Bijlagen bij SEC(2011)751 - Summary of the impact assessment - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | SEC(2011)751 - Summary of the impact assessment. |
|---|---|
| document | SEC(2011)751   |
| datum | 14 juni 2011 |
Als er niets verandert aan de huidige situatie dan moeten alle 27 lidstaten de bepalingen van Richtlijn 2004/40/EG uiterlijk op 30 april 2012 hebben omgezet. Dit zou uiteraard de inspanningen van de Commissie om oplossingen te vinden voor de aangekaarte uitvoeringsproblemen geheel tenietdoen en zou zeer zeker niet de uitkomst zijn die door regeringen, sociale partners en de meeste belanghebbenden wordt verwacht.
Het recht van de EU om op te treden en subsidiariteit
Wetgevende maatregelen op het gebied van veiligheid en gezondheid op de werkplek zijn gebaseerd op artikel 153, lid 1, onder a), en artikel 153, lid 2, VWEU, waarin Europese maatregelen op dat gebied expliciet worden toegestaan.
Bij de vaststelling van Richtlijn 2004/40/EG waren de Commissie, het Europees Parlement en de Raad van oordeel dat een optreden van de EU het meest aangewezen middel was tot bescherming van de werknemers tegen de risico's van beroepsmatige blootstelling aan elektromagnetische velden. De Commissie beschikt op dit moment niet over nieuwe informatie op basis waarvan zij zou willen afwijken van de keuze die het Parlement en de Raad in 2004 hebben gemaakt. De bescherming van werknemers blijft van essentieel belang. Gezien de in punt 2.5 van het verslag beschreven situatie en het feit dat alle partijen de noodzaak inzien van een herziening, is het duidelijk dat de Commissie moet handelen door van haar recht van initiatief gebruik te maken.
4.DOELSTELLINGEN
Uitgaande van de algemene doelstelling om de werknemers tijdens hun professionele activiteiten te beschermen, is de specifieke doelstelling in dit geval hen te beschermen tegen schadelijke elektromagnetische velden.
Aangezien het bij blootstelling aan elektromagnetische velden om een complex risico gaat, is het noodzakelijk om meer specifieke maatregelen vast te stellen om werknemers een adequate bescherming te bieden zonder echter de toepassing en ontwikkeling van industriële en medische technologie onnodig te belemmeren of buitensporige lasten op te leggen aan bedrijven, met name in het midden- en kleinbedrijf.
De operationele doelstelling is om de doeltreffendheid van de maatregelen voor de bescherming van aan elektromagnetische velden blootgestelde werknemers te waarborgen door passende grenswaarden vast te stellen en werknemers adequaat in te lichten over de benodigde risicobeheersingsmaatregelen.
5.BELEIDSOPTIES
Beleidsoptie A: Niets doen
Praktisch gezien houdt dit in dat Richtlijn 2004/40/EG uiterlijk op 30 april 2012 in alle lidstaten in wetgeving moet zijn omgezet.
Beleidsoptie B: nieuwe richtlijn met herziene blootstellingsgrenzen
Richtlijn 2004/40/EG wordt vervangen door een nieuwe richtlijn met herziene blootstellingsgrenswaarden die hoger liggen dan voorheen, maar stroken met wetenschappelijke gegevens. De details zijn opgenomen in bijlage 3 bij het verslag.
Beleidsoptie C1: nieuwe richtlijn met herziene blootstellingsgrenzen en gedeeltelijke vrijstellingen
Richtlijn 2004/40/EG wordt vervangen door een nieuwe richtlijn met herziene blootstellingsgrenswaarden die hoger liggen dan voorheen, maar stroken met wetenschappelijke gegevens (zoals bij optie B). Bovendien wordt voorzien in voorwaardelijke vrijstellingen voor MRI; MRI blijft echter wel onder algemene risicobeheersvoorschriften voor elektromagnetische velden vallen.
Beleidsoptie C2: nieuwe richtlijn met herziene blootstellingsgrenzen en volledige vrijstelling voor MRI
Richtlijn 2004/40/EG wordt vervangen door een nieuwe richtlijn met herziene blootstellingsgrenswaarden die hoger liggen dan voorheen, maar stroken met wetenschappelijke gegevens (zoals bij optie B). Medische toepassing van MRI wordt geheel vrijgesteld van alle voorschriften van de richtlijn inzake elektromagnetische velden.
