Bijlagen bij COM(2018)490 - Jaarverslag 2017 over de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)490 - Jaarverslag 2017 over de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. |
|---|---|
| document | COM(2018)490   |
| datum | 23 oktober 2018 |
De Commissie juridische zaken stelt tevens regelmatig een verslag op over het jaarlijkse verslag van de Commissie over subsidiariteit en evenredigheid. Mevrouw Mady Delvaux werd benoemd tot rapporteur voor het initiatiefverslag van het Europees Parlement over de jaarverslagen 2015 en 2016 over subsidiariteit en evenredigheid. Het Parlement heeft de resolutie over het initiatiefverslag van het Parlement over de jaarverslagen 2015 en 2016 over subsidiariteit en evenredigheid aangenomen tijdens zijn plenaire zitting van 18 april 2018 28 . De commissie draagt ook bij aan de halfjaarlijkse verslagen van de Conferentie van parlementaire commissies voor Unieaangelegenheden (COSAC) over kwesties in verband met subsidiariteit.
De Commissie juridische zaken is verantwoordelijk voor de inachtneming van het beginsel van evenredigheid; zij houdt hiermee rekening bij de vervulling van haar taak de rechtsgrondslag van voorstellen te controleren en bij de uitoefening van haar verantwoordelijkheid inzake beter wetgeven.
Daarnaast bleef de Onderzoeksdienst van het Europees Parlement het Europees Parlement helpen om bij zijn werkzaamheden rekening te houden met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid:
·door systematisch de subsidiariteits- en evenredigheidsaspecten van de effectbeoordelingen van de Commissie te onderzoeken en de aandacht te vestigen op de bezwaren die daaromtrent waren geuit, met name door de nationale parlementen en het Comité van de Regio's;
·door ervoor te zorgen dat deze beginselen ten volle in acht worden genomen in de werkzaamheden van het Europees Parlement, bijvoorbeeld bij het uitvoeren van effectbeoordelingen of het onderzoeken van de meerwaarde van de voorstellen van het Parlement voor nieuwe wetgeving, op basis van artikel 225 VWEU, en de kostprijs van het uitblijven van maatregelen op EU-niveau; en
·door de subsidiariteits- en evenredigheidsaspecten te onderzoeken bij het opstellen van effectbeoordelingen, waarbij de aandacht wordt gericht op de Europese meerwaarde in plaats van op de nationale uitgaven of maatregelen.
In 2017 produceerde het Europees Parlement 42 eerste evaluaties van effectbeoordelingen van de Commissie, twee effectbeoordelingen met betrekking tot ingrijpende amendementen van het Parlement, elf Europese effectbeoordelingen achteraf en vijf hiermee verband houdende documenten over Uitvoering in actie. Bovendien werden drie verslagen over de kosten van een niet-verenigd Europa en twee beoordelingen van de Europese meerwaarde afgerond. Ook onderzoekt de Onderzoeksdienst van het Europees Parlement telkens wanneer de Commissie in haar jaarlijkse werkprogramma aankondigt wetgeving te zullen wijzigen, de uitvoering en doeltreffendheid van die EU-wetgeving. In 2017 werden 26 van dergelijke beoordelingen van de praktische tenuitvoerlegging opgesteld.
2.4. De Raad van de Europese Unie
Overeenkomstig artikel 4 van Protocol nr. 2 bij de Verdragen zendt de Raad alle ontwerpen van wetgevingshandelingen die uitgaan van een groep lidstaten, het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank en de Europese Investeringsbank (EIB) toe aan de nationale parlementen. Uit de bovengenoemde verplichting volgt dat de Raad, overeenkomstig artikel 6 van Protocol (nr. 2), elk advies over een wetsvoorstel van een nationaal parlement dat uitgaat van een groep lidstaten aan de regeringen van die lidstaten dient toe te zenden. Evenzo zendt de Raad de adviezen van de nationale parlementen over wetsvoorstellen van het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank en de Europese Investeringsbank toe aan de betrokken instelling.
Op 27 juli 2017 zond de Raad de aanbeveling van de Europese Centrale Bank voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van artikel 22 van de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank toe aan de nationale parlementen 29 .
Naast zijn verdragsverplichtingen houdt de Raad de lidstaten op de hoogte van de adviezen van de nationale parlementen over wetsvoorstellen van de Commissie. In 2017 bezorgde het secretariaat-generaal van de Raad de delegaties 38 gemotiveerde adviezen die waren ontvangen in het kader van Protocol nr. 2 en 220 adviezen die waren uitgebracht in het kader van de politieke dialoog 30 .
2.5. Het Comité van de Regio's 31
Het jaar 2017 stond in het teken van een breed debat over de toekomst van Europa, waarin het Comité van de Regio's met nadruk wees op het belang van een doelmatige toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. In het kader van zijn vijfde werkprogramma inzake subsidiariteit volgde het comité drie uit het werkprogramma van de Commissie voor 2017 gekozen initiatieven met bijzondere aandacht. Daarnaast beoordeelde het comité of elk wetsvoorstel waarover het een advies uitbracht, beantwoordde aan de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
In 2017 bracht het Comité van de Regio’s 15 adviezen uit over wetsvoorstellen. Ten aanzien van de meeste daarvan oordeelde het comité dat zij in overeenstemming waren met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. In twee adviezen uitte het comité bedenkingen die van belang waren voor de bewaking van subsidiariteit en evenredigheid.
