Aanbeveling 2010/190 - Aanbeveling van de Raad aan Griekenland van 16 februari 2010 strekkende tot het beëindigen van het gebrek aan overeenstemming van het economische beleid in Griekenland met de globale richtsnoeren voor het economische beleid en het wegnemen van het risico dat de goede werking van de economische en monetaire unie in gevaar komt - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 83/65

Het afgelopen jaar is de macro-economische en budgettaire situatie in Griekenland er fors op achteruitgegaan. Onder meer de Griekse overheidsfinanciën zijn veel sterker verslechterd dan op grond van de economische neergang kon worden verwacht. Deze ontwikkelingen zijn vooral te wijten aan nationale factoren die zich over een langere periode hebben ontwikkeld en die resulteren in een verslechtering van de netto financieringspositie van de Griekse economie en hoge en hardnekkige externe onevenwichtigheden als gevolg van een aanzienlijk verlies aan concurrentievermogen en een sterke achteruitgang van de begrotingssituatie.

Het nationale beleid ten aanzien van de begroting, de efficiëntie van de overheidsdiensten en het gebrek aan structurele hervormingen (waarbij uit indicatoren blijkt dat Griekenland slecht scoort in vergelijking met internationale benchmarks) heeft de zwakke economische en budgettaire prestatie in de hand gewerkt.

De huidige situatie houdt belangrijke uitdagingen en risico's in voor de duurzaamheid van de Griekse economie op lange termijn; de economische en budgettaire situatie kan tevens negatieve overloopeffecten hebben op andere leden van het eurogebied (zoals blijkt uit de ontwikkeling van de financiële spreads van een aantal lidstaten). De huidige situatie dreigt de goede werking van de economische en monetaire unie in gevaar te brengen.

In het kader van de diverse activiteiten op het gebied van het multilaterale toezicht hebben de Raad en de Commissie herhaaldelijk gewezen op de structurele problemen op langere termijn waarmee de Griekse economie te kampen heeft. Deze activiteiten omvatten onder meer het begrotingstoezicht in het kader van het stabiliteits- en groeipact en de Lissabonstrategie, waarbij de globale richtsnoeren voor het economische beleid (1) een algemeen referentiekader bieden voor het doorvoeren van structurele hervormingen in de Europese Unie en het eurogebied. Deze richtsnoeren bevatten aanbevelingen aan de lidstaten om hun begrotingsdoelstellingen op middellange termijn in acht te nemen en doeltreffende actie te ondernemen om hun buitensporige tekorten onverwijld te corrigeren, alsook om het tekort op de lopende rekening weg te werken door middel van structurele hervormingen, het verbeteren van het externe concurrentievermogen en het voeren van een budgettair beleid dat tot de correctie van de situatie bijdraagt.

In dat verband heeft de Raad, in het licht van de ernstige structurele problemen waarmee de Griekse economie op het gebied van de begroting en de arbeids- en productmarkten wordt geconfronteerd, in zijn aanbeveling van 25 juni 2009 (2) opgemerkt dat voor Griekenland „extra inspanningen noodzakelijk zijn om de macro-economische onevenwichtigheden en de structurele zwakke punten van de Griekse economie aan te pakken” en tevens onder meer de volgende landenspecifieke aanbevelingen tot Griekenland gericht: de begrotingsconsolidatie voortzetten; de concurrentie op het gebied van de professionele dienstverlening stimuleren; hervormingen doorvoeren die tot meer investeringen in O&O leiden; effectiever gebruikmaken van structuurfondsen; hervormen van de overheidsdiensten; en een hele reeks arbeidsmarktmaatregelen nemen in het kader van een geïntegreerde flexizekerheidsaanpak. Tegelijkertijd heeft de Raad Griekenland, als lid van het eurogebied, aanbevolen de houdbaarheid van de overheidsfinanciën veilig te stellen en de kwaliteit van de overheidsfinanciën te verbeteren, onder meer door de overheidsdiensten te moderniseren en door de gemeenschappelijke beginselen van de Europese Unie inzake flexizekerheid ten uitvoer te leggen.

Het economische en budgettaire beleid van Griekenland strookt niet met de landenspecifieke aanbevelingen die in de globale richtsnoeren voor het economische beleid zijn gedaan, en evenmin met de aanbevelingen voor de van het eurogebied deel uitmakende lidstaten, zoals uiteengezet in de aanbeveling van de Raad van 14 mei 2008 betreffende de globale richtsnoeren voor het economische beleid van de lidstaten en van de Gemeenschap.

Op 15 januari 2010 heeft Griekenland de actualisering voor 2010 van zijn stabiliteitsprogramma ingediend. Deze actualisering bevat de begrotingsdoelstellingen voor de periode tot en met 2013 en moet worden gelezen in samenhang met de begroting voor 2010, die het parlement op 23 december 2009 heeft aangenomen. Overeenkomstig artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (3) heeft de Raad op 16 februari 2010 advies uitgebracht over de actualisering voor 2010 van het Griekse stabiliteitsprogramma. Op 16 februari 2010 heeft de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 9, VWEU ook een besluit aangenomen waarbij Griekenland wordt aangemaand maatregelen te treffen om het tekort te verminderen in de mate die nodig wordt geacht om de buitensporigtekortsituatie te verhelpen (4) (hierna: „het besluit van de Raad van 16 februari 2010”).

