstaten (bv. die waar zij familieleden of kennissen hebben). Daarnaast wordt via de sociale media voortdurend onjuiste informatie verspreid. Daarom is informatieverstrekking vóór het vertrek, op het tijdstip van de kennisgeving van het herplaatsingsbesluit aan de verzoeker, van cruciaal belang. De Italiaanse en de Griekse autoriteiten moeten in staat zijn kwalitatief hoogwaardige en attractieve informatie te verstrekken om de verzoekers gerust te stellen over de lidstaat waarnaar zij zullen worden overgebracht. Verbindingsfunctionarissen vervullen een cruciale rol door te reageren op vragen en problemen van verzoekers. De meerderheid van de lidstaten van herplaatsing beschikt tot dusver nog niet over informatiepakketten die vóór het vertrek moeten worden verstrekt. Dit maakt het moeilijker om het vertrouwen van verzoekers te winnen om te worden herplaatst naar lidstaten die minder bekend zijn en om ervoor te zorgen dat zij zich zullen blijven houden aan het proces zonder onder te duiken.


• Ontoereikende respons op oproepen van het EASO om deskundigen ter beschikking te stellen: ondanks het feit dat de lidstaten 201 deskundigen hebben aangeboden op het algemene verzoek van het EASO om 374 deskundigen ter beschikking te stellen, is de respons ontoereikend voor specifieke oproepen en voor het daadwerkelijk inzetten ervan. Dit is duidelijk ontoereikend gezien de kritieke situatie, met name in Griekenland. Daarnaast zijn deskundigen meestal slechts voor beperkte tijd beschikbaar, waardoor de inzet van deskundigen minder doeltreffend wordt aangezien zij vertrekken wanneer zij zijn ingewerkt en er dan nieuwkomers moeten worden opgeleid. Op 1 maart heeft het EASO een nieuwe oproep gepubliceerd voor 39 deskundigen voor Griekenland; er werden slechts 12 deskundigen aangeboden. In het licht van de verslechterende situatie in Griekenland werd op 9 maart nog een oproep gelanceerd om 57 extra deskundigen.


2.6Door Italië en Griekenland te nemen maatregelen

Belangrijkste te nemen hindernissen en uitdagingen
• Alle hotspots volledig operationeel maken en doorgaan met de uitvoering van de stappenplannen
• Ontoereikende opvang- en registratiecapaciteit in Griekenland
• Ontoereikende coördinatiecapaciteit
• Ontoereikende follow-up van de verzoekers


Voor zowel Italië als Griekenland

• Italië en Griekenland moeten alle hotspots operationeel maken en doorgaan met de uitvoering van de stappenplannen: hoewel er aanzienlijke vorderingen zijn gemeld met de werking van vier van de vijf geplande hotspots in Griekenland (zie bijlage 3) en vier van de zes geplande hotspots in Italië (zie bijlage 4), moet ervoor worden gezorgd dat alle hotspots zo snel mogelijk volledig functioneren, ook al is het aantal aangekomen migranten tot dusver relatief laag. De voltooiing van de hotspots mag echter niet worden gebruikt als reden om het aantal toegezegde plaatsen te verminderen. Ook is het mogelijk om mensen van buiten de hotspots te herplaatsen, mits is voldaan aan de criteria van artikel 3, lid 2, en artikel 5, lid 9, van de besluiten van de Raad (nationaliteit, identificatie, registratie en vingerafdrukken).


• Ontoereikende coördinatiecapaciteit: omdat er steeds meer instanties bij de herplaatsingsprocedure betrokken zijn en de registratie en overbrenging van de verzoekers sneller moeten gebeuren, zijn meer coördinatie-inspanningen vereist, ook om toezicht te houden op de activiteiten van de vele ngo’s die informatie verstrekken in de hotspots. Door de ontwikkeling van de operationele standaardprocedures en protocollen waaraan momenteel wordt gewerkt, zou de situatie moeten verbeteren.


• Ontoereikende follow-up van de verzoekers: de verzoekers moeten regelmatig adequaat geïnformeerd worden over de stand van zaken van hun verzoek; dat is essentieel om onderduiken te voorkomen en hen ervan te verzekeren dat zij nog steeds onder de herplaatsingsregeling vallen, met name indien antwoorden van de lidstaat van herplaatsing lang uitblijven. Er is echter momenteel geen sprake van een nauwkeurige follow-up.


Voor Griekenland


• Ontoereikende opvangcapaciteit in Griekenland: adequate opvangfaciliteiten zijn essentieel om het onderduikrisico te vermijden en ruimte te scheppen om migranten naar behoren over de herplaatsingsprocedure te informeren. Naar aanleiding van de topontmoeting over de vluchtelingenstroom langs de Westelijke Balkanroute van 25 oktober 2015 en overeenkomstig het stappenplan heeft Griekenland zich ertoe verbonden 50 000 accommodatieplaatsen in te richten om zowel asielzoekers als irreguliere migranten te kunnen opvangen. Naar het schijnt, zijn er 40 351 opvangplaatsen beschikbaar. Bovendien heeft de UNHCR nog niet alle overeenkomsten gesloten die vereist zijn om de doelstelling van 20 000 plaatsen in het kader van de huurregeling te bereiken. In verband met de geboden accommodatie en de spreiding van de locaties is de huurregeling bovendien meer geschikt voor de middellange- en langetermijnopvang van asielzoekers dan voor de opvang van herplaatsingskandidaten. Doordat het aantal in Griekenland gestrande verzoekers stijgt, is er dringend behoefte aan specifieke opvanglocaties voor herplaatsingskandidaten. De Commissie beoordeelt daarom momenteel mogelijke wijzigingen van de huurregeling van de UNHCR. De Commissie begint binnenkort met de uitvoering van het nood- en actieplan 25 , dat in aanvullende financiële steun voor Griekenland voorziet.