Het advies over het dienstenpakket wees op "mogelijke inmenging in nationale wetgevingsprocedures" en sprak de vrees uit dat "de voorstellen voor de e-kaart voor diensten, kennisgevingsprocedure en evenredigheidstoets [leiden tot] extra administratieve lasten". In zijn advies over de Europese pijler van sociale rechten en de discussienota over de sociale dimensie van Europa wees het comité er met nadruk op dat naar behoren rekening moet worden gehouden met de lokale en regionale dimensie van sociaal beleid.
In het kader van het werkprogramma subsidiariteit werd de deskundigengroep subsidiariteit geraadpleegd over drie initiatieven. De deskundigen waren wat betreft het voorstel voor een verordening over de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Europese Unie van oordeel dat de nieuwe voorstellen voor financiële instrumenten en voorwaarden wezenlijke gevolgen hebben voor de begunstigden ervan en voor de inhoud en procedure van de beleidsuitvoering in het veld. Ook de managementautoriteiten op nationaal en regionaal niveau waren zeer bezorgd over de voorstellen. Het advies wees erop dat er "geen effectbeoordeling was uitgevoerd en dat de gepresenteerde gegevens geen onderbouwing vormden voor een verantwoording ten aanzien van evenredigheid". Voorts betwistte het comité in zijn advies "het standpunt van de Commissie dat het wetsvoorstel onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt, aangezien de voorstellen inzake de sectorale wetgevingshandelingen verder gaan dan het afstemmen van de tekst op de nieuwe financiële regels die voor de Unie gelden".
De tweede raadpleging betrof het pakket "Schone energie voor alle Europeanen". Met betrekking tot de governance van de energie-unie merkten de respondenten op dat de voorgestelde termijnen, met name voor de federale landen met een groot aantal bij de uitvoering betrokken belanghebbenden, te krap zijn en niet overeenstemmen met het in federale staten gevolgde coördinatieproces. Het Comité van de Regio's spreekt in zijn advies geen bezorgdheid uit over de naleving van het subsidiariteitsbeginsel maar wel over die van het evenredigheidsbeginsel, "daar het voorgestelde governancesysteem als te complex en te gedetailleerd wordt beschouwd en een te hoge rapportagefrequentie oplegt. Het Comité van de Regio's zou er de voorkeur aan hebben gegeven dat het governancesysteem via een richtlijn in plaats van een verordening werd ingevoerd, hetgeen passende betrokkenheid van regionale overheden in federale staten mogelijk zou maken".
Met betrekking tot de voorstellen voor energie-efficiëntie en -prestaties van gebouwen gaf het comité de door de geraadpleegde respondenten genoemde punten weer in zijn advies, waarbij het erop wees dat de gegeven rechtsgrond, artikel 194 VWEU, maatregelen ter bestrijding van energie-armoede niet dekt en dat die "zouden gebaseerd moeten worden op artikel 151 VWEU". Het comité stond "afwijzend ten opzichte van het invoeren van de smartnessindicator door middel van een gedelegeerde handeling". Het advies beoordeelde de naleving van het evenredigheidsbeginsel als positief voor beide voorstellen. Het advies van het comité over hernieuwbare energie en de interne elektriciteitsmarkt bevestigde dat het subsidiariteitsbeginsel werd nageleefd en wees erop dat "uitgebreider moet worden nagegaan" of het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen.
Tot slot werd de expertgroep subsidiariteit geraadpleegd over het voorstel over het evenwicht tussen werk en privéleven voor ouders en mantelzorgers. Verder werden enkele standpunten ontvangen over het REGPEX-platform, het subnetwerk van het Netwerk voor subsidiariteitstoezicht bestaand uit parlementen en regeringen van regio's met wetgevende bevoegdheden. In die standpunten werd opgemerkt dat de voorgestelde maatregelen niet nodig zijn en dat de bestaande nationale maatregelen en regelingen volstaan. Het advies over dit voorstel bevestigde dat de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid werden nageleefd. Het advies onderstreepte evenwel dat de EU "bij haar optreden [...] wel zo veel mogelijk ruimte [moet] laten voor individuele en nationale besluiten, omdat deze materie van oudsher wordt gereguleerd door de sociale partners, zowel op EU- als op nationaal niveau".
Het gebruik van REGPEX – een systeem voor vroegtijdige waarschuwing voor regionale autoriteiten met wetgevende bevoegdheden en een bron van informatie en uitwisseling tussen regionale parlementen en overheden bij het opstellen van hun subsidiariteitsanalysen - is in 2017 toegenomen. Er werden in totaal 66 bijdragen van REGPEX-partners aan het platform doorgegeven. De Oostenrijkse bondsraad, de regering van Neder-Oostenrijk, de regionale wetgevende vergadering van Emilia Romagna en de landdag van de deelstaat Thüringen behoorden tot de actievere partners.
Krachtens Protocol nr. 2 bij de Verdragen dragen regionale parlementen bij aan het toezicht dat de nationale parlementen uitoefenen op de subsidiariteit. Alvorens een gemotiveerd advies over een ontwerpwetgevingshandeling uit te brengen, is het aan elk nationaal parlement om in voorkomend geval parlementen met wetgevende bevoegdheden te raadplegen 32 .
Een belangrijke gebeurtenis op het gebied van subsidiariteit was de 8e internationale subsidiariteitsconferentie, die gezamenlijk werd georganiseerd door het Comité van de Regio's en de Oostenrijkse bondsraad en op 4 december 2017 plaatsvond in Wenen, met ruim tweehonderd deelnemers afkomstig van diverse nationale en Europese instellingen en actief op alle bestuursniveaus 33 . Een van de voornaamste conclusies luidde dat de betekenis van het subsidiariteitsbeginsel niet altijd duidelijk wordt overgebracht aan de burger en dat een breder draagvlak voor het beleid alleen kan worden gevonden als de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid juist worden toegepast.