Beleidsoptie D1: vervanging van de richtlijn door een aanbeveling
Richtlijn 2004/40/EG wordt vervangen door niet-bindende aanbevelingen inzake blootstelling aan elektromagnetische velden op het werk, gebaseerd op de recentste internationale aanbevelingen. Deze vorm van deze aanbevelingen zou vergelijkbaar zijn met die van de Aanbeveling van de Raad uit 1999 betreffende de beperking van de blootstelling van de bevolking aan elektromagnetische velden.
Beleidsoptie D2: vrijwillige overeenkomsten tussen de sociale partners
Richtlijn 2004/40/EG wordt vervangen door vrijwillige overeenkomsten op EU- of sectorniveau tussen de sociale partners, overeenkomstig artikel 154, lid 4, VWEU.
Beleidsoptie E: geen EU-wetgeving
Richtlijn 2004/40/EG wordt ingetrokken terwijl Richtlijn 89/391/EEG (kaderrichtlijn) en de bestaande nationale regelgeving op dit gebied van kracht blijven. Het ontbreken van nationale regelgeving in bepaalde lidstaten maakt ongereguleerde blootstelling aan elektromagnetische velden op het werk mogelijk, waardoor grotere risico's kunnen optreden, afbreuk gedaan kan worden aan de gelijke behandeling enz. Voor deze optie kan worden aangenomen dat bijvoorbeeld die landen die de richtlijn inzake elektromagnetische velden reeds (gedeeltelijk) ten uitvoer hebben gelegd hun wetgeving inzake elektromagnetische velden niet zouden intrekken.
Dit zijn de opties die door de belanghebbenden als relevant werden beschouwd. Andere opties die niet in detail zijn geanalyseerd zijn bijvoorbeeld om voor een meer sectorale aanpak te kiezen, wetgeving te beperken tot het beschikbaar stellen van veilige apparatuur, of zich uitsluitend toe te leggen op "zachte" beleidsinstrumenten, zoals voorlichtingscampagnes en richtsnoeren.
6.EFFECTANALYSE
Uitgangspunt voor de effectanalyse
Het referentiescenario voor de analyse is om aan te nemen dat de kaderrichtlijn volledig ten uitvoer is gelegd, maar de specifieke richtlijn inzake elektromagnetische velden nog niet ten uitvoer is gelegd. Dit komt overeen met de huidige juridische situatie.
Uit overleg met deskundigen en belanghebbenden is gebleken dat het optreden van milieueffecten niet waarschijnlijk is, dus deze zijn niet beoordeeld.
Maatschappelijke effecten
De belangrijkste maatschappelijke effecten zijn de mogelijke gevolgen voor de gezondheid van ongeveer 1,5 miljoen werknemers, waaronder met name ook een veel kleiner aantal werknemers die tot een bijzonder gevoelige groep behoren, bv. mensen met een medisch implantaat of zwangere vrouwen. In dit opzicht bestaat er een duidelijke voorkeur voor de opties A, B en C1. Aangezien optie A het meest stringent is, zou dit kunnen resulteren in een stringente bescherming die slechts op papier bestaat. Optie C2 komt pas op de vierde plaats, aangezien de bescherming van werknemers in ruimten met hoge blootstelling duidelijk minder is dan bij de andere opties.
Andere prominente maatschappelijke effecten zijn de voordelen die essentiële medische MRI-toepassingen voor de bevolking bieden. De opties A en B bieden onvoldoende flexibiliteit om dergelijke behandelingen mogelijk te maken. Alle overige opties bieden deze flexibiliteit wel.
Economische effecten
Tot de gunstige economische effecten behoren samenhangende Europese regels die mobiliteit en uitwisseling mogelijk maken. Deze zijn het best gewaarborgd bij de opties A, B, C1 en C2, terwijl bij de opties D1, D2 en E de kans groter is dat er een hoge mate van onzekerheid blijft bestaan.
Een ander belangrijk economisch aspect is de mogelijkheid een onderneming op te bouwen en daarbij zo min mogelijk beperkt te worden, hetgeen de groei en het behoud of zelfs het creëren van werkgelegenheid in Europa ten goede komt. In dat opzicht worden de opties A en B gezien als tamelijk restrictief en belemmerend voor de economische ontwikkeling op bepaalde gebieden, in een mate waarin dat van de andere opties niet wordt verwacht.