• Registratiecapaciteit in Griekenland: het toenemende aantal migranten dat zich voor de herplaatsingsregeling aanmeldt, gaat de dagelijkse registratiecapaciteit van de Griekse asieldienst verre te boven. Momenteel is de wachttijd vanaf het moment dat de migrant beslist om zich voor de herplaatsingsregeling aan te melden tot het moment dat hij/zij een asielverzoek kan laten registreren, ongeveer drie weken. Griekenland werkt aan versterking van de capaciteit met 100 extra medewerkers, die in juni moeten zijn aangeworven 26 . Het EASO test momenteel een nieuw systeem om de Griekse asieldienst te helpen met de registratie van herplaatsingskandidaten in het Engels. Als de proef slaagt, zal dit systeem worden geïnstalleerd op alle regionale asielbureaus in Griekenland waar herplaatsingskandidaten zich zouden kunnen aanmelden.


2.7Aanbevelingen om de geconstateerde problemen te verhelpen

Belangrijkste aanbevelingen aan de lidstaten van herplaatsing


• Het aantal en de frequentie van de plaatstoezeggingen aanzienlijk verhogen

• Herplaatsingsverzoeken van Italië en Griekenland binnen een week na ontvangst beantwoorden

• Aanvullende veiligheidscontroles sneller uitvoeren, met nadruk op naar behoren gerechtvaardigde gevallen, en daarbij streven naar uitvoering binnen een week

• Kandidaten voor de herplaatsing informatiepakketten verstrekken met hoogwaardige en aantrekkelijke informatie overeenkomstig de richtsnoeren van het EASO

• Oproepen van het EASO om deskundigen ter beschikking te stellen om Italië en met name Griekenland te ondersteunen, met spoed beantwoorden, zodat betere continuïteit bij de inzet van deskundigen is gewaarborgd
Belangrijkste aanbevelingen aan Griekenland en Italië

• Met steun van het EASO de capaciteit van de Griekse asieldienst voor de registratie van herplaatsingskandidaten vergroten in overeenstemming met de aanzienlijke stijging van het aantal in aanmerking komende migranten dat zich voor de regeling aanmeldt

• Ervoor zorgen dat alle hotspots volledig operationeel zijn

• Er krachtiger naar streven om systematische veiligheidscontroles uit te voeren en de kwaliteit te verbeteren van de informatie in de aan de lidstaten gerichte herplaatsingsverzoeken, en een veiligheidscorrespondent aanstellen

• De coördinatiecapaciteit vergroten door zo snel mogelijk operationele standaardprocedures en protocollen voor herplaatsing op te stellen en uit te voeren

• De opvangcapaciteit van Griekenland vergroten door de 50 000 in het stappenplan toegezegde plaatsen snel mogelijk beschikbaar te stellen

• Zo snel mogelijk de procedures vaststellen om de herplaatsing van niet-begeleide minderjarigen te vergemakkelijken

In bijlage 5 wordt een ideale herplaatsingsworkflow beschreven op basis van de ervaring die in Griekenland tijdens de eerste week van maart is opgedaan.


2.7.1.    Wat betreft de lidstaten van herplaatsing


Maatregelen om het beperkte aantal toegezegde plaatsen te verhogen: alle lidstaten van herplaatsing zouden het aantal formele toezeggingen via DubliNet moeten verhogen, met inachtneming van de maximumtermijn van drie maanden die in de besluiten van de Raad is vastgelegd. De toezeggingen moeten in overeenstemming zijn met het aan de lidstaat van herplaatsing toegewezen quotum en de noodsituatie op het terrein moet volledig in acht worden genomen.


Maatregelen om het onjuiste gebruik van voorkeuren terug te dringen: de lidstaten van herplaatsing zouden er zoveel mogelijk van moeten afzien om voorkeuren uit te spreken en dat alleen moeten doen met het oog op betere integratie; zij zouden bereid moeten zijn alle categorieën migranten op te nemen (gezinnen, niet-begeleide minderjarigen, alleenstaande mannen);


Maatregelen om de beantwoording van herplaatsingsverzoeken te versnellen: de lidstaten van herplaatsing zouden herplaatsingsverzoeken binnen een week moeten beantwoorden. In dit verband zou Frontex systematisch eerstelijnsveiligheidscontroles moeten uitvoeren, waarbij het ook toegang moet krijgen tot het SIS, en zou Europol een sterkere rol moeten krijgen bij de tweedelijnscontroles, terwijl Italië en Griekenland zich zouden moeten blijven inspannen om systematisch beveiligingscontroles uit te voeren en de informatieverstrekking aan de lidstaten bij de herplaatsingsverzoeken te verbeteren.


De lidstaten van herplaatsing zouden in naar behoren gemotiveerde gevallen, zoals gegronde en aantoonbare vermoedens dat op de betrokkene een van de afwijzingsredenen van toepassing kan zijn, meer gerichte aanvullende controles moeten uitvoeren, en met name veiligheidsgesprekken. De redenen daarvoor moeten zo spoedig mogelijk aan de Italiaanse en de Griekse autoriteiten worden gemeld. In ieder geval moeten deze aanvullende controles, met inbegrip van veiligheidsgesprekken, binnen de beantwoordingstermijn van een week plaatsvinden om het proces niet te vertragen. Als de lidstaten van herplaatsing om redenen van nationale veiligheid, openbare orde of uitsluitingsrisico gegronde redenen hebben om het verzoek af te wijzen, moeten zij Italië en Griekenland van deze redenen in kennis stellen.