2.6. Het Hof van Justitie van de Europese Unie
Het Hof van Justitie heeft in 2017 belangrijke arresten gewezen over de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid waarbij het Gerecht en het Hof van Justitie oordeelden dat de Uniewetgever die beginselen in acht had genomen.
In de zaak Bondsrepubliek Duitsland tegen Europese Commissie van 3 april 2017 34 over de wettigheid van de onttrekking, krachtens uitvoeringsbesluit (EU) 2015/2098 van de Commissie, aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling 35 , oordeelde het Gerecht dat niet is aangetoond dat de Commissie zich buiten haar bevoegdheidsdomein heeft begeven zoals dat voortvloeit uit de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. Het Gerecht onderstreepte dat "de verdeling van de rollen tussen de Commissie en de Duitse autoriteiten weliswaar ertoe leidt dat het aan de Duitse autoriteiten staat de relevante nationale voorschriften op te stellen die de subsidiabiliteit van de uitgaven regelen, in het bijzonder aangezien verordening nr. 1698/2005 verwijst naar op dit punt van toepassing zijnde nationale maatregelen, maar dat neemt niet weg dat de Commissie gehouden is te controleren of de Duitse autoriteiten daadwerkelijk hun verplichtingen op dat vlak naleven, zonder dat de Commissie hierdoor evenwel enige bevoegdheid zou krijgen die haar zou toestaan bijzondere regels op te leggen ten aanzien van de nationale wettelijke regeling inzake de procedure van landinrichting en dorpsvernieuwing" 36 .
De zaak Sotiropoulou e.a. tegen Raad van de Europese Unie van 3 mei 2017 37 betrof een beroep tot schadevergoeding overeenkomstig artikel 268 VWEU in verband met het verlies en de schade die de verzoekers hebben geleden als gevolg van de drastische verlaging van hun voornaamste pensioen in Griekenland. De bestreden besluiten 38 betreffen onder meer de neerlegging van gedetailleerde maatregelen, beleidslijnen en ingrepen in het socialezekerheids- en pensioenstelsel. Het Gerecht oordeelde dat de tot een lidstaat gerichte besluiten die zijn bedoeld om een buitensporigtekortsituatie te verhelpen, geen inbreuk maken op het beginsel van subsidiariteit in de zin van artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en evenmin op het beginsel van bevoegdheidstoedeling. Deze besluiten werden gegeven ter versterking van het begrotingstoezicht en maanden de lidstaten aan om maatregelen te nemen om het tekort te verminderen in de mate die nodig wordt geacht om de buitensporigtekortsituatie te verhelpen 39 .
De zaak Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank tegen Europese Centrale Bank van 16 mei 2017 40 betrof een verzoek op grond van artikel 263 VWEU tot nietigverklaring dat was ingediend door een Duitse investerings- en ontwikkelingsbank naar aanleiding van een besluit van de Europese Centrale Bank waarbij de Duitse bank als "belangrijke entiteit" werd ingedeeld. Als gevolg daarvan werd de verzoekster onderworpen aan het rechtstreekse toezicht van de Europese Centrale Bank in het kader van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme. De verzoekster stelde dat het toezicht, gezien haar lage risicoprofiel, afdoende had kunnen worden verwezenlijkt door de bevoegde nationale autoriteiten.
Het Gerecht riep in herinnering dat het beginsel van subsidiariteit slechts van toepassing is op gebieden die niet vallen binnen de exclusieve bevoegdheid van de EU 41 . In dat opzicht oordeelde het Gerecht dat krachtens Verordening (EU) nr. 1024/2013 (de basisverordening) alleen de Europese Centrale Bank bevoegd was 42 , hetgeen leidde tot de conclusie dat het subsidiariteitsbeginsel niet ter zake dienend was 43 .
In hetzelfde arrest oordeelde het Gerecht eveneens dat er geen sprake was van inbreuk op het evenredigheidsbeginsel, aangezien de handelingen van de Europese Centrale Bank geschikt waren voor de verwezenlijking van de met de wetgeving nagestreefde legitieme doelen. De Europese Centrale Bank besloot zijn rechtstreekse toezicht uit te oefenen overeenkomstig Verordening (EU) nr. 1024/2013, waarin niet is bepaald dat per geval moet worden nagegaan of de doelstellingen van die verordening even goed via rechtstreeks toezicht door de nationale autoriteiten kunnen worden verwezenlijkt.
De zaak Slowaakse Republiek en Hongarije tegen Raad van de Europese Unie van 6 september 2017 44 betreft de evenredigheid van het besluit van de Raad tot vaststelling van een mechanisme voor de herplaatsing van onderdanen uit derde landen die Italië en Griekenland in juli en augustus 2015 illegaal binnenkwamen.
Het Hof van Justitie wees erop dat de bestreden maatregelen, genomen op het gebied van het gemeenschappelijk asielbeleid van de Europese Unie, keuzen van in wezen politieke aard en ingewikkelde beoordelingen inhouden die bovendien op korte termijn moeten worden verricht om een snel en concreet te kunnen reageren op een "noodsituatie" in de zin van die bepaling. In dat licht bevestigde het Hof dat het bestreden besluit geschikt en noodzakelijk was om het nagestreefde doel te bereiken. "De Raad heeft [...], in het kader van de ruime beoordelingsmarge die hij dienaangaande heeft, op goede gronden kunnen oordelen dat de verdeling van de herplaatste personen een dwingend karakter moest hebben, gelet op de bijzondere noodsituatie waarin het bestreden besluit diende te worden vastgesteld." 45 . Bovendien toonde het bestaan van diverse aanpassingsmechanismen binnen het bestreden besluit aan dat het herplaatsingsmechanisme waarin het bestreden besluit voorziet, in zijn geheel beschouwd, lidstaten de mogelijkheid biedt op evenredige wijze rekening te houden met de bijzondere situatie van elke lidstaat.