Nalevings- en administratieve kosten
Overzicht van de totale nalevings- en administratieve kosten voor elke optie
| Beleidsoptie | Totale kosten (miljoen euro) |
| A: geen wijziging van EG/2004/40 | 660,3 |
| B: nieuwe grenswaarden voor alle sectoren | 526,9 |
| C1: mogelijkheid tot afwijking van grenswaarden | 511,7* |
| C2: bepaalde werknemers uitgezonderd | 497,4 |
| D1: alleen niet-bindende aanbevelingen | 437,1 |
| D2: alleen sectorale overeenkomsten | 420,2 |
| E: Geen EU-maatregelen | 474,0 |
*met inbegrip van extra opleiding voor MRI
Het uitvoeren van optie A is het duurst. Optie B leidt tot lagere uitvoeringskosten dan optie A, aangezien veel activiteiten in de metaalindustrie, zoals inductieverwarming en elektrolyse in de meeste gevallen onder de herziene grenswaarden zouden vallen. Werkgevers in de metaalindustrie zouden daardoor geen verregaande maatregelen te treffen om de blootstelling te verminderen door andere werkmethodes te gaan gebruiken. Optie B is echter duurder dan de andere opties vanwege de specifiek met MRI verbonden kosten. De overige opties leiden tot vrijwel gelijke kosten.
Bij de evaluatie van beleidsopties C2 en E wordt aangenomen dat de werkgevers een extra risicobeoordeling moeten uitvoeren naast de risicobeoordeling die door de kaderrichtlijn wordt voorgeschreven. Bijvoorbeeld in de telecommunicatie- en elektriciteitsopwekkings- en transmissiesectoren, die volgens de ICNIRP-aanbevelingen zouden blijven werken zoals voorzien in Richtlijn 2004/40/EG omdat deze voor hen geen probleem vormen, zal sprake zijn van overblijvende lasten.
Kleine en middelgrote ondernemingen willen eenvoudige informatie op EU-niveau. Ongeacht welke optie wordt verkozen zullen daarom eenvoudige en beknopte sectorspecifieke richtsnoeren (van het type checklist) nodig zijn. Het etiketteren van apparatuur en betere informatie van de kant van de fabrikant zou kunnen helpen bij het aanwijzen van situaties waarin geen gedetailleerde beoordeling nodig is.
7.VERGELIJKING VAN DE OPTIES
Voor alle opties is het lastig de voordelen te beschrijven. Wat betreft de voordelen voor de volksgezondheid kan alleen worden gezegd dat er geen schadelijke effect op zal treden onder de huidige of toekomstige grenswaarden. Dit zou leiden tot een voorkeur voor de opties A tot en met C2.
Gezien de nieuwe wetenschappelijke gegevens waaruit blijkt dat de blootstellingsgrenzen bij optie B bescherming tegen overmatige blootstelling zullen waarborgen, voegt optie A daar alleen de nadelen van beperking van bepaalde activiteiten en een gemiddeld lagere bereidheid aan de voorschriften te voldoen aan toe.
Aan de andere kant van het spectrum aan mogelijkheden kunnen de opties D1 (aanbeveling), D2 (vrijwillige overeenkomst) en E (geen EU-wetgeving) worden verworpen. De belanghebbenden en deskundigen spraken hun sterke voorkeur uit voor samenhangende Europese wetgeving die werkgevers en werknemers zowel rechtszekerheid als materiële zekerheid biedt. Hoewel elektromagnetische straling op zichzelf geen zeer belangrijke kwestie is, wordt samenhangende Europese wetgeving op dit gebied gezien als een bijdrage tot de Europese interne markt. Bovendien zou afzien van Europese maatregelen inzake elektromagnetische velden leiden tot een sterk verminderde aandacht voor de risico's van elektromagnetische velden en daarmee negatieve gezondheidseffecten kunnen hebben.
De drie resterende opties zijn B (herziene blootstellingsgrenzen), C1 (herziene blootstellingsgrenzen en voorwaardelijke vrijstellingen die beperkt blijven tot enkele voorzieningen voor medische MRI) en C2 (herziene blootstellingsgrenswaarden en volledige vrijstelling van de richtlijn voor bepaalde activiteiten).
Optie B heeft als voordeel dat zij tot samenhangende regels inzake elektromagnetische velden leidt met blootstellingsgrenzen die reeds hoog genoeg liggen voor een aanzienlijk aantal werkplekken, zodat er geen gevaar voor overmatige blootstelling meer bestaat. In vergelijking met optie A is het aantal situaties met mogelijke overmatige blootstelling significant kleiner. Optie B strookt met recente wetenschappelijke gegevens. Het nadeel van deze optie is dat er bepaalde activiteiten (zoals bepaalde MRI-behandelingen) zijn waarbij tijdelijke overmatige blootstelling kan voorkomen. Het compleet stopzetten van deze activiteiten – die in sommige gevallen nauw verbonden zijn met de technologische vooruitgang en rechtstreeks bijdragen tot de gezondheid en het welzijn van de bevolking – is problematisch.