Maatregelen voor de aanpak van problemen in verband met de herplaatsing van kwetsbare kandidaten en niet-begeleide minderjarigen: de lidstaten van herplaatsing zouden zo spoedig mogelijk plaatsen ter beschikking moeten stellen voor kwetsbare personen en niet-begeleide minderjarigen en hun opvangcapaciteit voor deze categorie kandidaten moeten uitbreiden, alsmede in een passende voogdijregeling moeten voorzien.


Maatregelen om bij de migranten de aanvaardbaarheid van en het vertrouwen in de regeling te vergroten en te voorkomen dat zij zich terugtrekken: de lidstaten van herplaatsing zouden de informatie die zij voor het vertrek verstrekken aanzienlijk moeten uitbreiden, met name voor lidstaten die bij de migranten niet zeer bekend zijn. De lidstaten zouden zo spoedig mogelijk informatiemateriaal moeten verstrekken aan de Griekse en Italiaanse asielautoriteiten en aan het EASO en de IOM, overeenkomstig de richtsnoeren van het EASO. De verbindingsfunctionarissen moeten de beschikking krijgen over geschikt informatiemateriaal en aanwezig zijn in de aanmeldingsfase, zodat de migranten vragen kunnen stellen en aan hun bezorgdheid tegemoet kan worden gekomen. De opleidingsactiviteiten die EASO van plan is aan te bieden, moeten ook voorzien in de uitwisseling van beste praktijken tussen de lidstaten, onder meer over de informatieaspecten en het opbouwen van wederzijds vertrouwen.


Maatregelen om secundaire bewegingen na de herplaatsing te voorkomen: de lidstaten van herplaatsing zouden volledig gebruik moeten maken van alle middelen waarin het asielrecht van de EU voorziet: verplichte verslaglegging, verzoekers om internationale bescherming slechts in natura materiële opvangfaciliteiten bieden, detentie in bepaalde omstandigheden. De Dublinoverdrachten naar Griekenland moeten worden hervat zodra aan de voorwaarden wordt voldaan 27 .


Maatregelen ter versterking van de capaciteit van het EASO om Italië en Griekenland te steunen: alle lidstaten zouden moeten reageren op oproepen van het EASO om deskundigen ter beschikking te stellen en hun deskundigen flexibeler moeten inzetten om de periode van twee jaar te bestrijken die met de geldigheidsduur van de besluiten van de Raad overeenstemt.


2.7.2.    Wat betreft Italië en Griekenland


Maatregelen om de registratie van kandidaten te versnellen: Griekenland moet de aanwerving van 100 extra medewerkers zo snel mogelijk voltooien en de versterkte EASO-steun voor de registratieprocedure aanvaarden en aanvullen. Het doel is dat migranten hun asielverzoek kunnen indienen binnen uiterlijk drie dagen nadat zij zich voor de regeling hebben aangemeld.


Maatregelen voor betere coördinatie: Italië moet de operationele standaardprocedures voor de hotspots vaststellen en volledig uitvoeren. Italië en Griekenland moeten de protocollen voor herplaatsing afronden en in samenwerking met alle belanghebbenden (UNHCR, IOM, EASO, ngo’s en Commissie) volledig uitvoeren.


Maatregelen ter verbetering van de opvangcapaciteit in Griekenland: Griekenland moet de 50 000 in het stappenplan toegezegde plaatsen zo snel mogelijk beschikbaar stellen, ook voor nieuw aangekomen migranten. De UNHCR moet de uitvoeringsregeling om het doel van 20 000 plaatsen in de huurregeling te bereiken, zo snel mogelijk afronden en een gecentraliseerd accommodatiesysteem opzetten voor migranten die aan de herplaatsingsregeling deelnemen. Dat is essentieel om de overdrachten in de verschillende fasen van het proces doeltreffend te laten verlopen, culturele oriëntatie te verzekeren en het onderduikrisico te verminderen.


Maatregelen om de beantwoording van herplaatsingsverzoeken te versnellen: Italië en Griekenland moeten systematisch controles uitvoeren, die onder meer inhouden dat hun nationale databases en Europese en internationale databases (SIS, VIS en de databases van Interpol) worden geraadpleegd en dat veiligheidsgesprekken worden gehouden voordat een herplaatsingsverzoek wordt verzonden; Italië en Griekenland moeten in de herplaatsingsverzoeken aan de lidstaten van herplaatsing volledige informatie verstrekken. Het herplaatsingsverzoek moet bevatten: 1) het registratiedossier, 2) informatie over de verrichte veiligheidscontroles, 3) de resultaten van de veiligheidscontroles en 4) de hotspots waarlangs de migranten zijn gereisd. Italië en Griekenland moeten een veiligheidscorrespondent aanstellen om onder meer de uitwisseling van informatie te vergemakkelijken, wat ook betrekking heeft op de uitwisseling van vingerafdrukken via de kanalen voor politiesamenwerking. De deskundigen van de Commissie en de lidstaten moeten Italië en Griekenland helpen bij de verdere uitwerking van veiligheidsgerelateerde vraagstukken en richtsnoeren verstrekken voor de formulering van afwijzingen.


Maatregelen voor de aanpak van problemen in verband met de herplaatsing van kwetsbare kandidaten en niet-begeleide minderjarigen: Italië en Griekenland moeten zo snel mogelijk de procedures afronden om de herplaatsing van niet-begeleide minderjarigen te vergemakkelijken, zulks in het belang van de minderjarigen, en daarbij gebruikmaken van de instrumenten die het EASO heeft ontwikkeld.


2.7.3.    Wat betreft het EASO


Maatregelen om het onjuiste gebruik van voorkeuren terug te dringen: het EASO moet zo snel mogelijk (uiterlijk eind juni) de ontwikkeling van een matchinghulpmiddel afronden. Dit hulpmiddel vergemakkelijkt de behandeling van herplaatsingsverzoeken, met name als het aantal verzoeken in de zomer toeneemt, zoals wordt verwacht. Het matchingmechanisme is echter slechts werkbaar en doeltreffend als de aangegeven voorkeuren ruim genoeg zijn.