3. Belangrijke gevallen waarin bezwaren aangaande subsidiariteit en evenredigheid werden geuit
3.1. Voorstellen waarvoor de grootste aantallen gemotiveerde adviezen werden ontvangen in 2017
Dit hoofdstuk gaat in op de vier afzonderlijke wetsvoorstellen waarvoor meer dan vier gemotiveerde adviezen werden ontvangen in 2017. Voor zover zij deel uitmaakten van grotere pakketten, is daarvan een uitgebreidere beschrijving opgenomen in het jaarverslag over de betrekkingen met de nationale parlementen.
·Voorstel over de interne markt voor elektriciteit
Op 30 november 2016 presenteerde de Commissie het pakket "Schone energie voor alle Europeanen", voor een flexibele, koolstofarme en innovatieve elektriciteitsmarkt door middel van niet-vervalste marktsignalen, bestaande uit acht wetsvoorstellen, waarvan er vier betrekking hebben op de levering van elektriciteit. In verband met het voorstel voor een verordening over de interne markt voor elektriciteit 46 ontving de Commissie elf gemotiveerde adviezen 47 met uiteenlopende argumenten. 48 Volgens sommige parlementaire kamers zouden de lidstaten als gevolg van het voorstel de continuïteit van de energievoorziening minder goed kunnen waarborgen. Andere maakten zich zorgen over de overdracht van extra bevoegdheden aan het Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators, terwijl weer andere zich afvroegen of het voorstel afbreuk zou doen aan het recht van lidstaten zelf over hun energiemix te beslissen. Tot slot stonden sommige parlementen kritisch tegenover de bepalingen in het voorstel over de configuratie van biedzones, de voorgestelde instelling van regionale operationele centra ten behoeve van de regio's en de voorgestelde bevoegdheid van de Commissie om gedelegeerde handelingen vast te stellen.
In haar reactie op de bezorgdheid van nationale parlementen over subsidiariteit, benadrukte de Commissie dat de voorstellen in het energiepakket de rechten en prerogatieven van de lidstaten uit hoofde van de Verdragen om zelf te beslissen over hun energiemix, volledig eerbiedigen. Zij stelde dat de voorgestelde wijzigingen noodzakelijk waren om het doel van een geïntegreerde Europese elektriciteitsmarkt te bereiken; het is juridisch en praktisch onmogelijk dat doel op een even doelmatige wijze te bereiken op uitsluitend nationaal niveau. Verder stelde de Commissie dat was gebleken dat afzonderlijke nationale benaderingen hadden geleid tot vertragingen bij de uitvoering van de interne energiemarkt en tot suboptimale en onverenigbare reguleringsmaatregelen, onnodige overlapping van interventies en vertragingen bij het corrigeren van marktinefficiënties. Ten aanzien van de configuratie van biedzones benadrukte de Commissie dat daar in de huidige EU-wetgeving inhoudelijke eisen aan worden gesteld. Wat betreft de regionale operationele centra onderstreepte de Commissie de noodzaak regionale entiteiten op te zetten die onafhankelijk kunnen optreden in het belang van een hele regio, teneinde te voorkomen dat oplossingen ondoelmatig zijn wegens een gebrek aan overeenstemming tussen transmissiesysteembeheerders.
·Twee voorstellen uit het dienstenpakket
In het kader van haar "dienstenpakket", dat een mededeling en vier wetsvoorstellen bevatte en op 10 januari 2017 werd gepresenteerd met als doel de Unie te laten profiteren van alle mogelijkheden van de interne markt, hechtte de Commissie haar goedkeuring aan i) een voorstel voor een richtlijn tot vaststelling van een kennisgevingsprocedure voor vergunningstelsels en vereisten met betrekking tot diensten 49 , en ii) een voorstel voor een richtlijn over verbeterde kennisgeving van nationale ontwerpwetten op het gebied van diensten 50 , waarop in totaal negen gemotiveerde adviezen werden ontvangen 51 . Het voorstel over een kennisgevingsprocedure is bedoeld om zowel Europese autoriteiten als lidstaten in staat te stellen potentiële problemen wegens juridische onverenigbaarheid tussen EU- en nationale wetgeving in een vroeg stadium van het nationale wetgevingsproces aan te kaarten. Het voorstel over evenredigheidsbeoordelingen van nationale regelgeving voor zakelijke dienstverlening is bedoeld om te waarborgen dat lidstaten een volledige, transparante evenredigheidstoets uitvoeren voordat zij nationale regelgeving voor zakelijke dienstverlening vaststellen.
Met betrekking tot het voorstel tot vaststelling van een kennisgevingsprocedure uitten de nationale parlementen hun zorg dat de Commissie en andere lidstaten daardoor het recht zouden krijgen in te grijpen in nationale wetgevingsprocedures, met opschortende termijnen die tot aanzienlijke vertraging zouden kunnen leiden, hetgeen een substantiële inbreuk op de nationale soevereiniteit zou vormen. Wat betreft het voorstel tot vaststelling van een evenredigheidstoets stelden de parlementen dat het initiatief een extra en onnodige hindernis opwierp voor de nationale wetgeving, dat EU-maatregelen op het gebied van volksgezondheid en toerisme alleen aanvullend op maatregelen op nationaal niveau zouden moeten zijn en dat het voorstel zou leiden tot een mate van harmonisatie die in strijd is met de Verdragsbepalingen over gezondheid, vervoer en toerisme.