Optie C1 heeft als voordeel dat zij voor de meeste gebieden tot samenhangende regels inzake elektromagnetische velden leidt, zoals bij optie B, terwijl van de blootstellingsgrenzen kan worden afgeweken voor medische MRI, met extra preventieve maatregelen in situaties waarin een risico op overmatige blootstelling bestaat. Zoals bij optie B wordt hierbij uitgegaan van recente wetenschappelijke gegevens. Deze optie zou echter flexibeler zijn dan optie B. Het nadeel van optie C1 is dat bij afwijkingen een stringentere en strenger gecontroleerde werkomgeving vereist is.
Ook optie C2 heeft als voordeel dat zij voor de meeste gebieden tot samenhangende regels inzake elektromagnetische velden leidt, en flexibele oplossingen mogelijk maakt in situaties waarin het gevaar van overmatige blootstelling bestaat. De verplichtingen met betrekking tot de risicobeoordeling zijn minder streng voor de vrijgestelde sector. Hierdoor liggen ook de nalevingskosten lager. Het nadeel van deze optie is dat het risico bestaat dat zij tot een lager beschermingsniveau voor de werknemers leidt. Verder zou het aanleiding kunnen geven tot grotere verschillen in de bescherming van werknemers, hetgeen zowel tegen de letter als de geest van de kaderrichtlijn indruist.
Conclusie inzake kosten De kosten voor optie C1 zijn hoger dan voor de minder stringente opties C2 tot en met E. In ruil voor een redelijk beperkte toename van de kosten scoort optie C1 echter veel beter dan de laatstgenoemde opties voor andere, meer kwalitatieve effecten, en garandeert zij een hoog beschermingsniveau voor de werknemers. De kosten voor optie C1 zijn significant lager dan voor optie A, en bijna gelijk aan die voor optie B, terwijl optie C1 de MRI-sector en de industrie de flexibiliteit biedt waaraan deze behoefte hebben.
Op basis van deze overwegingen en de uitkomsten van de enquête geeft de Commissie derhalve de voorkeur aan optie C1.
Beoordeling enquête
Bij het opstellen van de effectbeoordeling is een enquête gehouden waarop 166 reacties zijn ontvangen. Over het geheel genomen tonen de uitkomsten daarvan aan dat optie C1 systematisch de voorkeur van de belanghebbenden geniet.
8.TOEZICHT EN EVALUATIE
Kaderrichtlijn 89/391/EG en de bijbehorende 19 bijzondere richtlijnen onder artikel 16, lid 1, van die richtlijn voorzien in een regelmatige beoordeling van de effectiviteit van de uitvoering ervan. Deze systematische beoordeling is met ingang van 2007 geharmoniseerd en wordt om de vijf jaar door alle lidstaten uitgevoerd voor alle onder de richtlijnen vallende risico's. De Commissie stelt vervolgens een verslag op.
Daarnaast vormen comités waarin nationale deskundige uit de EU-lidstaten samenkomen een belangrijk onderdeel van het evaluatie- en toezichtsproces met betrekking tot de EU-wetgeving inzake de gezondheid en veiligheid op het werk. Hiertoe behoren met name het drieledig samengestelde Raadgevend Comité inzake veiligheid en gezondheid op het werk, ingesteld bij Besluit 2003/C 218/01 van de Raad en het Comité van hoge functionarissen van de arbeidsinspectie, ingesteld bij Besluit 95/319/EC van de Commissie.
1Richtlijn 2004/40/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de minimumvoorschriften inzake gezondheid en veiligheid met betrekking tot de blootstelling van werknemers aan de risico's van fysische agentia (elektromagnetische velden) (achttiende bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid l, van Richtlijn 89/391/EEG). PB L 184 van 24.5.2004, blz. 1.
2Forschungsbericht 400: Elektromagnetische Felder am Arbeitsplatz — Abschlussbericht, ISSN 0174-4992, März 2010 (BMAS-rapport). ICNIRP Guidelines: Guidelines for limiting exposure to time-varying electric and magnetic fields (1 Hz to 100 kHz): gepubliceerd in december 2010.
31) Project VT/2007/017: ‘An Investigation into Occupational Exposure to Electromagnetic Fields for Personnel Working With and Around Medical Magnetic Resonance Imaging Equipment’; eindverslag van 4 april 2008.
2) ‘Assessment of electromagnetic fields around magnetic resonance (MRI) equipment’ (2007) http://www.hse.gov.uk/research/rrpdf/rr570.pdf.