Maatregelen voor een snellere responstijd bij herplaatsing: het EASO moet Italië blijven steunen en Griekenland steun verlenen bij het voeren van specifieke gesprekken om mogelijke uitsluitingsgronden bij de registratie van herplaatsingsverzoeken te signaleren.


Maatregelen voor het aanpakken van problemen in verband met de herplaatsing van kwetsbare kandidaten en niet-begeleide minderjarigen: het EASO moet doorgaan met de verspreiding van het hulpmiddel om kwetsbare kandidaten te identificeren en de verzameling van gegevens betreffende de herplaatsing van kwetsbare migranten verbeteren. Het EASO ontwikkelt ook een hulpmiddel dat in de hotspots en daarbuiten kan worden gebruikt voor het beoordelen van het belang van niet-begeleide kinderen die voor herplaatsing in aanmerking komen.


Maatregelen om bij de migranten de aanvaardbaarheid van en het vertrouwen in de regeling te vergroten en te voorkomen dat zij zich terugtrekken:


• het EASO moet zorgen voor meer zichtbaarheid in de informatiecentra (in de hotspots en op het vasteland). De deskundigen van het EASO moeten duidelijk herkenbaar zijn en voorzien zijn van passende uitrusting. De informatievoorziening moet consistent zijn. Het EASO zou bijvoorbeeld een- of tweedaagse cursussen kunnen organiseren om pas aangekomen deskundigen bekend te maken met het te volgen informatiescript en de wijze waarop informatie moet worden verstrekt. EASO moet tevens bij het verstrekken van informatie over met name de procedure de verwachtingen van de migranten bijsturen en benadrukken dat zij niet zelf de staat van herplaatsing kunnen kiezen;


• het EASO en de IOM moeten een grotere rol spelen bij het verstrekken van informatie voorafgaand aan het vertrek en bij de culturele oriëntatie, vanaf de kennisgeving van het herplaatsingsbesluit tot aan het vertrek naar de lidstaat van herplaatsing. Eén medewerker van het EASO of de IOM zou aanwezig kunnen zijn bij de kennisgeving van het herplaatsingsbesluit. Het EASO moet onmiddellijk worden geïnformeerd over asielzoekers die er niet zeker van blijken te zijn of zij het besluit zullen aanvaarden. Het EASO en de bevoegde verbindingsfunctionaris zouden na de kennisgeving van het besluit speciale informatiesessies kunnen organiseren;


• het EASO zou de voorlichtingscampagnes kunnen intensiveren en voor extra folders/brochures, video’s en aanwezigheid op sociale media kunnen zorgen, in samenwerking met de Commissie en andere betrokkenen. Dat is waarschijnlijk essentieel om het vertrouwen van de herplaatsingskandidaten te winnen en het verhaal van de mensensmokkelaars te corrigeren. Mogelijke activiteiten in dit kader zijn a) een Facebookpagina voor herplaatsing waarop het EASO en de lidstaten succesverhalen kunnen publiceren, en in het algemeen een meer gerichte aanwezigheid op de sociale media, ook via Twitter en mobiele apps; b) meer video’s van met succes herplaatste migranten die over hun ervaringen vertellen; c) een sterkere betrokkenheid van de migrantengemeenschap in de lidstaten van herplaatsing, vooral van migranten die met succes zijn herplaatst.


2.7.4.    De Commissie zal bovendien Italië en Griekenland volledig blijven steunen en ook doorgaan met:


• haar bijdrage aan betere coördinatie via de bestaande fora (bijeenkomsten van verbindingsfunctionarissen, bijeenkomsten met de nationale contactpunten, het forum voor herplaatsing en hervestiging en de Vrienden van de hotspots), aangezien die activiteiten nuttig zijn gebleken om met alle betrokkenen de juridische aspecten, praktische uitdagingen en knelpunten van de herplaatsingsregeling te bespreken, netwerken op te bouwen en het wederzijds vertrouwen te versterken, met name na succesvolle ervaringen met herplaatsing;


• het toezicht op de uitvoering: volledige en correcte uitvoering van het asielrecht van de EU is een kernonderdeel van de EU-respons op de migratiecrisis en een prioriteit voor de Commissie in het kader van de Europese migratieagenda.

3Hervestiging

3.1Stand van zaken


Naar aanleiding van de aanbeveling van de Commissie van 8 juni 2015 over een Europese hervestigingsregeling 28 zijn 27 lidstaten 29 samen met de geassocieerde Dublinstaten op 20 juli 2015 overeengekomen 30 om 22 504 ontheemde personen van buiten de EU die duidelijk internationale bescherming behoeven, binnen twee jaar via multilaterale en nationale regelingen te hervestigen. Hoewel enkele lidstaten al vele jaren lang via de UNHCR aan hervestigingsprogramma’s deelnemen, is dit de eerste gemeenschappelijke EU-regeling voor hervestiging en voor een aantal lidstaten de eerste ervaring met hervestiging.


Volgens de informatie van de deelnemende staten zijn in het kader van de regeling tot en met 15 maart 2016 4 555 personen hervestigd in Oostenrijk, België, Tsjechië, Frankrijk, Ierland, Italië, Nederland, het Verenigd Koninkrijk, Noorwegen, Liechtenstein en Zwitserland. De meeste aan de regeling deelnemende staten hebben aangegeven dat hun hervestigingsactiviteiten voornamelijk (maar niet uitsluitend) zijn gericht op Syriërs die in Jordanië, Libanon of Turkije verblijven. Alle via de regeling hervestigde personen moeten door de deelnemende staten worden gemeld bij de UNHCR, die derhalve in het proces een sleutelrol speelt.