In haar antwoorden aan de nationale parlementen verdedigde de Commissie haar voorstel tot vaststelling van een kennisgevingsprocedure door te stellen dat het evenwichtig en evenredig is, omdat het rekening houdt met enerzijds de specifieke kenmerken van de dienstensector en de noodzaak een doeltreffend instrument in te voeren om naleving van de EU-regelgeving te waarborgen, en anderzijds met de eis om de besluitvorming op nationaal niveau te eerbiedigen. De Commissie wees op de belangrijke tekortkomingen van de bestaande procedure, zoals vermeld in haar effectbeoordeling, en op het feit dat 80 % van de respondenten in een openbare raadpleging, waaronder bijna driekwart van alle deelnemende overheidsinstanties, de bestaande kennisgevingsprocedure beoordeelde als ontoereikend. Wat betreft het voorstel tot vaststelling van een evenredigheidstoets riep de Commissie in herinnering dat zij slechts coördineert hoe lidstaten dienen te beoordelen of in te voeren vereisten overeenkomen met het beginsel van evenredigheid en dat zij op geen enkele wijze vooruitloopt op de uitkomst van het nationale wetgevingsproces. Bovendien laat het voorstel de lidstaten veel ruimte om de evenredigheidstoets naar eigen inzicht op te nemen in hun bestaande structuren.
·Voorstel voor evenwicht tussen werk en privéleven voor ouders en mantelzorgers
Dit voorstel, ingediend op 26 april 2017 52 , is onderdeel van een breder maatregelenpakket dat is bedoeld om de toepassing van het beginsel van gendergelijkheid te waarborgen ten aanzien van kansen op de arbeidsmarkt en behandeling op het werk. Het voorstel bevat nieuwe of hogere minimumnormen om te komen tot meer convergentie tussen de lidstaten door middel van handhaving en uitbreiding van bestaande rechten. Een van de voornaamste onderdelen van het voorstel is versterking van de bestaande ouderschapsverlofregeling door het gebruik van die regeling door kostwinners te faciliteren via wijzigingen ten aanzien van betaling, flexibiliteit en niet-overdraagbaarheid. Daarnaast beoogt het voorstel de invoering van zorgverlof en ouderschapsverlof en het recht te vragen om flexibele werkafspraken voor alle werkende ouders van kinderen tot twaalf jaar en personen die zorg verlenen aan afhankelijke familieleden.
De Commissie ontving vier gemotiveerde adviezen 53 in reactie op het voorstel, met uiteenlopende argumenten. 54 Sommige van de bedenkingen betroffen de vraag of het voorstel de mogelijkheid van inmenging in nationale aangelegenheden bood en het feit dat het voorstel talrijke gedetailleerde voorschriften bevatte zonder rekening te houden met het bestaan van nationale structurele oplossingen voor hetzelfde doel; zo stelden sommige parlementen dat de EU-meerwaarde niet duidelijk was aangetoond.
In haar antwoord aan de nationale parlementen legde de Commissie uit dat de huidige Europese wetgeving al bepalingen over het evenwicht tussen werk en privéleven op het gebied van gendergelijkheid op de arbeidsmarkt bevat, hetgeen wijst op onderlinge overeenstemming over het feit dat op dit punt maatregelen op EU-niveau nodig en overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel zijn. Verder vermeldde de Commissie in haar antwoord dat de voorgestelde richtlijn reeds bestaande nationale regelingen voor verlof om gezinsredenen en flexibele werkafspraken eerbiedigt, aangezien het voorstel alleen minimumnormen stelt en de lidstaten dus vrijlaat om gunstiger bepalingen te behouden of in te voeren. Naar het oordeel van de Commissie zijn maatregelen op EU-niveau derhalve nodig om voldoende voortgang in alle lidstaten te waarborgen.
3.2. "Gele kaart"-procedures en beleidsresultaat – de zaak van het Europees Openbaar Ministerie
In 2017 keurde de Europese wetgever voor het eerst een wetsvoorstel goed dat aanleiding was geweest voor een zogenaamde "gele kaart"-procedure krachtens artikel 7, lid 2, van Protocol nr. 2 bij de Verdragen.
Dat was het voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie (EPPO) 55 , dat op 17 juli 2013 werd goedgekeurd door de Commissie. Het doel van het voorstel was een Europees Openbaar Ministerie in te stellen en het de bevoegdheid te geven daders van strafbare feiten die de financiële belangen van de EU schaden, te onderzoeken en te vervolgen. Het Europees Openbaar Ministerie zou een EU-orgaan zijn met een centraal ministerie en een gedecentraliseerde opzet. In 2013 ontving de Commissie 13 gemotiveerde adviezen 56 van nationale parlementen over het voorstel, die 18 van de 56 mogelijke stemmen vertegenwoordigden, d.w.z. een kwart van de stemmen die zijn toebedeeld aan de nationale parlementen 57 . De kamers brachten in hun gemotiveerde adviezen onder meer naar voren dat de Commissie onvoldoende had uitgelegd hoe het voorstel voldeed aan het beginsel van subsidiariteit, dat kon worden volstaan met de bestaande mechanismen in de lidstaten en dat geen meerwaarde van de maatregelen kon worden aangetoond. Verder hadden de parlementen hun twijfels over de structuur en reikwijdte van de bevoegdheden van het ministerie.
Na inleiding van de "gele kaart"-procedure in de zin van Protocol nr. 2 te hebben bevestigd, boog de Commissie zich opnieuw over het voorstel, waarna zij op 27 november 2013 een mededeling 58 uitbracht met een zorgvuldige analyse van de ontvangen gemotiveerde adviezen vanuit het oogpunt van het subsidiariteitsbeginsel. De Commissie concludeerde in het bijzonder dat de toelichting en de effectbeoordeling voldoende duidelijk maakten waarom maatregelen op nationaal niveau niet zouden volstaan om het beleidsdoel te bereiken en waarom dat met maatregelen op EU-niveau juist wel mogelijk zou zijn. Op die grond besloot de Commissie het voorstel te handhaven.
De Raad stelde een verordening tot instelling van een Europees Openbaar Ministerie vast op 12 oktober 2017 59 . De verordening werd overeenkomstig de procedure voor nauwere samenwerking vastgesteld 60 door 16 61 van de 28 lidstaten. Tegen de datum van inwerkingtreding van de verordening hadden nog zes lidstaten zich gevoegd bij de nauwere samenwerking. Vier van de elf lidstaten waarvan de parlementaire kamers gemotiveerde adviezen hadden ingediend, hebben tot nu toe niet besloten tot deelname aan de nauwere samenwerking (Hongarije, Ierland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk). Zeven lidstaten waarvan de parlementaire kamers gemotiveerde adviezen hadden ingediend (Cyprus, Tsjechië, Frankrijk, Malta, Nederland, Roemenië en Slovenië) hebben zich gevoegd bij de nauwere samenwerking. De verordening zoals die is vastgesteld door de Raad, verschilt op een aantal fundamentele punten van het eerste voorstel van de Commissie, om deels tegemoet te komen aan de door de nationale parlementen geuite zorgen en er dus rekening mee te houden in het wetgevingsproces: de Verordening bepaalt nu dat er op het centrale niveau naast de Europese hoofdaanklager per deelnemende lidstaat één Europese aanklager aanwezig zal zijn, die samen het college van het Europees Openbaar Ministerie vormen. Evenzo heeft het Europees Openbaar Ministerie niet meer een exclusieve maar een gedeelde bevoegdheid voor de strafbare feiten in de zin van de richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt 62 . De Commissie blijft de ontwikkeling van het nieuwe Europees Openbaar Ministerie nauwgezet volgen, met name om te evalueren of het volledig efficiënt zal zijn in het beschermen van de financiële belangen van de Unie tegen fraude.
4. Conclusie
Zoals in voorgaande jaren stonden de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid centraal in het wetgevingsdebat in 2017. Alle bij de Europese besluitvorming betrokken instellingen hebben er actief voor gezorgd dat deze beginselen werden toegepast en bewaakt. De nationale parlementen maakten opnieuw intensief gebruik van het mechanisme voor subsidiariteitscontrole door een groot aantal gemotiveerde adviezen in te dienen, en ook regionale parlementen met wetgevende bevoegdheden pasten het subsidiariteitscontrolemechanisme toe voor kwesties die voor hen belang waren. De Commissie bleef zich richten op de doorlopende uitvoering van haar versterkte agenda voor betere regelgeving en op haar praktijk om bestaande beleidskaders te evalueren alvorens wetgevingsherzieningen te presenteren. Kwesties inzake subsidiariteitscontrole en toezicht namen ook een belangrijke plaats in op de desbetreffende agenda van het Europees Parlement en het Comité van de Regio's.
Daarnaast was 2017 het jaar waarin de Europese wetgever voor het eerst een wetsvoorstel goedkeurde dat aanleiding was geweest voor een zogenaamde "gele kaart"-procedure, namelijk over het voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van een Europees Openbaar Ministerie. Na jaren onderhandelen werd de verordening uiteindelijk overeenkomstig de procedure voor nauwere samenwerking vastgesteld; de verordening verschilde weliswaar op diverse punten van de aanvankelijke voorstellen van de Commissie, maar betekende wel dat het Europees Openbaar Ministerie werd ingesteld.
Verder waren instellingen op alle niveaus betrokken bij overleg over manieren om de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid te waarborgen. Het Europees Parlement debatteerde over subsidiariteits- en evenredigheidskwesties in het kader van zijn periodieke initiatiefverslagen. De Commissie gaf de aanzet voor een interinstitutionele discussie via de instelling van de taskforce voor subsidiariteit, evenredigheid en "minder en efficiënter optreden" onder voorzitterschap van de eerste vicevoorzitter, die op 10 juli 2018 zijn verslag indiende bij voorzitter Juncker. In het eindverslag 63 , dat op 10 juli 2018 werd ingediend bij voorzitter Juncker, deed de taskforce voorstellen voor verbeteringen binnen de bestaande opzet om nationale en regionale parlementen en regionale en lokale autoriteiten te betrekken bij de voorbereiding en uitvoering van wetgeving van de Unie, en wees hij op verbeteringen waarvoor de Verdragen zouden moeten worden gewijzigd. In een in samenhang met dit verslag goedgekeurde mededeling 64 beschrijft de Commissie hoe zij van haar kant voornemens is gevolg te geven aan de aanbevelingen van de taskforce in de context van haar eigen agenda voor betere regelgeving en haar voortdurende streven om alleen actie op Europees niveau te ondernemen als dat een duidelijke meerwaarde heeft ten opzichte van maatregelen op nationaal, regionaal of lokaal niveau.