De regeling wordt met EU-middelen gesteund: in totaal is voor de uitvoering ruim 150 miljoen EUR ter beschikking gesteld van de lidstaten. Vijf lidstaten (Finland, Frankrijk, Ierland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk) hebben te kennen gegeven dat zij een aanzienlijk groter aantal personen willen hervestigen dan zij via de regeling van 20 juli hebben toegezegd, en dat zij de uitvoering daarvan via de nationale programma’s willen regelen.


Alle lidstaten hechten groot belang aan de veiligheidsscreening waarvoor zij zelf verantwoordelijk zijn en die in verschillende stadia van de hervestigingsprocedure kan worden uitgevoerd. Er wordt goed en intensief samengewerkt met de UNHCR, die als een onmisbare partner in het proces wordt beschouwd. Veel lidstaten maken ook gebruik van de logistieke steun van de IOM voor de procedures voor en tijdens het vertrek.


Hoewel de in de conclusies van 20 juli 2015 overeengekomen prioriteitsregio’s tamelijk ruim zijn, hebben de meeste deelnemende staten besloten om personen te hervestigen vanuit de buurlanden van Syrië.

3.2Uitdagingen


Anders dan het geval is bij de verplichtingen die in het kader van de twee herplaatsingsregelingen zijn aangegaan, zijn de verbintenissen van de lidstaten in het kader van de hervestigingsregeling van 20 juli 2015 gebaseerd op vrijwillige toezeggingen. De regeling is weliswaar een belangrijke mijlpaal voor de gezamenlijke EU-activiteiten op hervestigingsgebied, maar brengt geen duidelijk hervestigingskader met gemeenschappelijke regels en procedures voor de deelnemende staten tot stand. Zij is veeleer een samenstel van nationale programma’s en procedures, die in sommige lidstaten nog in de voorbereidingsfase verkeren. Sommige lidstaten hebben in het kader van de conclusies van 20 juli hun totale nationale hervestigingsquotum toegezegd (Nederland), terwijl andere lidstaten aantallen hebben toegezegd die meer dan hun nationale quotum bedragen (Frankrijk). Lidstaten als Finland en het Verenigd Koninkrijk hebben aantallen toegezegd die slechts een deel van hun respectieve hervestigingsverbintenissen uitmaken. De hervestigingsregeling van 20 juli bevat bovendien geen tijdschema voor het tempo waarin de hervestiging moet worden uitgevoerd of voor het aantal personen dat binnen een bepaalde periode moet worden hervestigd. Een dergelijk losjes gecoördineerd kader leidt ertoe dat het overzicht ontbreekt en de informatie fragmentarisch blijft, wat het voor de Commissie moeilijk maakt het functioneren van het stelsel in het oog te houden 31 .


• Er zijn aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten wat betreft hun hervestigingsprogramma’s en methoden, zoals de selectiecriteria, de lengte van de procedures, de oriëntatieprogramma’s voorafgaand aan het vertrek, de integratiemethoden, de status die de toegelaten personen krijgen, de verblijfsvergunningen die worden afgegeven en het aantal beschikbare hervestigingsplaatsen.


• De lidstaten selecteren hervestigingskandidaten op basis van selectiemissies of aan de hand van de dossiers die de UNHCR aanreikt. Dit is van invloed op de duur van de procedure, die kan uiteenlopen van enkele weken tot maar liefst twee jaar tussen de aanbieding van de zaak door de UNHCR en de aankomst in het gastland. Verschillende lidstaten hebben bovendien aangegeven dat zij de uitvoering van de hervestigingsplannen hebben moeten uitstellen als gevolg van de grotere aantallen spontaan aankomende migranten en asielzoekers.


• Het gebrek aan opvangcapaciteit en de moeilijkheid om passende accommodatie te regelen, worden vaak genoemd als bijzondere problemen, met name als het gaat om de hervestiging van grote gezinnen of de behandeling van zeer kwetsbare gevallen. De verlening van toestemming tot vertrek door de betrokken derde landen is ook in sommige gevallen genoemd als oorzaak van aanzienlijke vertraging bij de procedure en wijziging van de aankomstdata.


• Als ambassadepersoneel van de lidstaten wordt ingezet voor de opname van biometrische gegevens of de afgifte van reisdocumenten aan hervestigingskandidaten worden vaak personeelsgebrek en de noodzaak van passende opleiding opgevoerd.


• Capaciteitsopbouw op het gebied van hervestiging: in verschillende EU-landen, zoals Zweden, Denemarken, Nederland, Duitsland en Finland, worden al sinds enkele jaren migranten hervestigd, maar eind 2017 zullen in het kader van de nieuwe Europese regeling naar verwachting tien lidstaten 32 voor het eerst tot hervestiging overgaan, hoewel nog geen van deze landen met de uitvoering van het programma is begonnen. Die lidstaten krijgen te maken met problemen zoals de opbouw van de nodige capaciteit om een nationale hervestigingsregeling op te zetten, gebrek aan ervaring met het organiseren van missies en het selecteren van kandidaten, het regelen van optimale condities voor de integratie van de hervestigde vluchtelingen en het verkrijgen van de steun van de bevolking voor het hervestigingsproces. Enkele van de landen hebben al aangegeven gebruik te willen maken van de expertise, ervaring en praktijk die lidstaten met een lange traditie van hervestiging kunnen bieden. Specifiek lijkt er behoefte te zijn aan steun en bijstand bij de uitvoering van selectiemissies, onderhandelingen en coördinatie met de derde landen waar de te hervestigen personen vandaan komen, het organiseren van programma’s voor culturele oriëntatie voorafgaand aan het vertrek, medische onderzoeken, reisregelingen en het opzetten van mechanismen voor eerste opvang en integratie.


3.3Aanpak van de uitdagingen


• Uitwisseling van kennis en ervaring en samenwerking met partners


Het is duidelijk dat de uitwisseling van praktijk en ervaring, met name tussen landen waarvoor hervestiging nieuw is en landen met een langere traditie op dat gebied, zal moeten worden geïntensiveerd. Daarnaast kan worden overwogen om bij het hervestigingsproces praktisch samen te werken op het gebied van logistiek, organisatie van vluchten en lokale informatie-uitwisseling over afzonderlijke gevallen.


Om dergelijke praktische uitwisseling te faciliteren zouden de lidstaten bilaterale bezoeken moeten regelen om met elkaars hervestigingsprogramma’s kennis te maken. Een goed voorbeeld hiervan is het praktische werkbezoek aan het nationale hervestigingsprogramma van Nederland, dat op 18 februari 2016 plaatsvond in de marge van de workshop van het jaarlijkse driepartijenoverleg inzake hervestiging. De lidstaten met veel ervaring op het gebied van hervestiging moeten worden aangemoedigd dergelijke bezoeken te organiseren en daarvoor andere EU-landen uit te nodigen, met name landen die weinig of geen ervaring met hervestiging hebben. Tijdens zulke bezoeken kan aandacht worden besteed aan onderdelen van de intakeprocedure, zoals registratie en verdeling over opvangfaciliteiten, alsook de deelname aan selectiemissies.


Praktische samenwerking kan eveneens worden nagestreefd in het kader van het project EU-FRANK 33 dat door de EU wordt gefinancierd en bedoeld is om de hervestiging en toelating van vluchtelingen te vergemakkelijken door uitwisseling van kennis. Het door de Zweedse migratiedienst gerunde project voor de periode 2016–2020 wil lidstaten operationele ondersteuning bieden voor het intensiveren of opstarten van hervestigingsprogramma’s en hen helpen bij het benutten van de uitgebreide capaciteit voor hervestiging en toelating op humanitaire gronden. In oktober 2015 hebben Estland, Letland, Litouwen en Polen een studiebezoek aan Zweden gebracht. Het is de bedoeling om lidstaten vanaf april door middel van een “buddysysteem” de gelegenheid te bieden om als waarnemers deel te nemen aan de hervestigingsactiviteiten van andere lidstaten, zoals selectiemissies ter plaatse, programma’s voor culturele oriëntatie, overbrenging van vluchtelingen of opvangregelingen.


Het door het jaarlijkse driepartijenoverleg inzake hervestiging geboden forum voor de uitwisseling van ervaring tussen de landen van hervestiging en de bijbehorende workshops zijn een waardevol hulpmiddel. Lidstaten die weinig ervaring met hervestiging hebben, moeten worden aangemoedigd om eraan deel te nemen.


De Commissie heeft tot slot vier forums voor hervestiging en herplaatsing georganiseerd, waaraan door alle deelstaten, de UNHCR en de IOM is deelgenomen. Zij zal dergelijke bijeenkomsten regelmatig blijven organiseren. Deze bijeenkomsten, maar ook de hervestigingsworkshops van het EASO, zijn een goede gelegenheid voor de uitwisseling van kennis tussen de nationale deskundigen. Nauwere samenwerking met andere partners in het hervestigingsproces, zoals de UNHCR, de IOM, maatschappelijke organisaties en plaatselijke overheden/gemeenten, kan ook bijdragen tot het verhelpen van bepaalde problemen waarmee de landen van hervestiging te kampen hebben. Met name de samenwerking met gemeenten en ngo’s kan worden nagestreefd waar het gaat om problemen met opvangregelingen, opvangcapaciteit en integratiemaatregelen.


• Betere monitoring van de regeling


Het is voor de geloofwaardigheid van de regeling belangrijk dat toezeggingen worden nagekomen, ook als de omstandigheden zijn gewijzigd in lidstaten die te maken hebben met een aanzienlijke instroom van migranten en vluchtelingen. Regelmatige monitoring van en rapportage over de vorderingen is in dat verband van belang. Dit onderdeel van het proces moet worden versterkt. De informatie over de voortgang van de regeling, onder meer met het oog op het opstellen van dit verslag, is namelijk via uiteenlopende kanalen verzameld (waaronder een vragenlijst in het kader van de EU-regeling politieke crisisrespons (IPCR), die op 8 maart is verzonden en waarop zeventien lidstaten hebben geantwoord), wat tot onvolledige of gebrekkige informatie kan leiden.


Eurostat verzamelt jaarlijks gegevens over hervestiging en zal dat ook in het kader van deze regeling blijven doen. In de huidige situatie is er echter behoefte aan meer regelmatige en gedetailleerde informatievoorziening over de vorderingen. Het EASO verzamelt daarom sinds maart op maandelijkse basis informatie, die naar verwachting voor het eerst in april beschikbaar zal zijn 34 . De Commissie dringt er bij de lidstaten en geassocieerde staten op aan dat zij ervoor zorgen dat gegevens soepel en snel worden verstrekt. Als van de landen van hervestiging snellere of meer specifieke informatie moet worden verkregen, kan nog steeds gebruik worden gemaakt van het IPCR-netwerk.


• Verband met hervestigingsactiviteiten wereldwijd


De hervestigingsinspanningen van de EU moeten ertoe leiden dat de Unie een eerlijk deel op zich neemt van de mondiale verantwoordelijkheid om vluchtelingen rechtelijk te beschermen. Op 30 maart 2016 wordt in Genève de bijeenkomst op hoog niveau van de UNHCR gehouden inzake het mondiaal delen van de verantwoordelijkheid om juridische wegen te vinden voor de toelating van Syrische vluchtelingen. Dat is voor de EU en haar lidstaten de eerstvolgende gelegenheid om hun steun en hun deelname aan internationale initiatieven voor de aanpak van de mondiale migratie- en vluchtelingenproblematiek te versterken en voor meer financiële toezeggingen te pleiten.