De resultaten van het werk van de taskforce zullen bijdragen tot de inspanningen om subsidiariteit en evenredigheid nog steviger in te bedden in de werkprocedures van de voornaamste belanghebbenden.
(1) COM(2018) 491 final.
(2) https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say_nl
(3) In haar evaluaties beoordeelt de Commissie stelselmatig vijf criteria: doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie, relevantie en EU-meerwaarde.
(4) http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/simplification/consultation/contributions_nl.htm
(5) https://ec.europa.eu/commission/priorities/democratic-change/better-regulation/task-force-subsidiarity-proportionality-and-doing-less-more-efficiently_nl
(6) https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/report-task-force-subsidiarity-proportionality-doing-less-more-efficiently_1.pdf
(7) http://ec.europa.eu/info/better-regulation-guidelines-and-toolbox_nl
(8) Artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
(9) In het kader van effectbeoordelingen is de evenredigheid een belangrijk criterium waarmee rekening moet worden gehouden bij de vergelijking van beleidsopties.
(10) Zie voor nadere informatie over de richtsnoeren voor betere regelgeving voor de subsidiariteits- en evenredigheidsanalysen het jaarverslag 2016 over subsidiariteit en evenredigheid, paragraaf 2.1.
(11) De Raad voor regelgevingstoetsing bestaat uit een voorzitter (niveau directeur-generaal) en zes voltijdsleden, van wie twee buiten de Commissie zijn geworven. Alle leden van de raad zijn onafhankelijk en functioneren op persoonlijke titel op basis van hun eigen deskundigheid. De raad beoordeelt de kwaliteit van de effectbeoordelingen, geschiktheidscontroles en belangrijke evaluaties. Bij deze kwaliteitscontrole worden ook subsidiariteit en evenredigheid onderzocht.
(12) Wanneer er van een beleidsinitiatief belangrijke economische, sociale of milieugevolgen worden verwacht, is een effectbeoordeling nodig. De beoordeling gaat in op het probleem, mogelijke beleidsopties, de waarschijnlijke effecten daarvan en de vraag of het initiatief in overeenstemming is met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
(13) https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/com-2018-51_en
(14) https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/com-2017-648_en
(15) https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/proposal-regulation-european-parliament-and-council-framework-free-flow-non-personal-data
(16) Refit-platform: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-making-eu-law-simpler-and-less-costly/refit-platform_nl
(17) https://ec.europa.eu/info/publications/mid-term-evaluation-life-programme_en
(18) https://ec.europa.eu/food/safety/general_food_law/fitness_check_en
(19) Daarbij gaat het om het totale aantal adviezen dat uit hoofde van Protocol nr. 2 bij de Verdragen is ontvangen van de parlementaire kamers. Gemotiveerde adviezen over meer dan één document van de Commissie worden derhalve als één gemotiveerd advies meegeteld. Zie de bijlage bij dit verslag voor meer details.
(20) Zie de bijlage bij dit verslag.
(21) In 2017 werden 576 adviezen ontvangen door de Commissie, tegenover 613 in 2016.
(22) Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de interne markt voor elektriciteit (herschikking) {COM/2016/861 final}.
(23) Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de handhaving van Richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt, tot vaststelling van een kennisgevingsprocedure voor vergunningstelsels en vereisten met betrekking tot diensten en tot wijziging van Richtlijn 2006/123/EG en Verordening (EU) nr. 1024/2012 betreffende administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt {COM(2016)821} en voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende een evenredigheidsbeoordeling voorafgaand aan een nieuwe reglementering van beroepen {COM(2016)822 final}.
(24) Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het evenwicht tussen werk en privéleven voor ouders en mantelzorgers en tot intrekking van Richtlijn 2010/18/EU van de Raad {COM(2017) 253 final}.
(25) De Dáil en Seanad Éireann dienden een gezamenlijk gemotiveerd advies in en namen elk één gemotiveerd advies aan.
(26) Zie voor de procedure die het Europees Parlement volgt voor gemotiveerde adviezen van de nationale parlementen het jaarverslag 2016 over subsidiariteit en evenredigheid, paragraaf 2.3.
(27) http://www.europarl.europa.eu/relnatparl/en/connect/welcome.html
(28) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2018-0120+0+DOC+XML+V0//EN
(29) 2017/0810 COD - CM 3730/17
(30) Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie registreerden uiteenlopende aantallen gemotiveerde adviezen doordat niet elke instelling alle gemotiveerde adviezen had ontvangen en doordat niet alle instellingen de gemotiveerde adviezen op dezelfde manier tellen. Evenzo ontvangt het secretariaat-generaal niet stelselmatig alle adviezen van de nationale parlementen.
(31) In het jaarverslag subsidiariteit 2017 van het Comité van de Regio's wordt een meer gedetailleerde beschrijving gegeven van de activiteiten in verband met subsidiariteit. Dat verslag is na goedkeuring door het bureau van het Comité van de Regio's in te zien op http://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Pages/default.aspx
(32) Meer informatie over de rol van regionale parlementen in subsidiariteitscontrole en hun inbreng in het wetgevingsproces van de Europese Unie wordt gepresenteerd in het jaarverslag over de betrekkingen met de nationale parlementen, deel 3.
(33) Zie voor meer informatie over de uitkomsten van de conferentie: http://cor.europa.eu/en/news/Pages/Subsidiarity-conference-in-Vienna-EU-decisions-must-be-taken-closer-to-citizens.aspx .
(34) Arrest van 3 april 2017, T-28/16, Bondsrepubliek Duitsland tegen Europese Commissie, EU:T:2017:242.
(35) Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/2098 van de Commissie van 13 november 2015 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo).
(36) Ibidem, punt 110.
(37) Arrest van 3 mei 2017, T-531/14 Leïmonia Sotiropoulou e.a. tegen Raad van de Europese Unie, EU:T:2017:297.
(38) Besluiten 2010/320/ΕU van 8 juni 2010, 2010/486/ΕU van 7 september 2010, 2011/57/ΕU van 20 december 2010, 2011/257/ΕU van 7 maart 2011, 2011/734/ΕU van 12 juli 2011, 2011/791/ΕU van 8 november 2011, 2012/211/EU van 13 maart 2012 en 2013/6/ΕU van 4 december 2012.
(39) Arrest van 3 mei 2017, T-531/14 Leïmonia Sotiropoulou e.a. tegen Raad van de Europese Unie, EU:T:2017: 297, punt 73.
(40) Arrest van het Gerecht van 16 mei 2017, T-122/15 Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank tegen Europese Centrale Bank, EU:T:2017:337.
(41) Ibidem, punt 65.
(42) Arrest van 16 mei 2017, T-122/15 Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank tegen Europese Centrale Bank, EU:T:2017:337, punt 54.
(43) Ibid., punt 65.
(44) Arrest van 6 september 2017, C-643/15 en C-647/15, Slowaakse Republiek en Hongarije tegen Raad van de Europese Unie, EU:C:2017:631.
(45) Punt 246.
(46) Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de interne markt voor elektriciteit (herschikking) {COM/2016/861 final}.
(47) Van de Oostenrijkse Bundesrat, de Tsjechische Poslanecká sněmovna, de Duitse Bundesrat, de Duitse Bundestag, de Spaanse Congreso de los Diputados, de Franse Sénat, de Hongaarse Országgyűlés, de Poolse Sejm, de Poolse Senat, de Roemeense Camera Deputaţilor en de Roemeense Senat.
(48) Voorts ontving de Commissie drie adviezen in het kader van de politieke dialoog, te weten van de Tsjechische Senat, de Deense Folketing en de Portugese Assembleia da República.
(49) Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de handhaving van Richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt, tot vaststelling van een kennisgevingsprocedure voor vergunningstelsels en vereisten met betrekking tot diensten en tot wijziging van Richtlijn 2006/123/EG en Verordening (EU) nr. 1024/2012 betreffende administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt {COM (2016)821 final}.
(50) Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende een evenredigheidsbeoordeling voorafgaand aan een nieuwe reglementering van beroepen {COM (2016)822 final}.
(51) Van de in totaal 14 gemotiveerde adviezen onder alle voorstellen naar aanleiding van het pakket. Vier hadden betrekking op COM (2016)821; deze werden ontvangen van de Franse Assemblée nationale, de Franse Sénat, de Duitse Bundestag en de Duitse Bundesrat; en vijf hadden betrekking op COM (2016)822; deze werden ontvangen van de Franse Assemblée nationale, de Franse Sénat, de Duitse Bundestag, de Duitse Bundesrat en de Oostenrijkse Bundesrat.
(52) COM(2017) 253 final.
(53) Van de Nederlandse Eerste Kamer, de Nederlandse Tweede Kamer, de Poolse Sejm en de Poolse Senat.
(54) De Commissie ontving ook zes adviezen in het kader van de politieke dialoog, te weten van de Tsjechische Senat, de Deense Folketing, de Italiaanse Senato della Repubblica, de Portugese Assembleia da República, de Roemeense Camera Deputaţilor en de Spaanse Cortes Generales.
(55) COM(2013) 534 final.
(56) Van de Cypriotische Vouli ton Antiprosopon (2 stemmen), de Tsjechische Senát (1 stem), de Franse Sénat (1 stem), de Hongaarse Országgyűlés (2 stemmen), de Ierse Oireachtas (beide kamers — 2 stemmen), de Maltese Kamra tad-Deputati (2 stemmen), de Roemeense Camera Deputaților (1 stem), de Sloveense Državni zbor (1 stem), de Zweedse Riksdag (2 stemmen), de Nederlandse Eerste Kamer (1 stem), de Nederlandse Tweede Kamer (1 stem), het Britse House of Commons (1 stem) en het Britse House of Lords (1 stem).
(57) Elk parlement heeft twee stemmen; in het geval van een nationaal parlementair stelsel met twee kamers wordt aan elke kamer één stem toebedeeld. Elke kamer kan afzonderlijk een gemotiveerd advies uitbrengen. Overeenkomstig artikel 7, lid 2, van Protocol nr. 2 zijn slechts 14 stemmen nodig om een "gele kaart"- procedure op te starten, omdat het betrokken voorstel werd goedgekeurd in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
(58) COM(2013) 851 final.
(59) Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie ("EOM"), PB L 283 van 31.10.2017, blz. 1. Het Europees Parlement hechtte op 5 oktober 2017 zijn goedkeuring aan de nauwere samenwerking; zie http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2017-0384+0+DOC+XML+V0//NL .
(60) Zie artikel 20 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en de artikelen 326 tot en met 334 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
(61) België, Bulgarije, Tsjechië, Cyprus, Duitsland, Spain, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Kroatië, Italië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Oostenrijk, Portugal, Roemenië, Slowakije en Slovenië.
(62) Richtlijn (EU) 2017/1371 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2017 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt, PB L 198 van 28.7.2017, blz. 29.
(63) https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/report-task-force-subsidiarity-proportionality-doing-less-more-efficiently_1.pdf
(64) COM(2018) 703.