• Uitvoering van de vrijwillige humanitaire toelatingsregeling met Turkije


In het kader van de uitvoering van de vrijwillige humanitaire toelatingsregeling met Turkije moet, overeenkomstig de verklaring van de staatshoofden en regeringsleiders van 7 maart 2016, verder worden gewerkt aan het opzetten van een geloofwaardige regeling. De lidstaten en geassocieerde staten die aan de regeling wensen deel te nemen, moeten concrete politieke verbintenissen aangaan, met name wat betreft het aantal toe te laten personen en het tijdschema daarvoor. Bovendien moet met alle betrokken partijen, ook de Turkse autoriteiten, overeenstemming worden bereikt over de voorwaarden voor de start en de werking van de regeling.


• Een gestructureerd stelsel voor hervestiging in de EU


Op basis van haar ervaring met de lopende initiatieven voor hervestiging en humanitaire toelating wil de Commissie met een voorstel komen voor een EU-breed stelsel voor hervestiging als kader voor het hervestigingsbeleid van de EU. Dat maakt een gemeenschappelijke, meer gecoördineerde aanpak mogelijk om personen die bescherming behoeven, veilig en legaal naar de EU te laten komen. Het initiatief maakt het voor de EU ook mogelijk de Europese hervestigingsinspanningen systematischer te bundelen en een eerlijk deel voor haar rekening te nemen van de mondiale verantwoordelijkheid om vluchtelingen een veilig toevluchtsoord te bieden.

4Volgende stappen


Naar aanleiding van de aanbevelingen in dit verslag zouden de lidstaten moeten blijven werken aan verdere verbetering van de uitvoering van zowel de herplaatsings- als de hervestigingsregeling en nog uitstaande problemen moeten aanpakken. De meeste urgentie heeft momenteel een duurzame aanzienlijke versnelling van het tempo van de herplaatsingen, om een effectieve en consistente respons te kunnen geven op de humanitaire noodsituatie in de betrokken landen.

Bij het herplaatsingsproces zijn diverse partijen betrokken en een veelvoud van factoren heeft er tot nog toe aan bijgedragen dat de regeling maar mondjesmaat is uitgevoerd. Uit dit verslag blijkt dat er weliswaar nog problemen moeten worden aangepakt, maar dat Italië, Griekenland en de bij de herplaatsing betrokken agentschappen hun inspanningen opvoeren om hun aandeel in het proces soepel uit te voeren. Aan de kant van de lidstaten van herplaatsing zijn echter even grote inspanningen vereist. Het is essentieel dat de lidstaten van herplaatsing zich volledig inzetten voor de uitvoering van hun verplichtingen, om ervoor te zorgen dat de regeling het gewenste resultaat heeft, namelijk het verlenen van noodhulp aan Italië en Griekenland zodat zij de massale instroom van migranten beter kunnen verwerken.

De Commissie heeft berekend dat om het aantal toezeggingen dat in de twee Raadsbesluiten over herplaatsing al is toegewezen (106 000), te realiseren in de nog resterende 18,5 maand, iedere maand ten minste 5 679 personen zullen moeten worden herplaatst. Dat komt erop neer dat per dag gemiddeld 187 personen moeten worden overgebracht en dat de herplaatsingsprocedure maximaal twee weken mag duren. Gezien de ervaringen met de recente herplaatsingen van Griekenland naar Portugal kan de procedure binnen een week worden uitgevoerd. Op basis van deze berekening meent de Commissie dat ten minste 6 000 personen al zouden moeten zijn herplaatst wanneer zij op 16 april haar tweede verslag over herplaatsing en hervestiging uitbrengt en dat, mits het tempo wordt opgevoerd, bij het uitbrengen van het derde verslag op 16 mei ten minste 20 000 herplaatsingen zouden moeten zijn uitgevoerd, wat in overeenstemming is met de ernst van de humanitaire noodsituatie in de betrokken landen.


Tegelijkertijd moeten de lidstaten, gezien het belang van solidariteit met de betrokken derde landen in de regio en de rol die legale migratiemogelijkheden spelen, resultaten boeken omtrent de 17 949 nog te hervestigen personen. Gedurende de resterende periode zouden de lidstaten maandelijks gemiddeld 855 personen die bescherming behoeven, moeten hervestigen.


Zoals de Commissie in het kader van het stappenplan “Terug naar Schengen” heeft toegezegd, zal zij maandelijks verslag uitbrengen over de vorderingen met de uitvoering van de toezeggingen op het gebied van herplaatsing en hervestiging.

(1)

Besluit (EU) 2015/1523 van de Raad van 14 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en van Griekenland en Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad van 22 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland.

(2)

Van die 160 000 zouden er volgens het voorstel van de Commissie 54 000 vanuit Hongarije herplaatst worden, maar die zullen in plaats daarvan vanuit Italië en Griekenland worden herplaatst indien uiterlijk in september 2016 geen besluit tot wijziging van het tweede besluit van de Raad is genomen.

(3)

COM(2016)85 final.

(4)

EUCO 1/16; SN 28/16.

(5)

COM(2016) 120 final.

(6)

39 600 asielzoekers moeten vanuit Italië worden herplaatst krachtens de twee Raadsbesluiten over herplaatsing.

(7)

66 400 asielzoekers moeten vanuit Griekenland worden herplaatst krachtens de twee Raadsbesluiten over herplaatsing.

(8)

Artikel 4, lid 3, van Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad.

(9)

Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad van 22 september 2015.

(10)

Besluit (EU) 2015/1523 van de Raad van 14 september 2015.

(11)

C-643/15 en C-647/15.

(12)

COM(2015) 677 final.

(13)

Mededeling van de Commissie "Aanpak van de vluchtelingencrisis: nu te nemen operationele, budgettaire en wetgevende maatregelen in het kader van de Europese migratieagenda" (COM(2015) 490, 23 September 2015).

Mededeling van de Commissie "Aanpak van de vluchtelingencrisis: voortgang van de uitvoering van de prioritaire maatregelen van de Europese migratieagenda" (COM(2015) 510 van 14 oktober 2015).

Mededeling van de Commissie "Voortgangsverslag over de uitvoering van de hotspot-aanpak in Griekenland" (COM(2015) 678 van 15 december 2015).

Mededeling van de Commissie "Voortgang van de uitvoering van de prioritaire maatregelen van de Europese migratieagenda" (COM(2016) 85 van 10 februari 2016).

Mededeling van de Commissie "Voortgangsverslag over de uitvoering van de hotspot-aanpak in Griekenland" (COM(2016) 141 final van 4 maart 2016). 

(14)

Aanbeveling van de Commissie gericht tot de Helleense Republiek over de door Griekenland te nemen dringende maatregelen in het licht van de hervatting van overdrachten uit hoofde van Verordening (EU) nr. 604/2013, C(2016) 871 van 10 februari 2016.

(15)

Toen de Raadsbesluiten werden vastgesteld, waren de voor herplaatsing in aanmerking komende nationaliteiten die van Syrië, Irak en Eritrea. Bij de eerste update (derde kwartaal van 2015) waren de voor herplaatsing in aanmerking komende nationaliteiten die van Bahrein, Centraal-Afrikaanse Republiek, Eritrea, Irak, Syrië, Swaziland en Jemen.

(16)

Sommige van die nationaliteiten vertegenwoordigen minder dan 200 personen die in de referentieperiode in de EU om internationale bescherming verzoeken. Aangezien de Raadsbesluiten over herplaatsing geen bepalingen bevatten betreffende het minimumaantal besluiten voor het berekenen van het EU-gemiddelde, vallen nationaliteiten met zeer weinig, maar allemaal positieve besluiten, gemakkelijk binnen de werkingssfeer van de Raadsbesluiten over herplaatsing.

(17)

Zie overweging 28 van Besluit (EU) 2015/1523 van de Raad en overweging 34 van Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad.

(18)

Volgens artikel 5, lid 7, van de Raadsbesluiten over herplaatsing kunnen de lidstaten de herplaatsing van een verzoeker uitsluitend weigeren "indien er redelijke gronden zijn om hem als een gevaar voor hun nationale veiligheid of openbare orde te beschouwen of indien er ernstige redenen zijn om de bepalingen inzake uitsluiting als vastgelegd in de artikelen 12 en 17 van Richtlijn 2011/95/EU toe te passen".

(19)

Zo heeft Polen zijn toezegging op 16 december gedaan. Op 15 maart was nog geen herplaatsingsverzoek aanvaard. Portugal daarentegen deed zijn tweede toezegging op 26 februari 2016 en de herplaatsing vond op 7 maart plaats. In het geval van Portugal vond de overdracht plaats binnen een week na de ontvangst van het verzoek om herplaatsing van Griekenland.

(20)

Gesprekken ter bepaling van de vluchtelingenstatus van de te herplaatsen verzoeker voordat een herplaatsingsverzoek wordt aanvaard, zouden duidelijk in strijd zijn met de letter en de geest van de regeling en mogen niet worden geëist.

(21)

Artikelen 12 en 17 van Richtlijn 2011/95/EU.

(22)

Artikel 5, lid 7, van de beide Raadsbesluiten over herplaatsing.

(23)

Verordening (EU) nr. 603/2013.

(24)

Richtlijn 2011/95/EU.

(25)

De Commissie heeft op 10 maart een extra bedrag van 275,5 miljoen EUR in het kader van het Fonds voor asiel, migratie en integratie en het Fonds voor interne veiligheid goedgekeurd om Griekenland te steunen.

(26)

De asieldienst zal in april met 29 nieuwe medewerkers worden versterkt. Tot juni worden er dit jaar in totaal 100 extra medewerkers aangeworven. De huidige registratiecapaciteit van de dienst bedraagt voor het hele land 80 personen per dag.

(27)

Aanbeveling van de Commissie van 10.2.2016 gericht tot de Helleense Republiek over de door Griekenland te nemen dringende maatregelen in het licht van de hervatting van overdrachten uit hoofde van Verordening (EU) nr. 604/2013 (C(2016) 871 van 10 februari 2016); Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad: Terug naar Schengen – Een stappenplan (COM(2016) 120 final van 4 maart 2016).

(28)

C(2015) 3560 final.

(29)

Hongarije neemt niet aan de regeling deel.

(30)

Raadsdocument 11130/15: “Conclusies van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, betreffende het hervestigen middels multilaterale en nationale regelingen van 20 000 personen die duidelijk internationale bescherming behoeven”.

(31)

In de bijlagen 6 en 7 wordt de stand van zaken weergegeven op basis van informatie van de lidstaten en geassocieerde staten.

(32)

Bulgarije, Cyprus, Estland, Griekenland, Kroatië, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije.

(33)

EU-FRANK staat voor “Facilitating Resettlement and Refugee Admission through New Knowledge”. Naast Zweden treden Nederland, België, Italië, Hongarije, Zwitserland, de UNHCR en het EASO als partners op. Belangstelling is ook getoond door Duitsland, Estland, Frankrijk, Letland, Litouwen, Oostenrijk, Polen, Portugal en Tsjechië.

(34)

Het voorstel voor het verzamelen van informatie is door de raad van bestuur van het EASO op de vergadering van 20–21 januari 2016 goedgekeurd.