Opdat de coördinatie van het economische beleid in het eurogebied naar behoren functioneert, dient tijdig te worden gebruikgemaakt van de krachtens artikel 121 VWEU ter beschikking staande instrumenten. In artikel 121, lid 4, VWEU is bepaald dat de Commissie een waarschuwing tot de betrokken lidstaat kan richten en de Raad kan aanbevelen de nodige aanbevelingen tot de betrokken lidstaat te richten. Gezien de ernst van de situatie en om de conformiteit met het besluit van de Raad van 16 februari 2010 te garanderen, is het raadzaam dat de Raad de nodige aanbevelingen goedkeurt. Voorts kan de Raad op voorstel van de Commissie besluiten zijn aanbevelingen openbaar te maken.

Hoewel het macro-economische klimaat er in 2009 sterker op achteruit is gegaan dan de autoriteiten hadden verwacht, zijn de overheidsfinanciën veel erger verslechterd dan op grond van de scherper dan voorspelde economische neergang kon worden vermoed. De verslechtering is grotendeels terug te voeren op het begrotingsbeleid dat door de Griekse regering is gevoerd. Het overheidstekort voor 2009 wordt thans op 12,75 % van het bbp geraamd, tegen een doelstelling van 3,75 % van het bbp in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van januari 2009.

Op 23 december 2009 heeft het Griekse parlement ingestemd met de begroting voor 2010, waarin voor 2010 een tekortdoelstelling van 9,1 % van het bbp wordt gehanteerd. Inmiddels hebben de Griekse autoriteiten aangekondigd dat zij voornemens zijn de budgettaire aanpassing reeds in 2010 te intensiveren, waarbij voor 2010 een begrotingsdoelstelling van 8,7 % van het bbp is vastgesteld. In het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van januari 2010 wordt de herziene begrotingsdoelstelling voor 2010 van 8,7 % van het bbp bevestigd.

Van de vergrijzing gaat een veel groter langetermijneffect op de overheidsuitgaven uit dan gemiddeld in de Europese Unie het geval is. Dat komt met name doordat wordt aangenomen dat de pensioenuitgaven als percentage van het bbp de komende decennia een zeer forse stijging zullen vertonen. Zoals blijkt uit het Sustainability Report 2009 van de diensten van de Commissie, duiden de beschikbare indicatoren op zeer grote risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Naast de begrotingsconsolidatie moet ook van het aanpakken van deze risico's werk worden gemaakt door het pensioenstelsel en de gezondheidszorg te hervormen. Het Griekse pensioenstelsel kent verschillende problemen, met name het feit dat het stelsel is versnipperd qua dekking. Hoewel Griekenland een van de hoogste gemiddelde uitkeringspercentages van de Europese Unie heeft — met alle negatieve gevolgen van dien voor de bereidheid om te werken, zoals met name blijkt uit de lage participatiegraad van oudere werknemers —, heeft het land ook een van de hoogste armoedepercentages onder ouderen. Voorts zijn er problemen met vervroegde-uittredingsregelingen, die een alternatieve maar dure voorbereiding op de pensionering vormen. Ook de gezondheidszorg is aan hervorming toe, met name met het oog op een aanzienlijke verbetering van de efficiëntie en het beheer ervan, aangezien deze beide factoren herhaaldelijk begrotingsoverschrijdingen hebben veroorzaakt. Bij het hervormen van de arbeidsmarkt moet rekening worden gehouden met de verhoging van het arbeidsaanbod, zodat de belastinggrondslag kan worden verruimd.

Griekenland dient het geleden verlies aan concurrentievermogen weer goed te maken en de grote externe onevenwichtigheden aan te pakken. In dit verband dient Griekenland er overeenkomstig de globale richtsnoeren voor het economische beleid naar te streven het tekort op de lopende rekening te corrigeren „door middel van structurele hervormingen om het externe concurrentievermogen te verbeteren en door (…) bij te dragen tot de correctie van de situatie door middel van budgettair beleid”. Te dien einde moeten de Griekse autoriteiten permanente maatregelen ten uitvoer leggen om de lopende primaire uitgaven, met inbegrip van de loonkosten in de overheidssector, in de hand te houden, en tevens dringend werk maken van structurele hervormingen op de arbeids- en productmarkten. Meer in het bijzonder dienen de Griekse autoriteiten erop toe te zien dat de budgettaire consolidatiemaatregelen er ook op gericht zijn om in het kader van een veelomvattend hervormingsprogramma een verbetering van de kwaliteit van de overheidsfinanciën te bewerkstelligen. Tegelijkertijd moeten de autoriteiten snel tot een verdere hervorming van de belastingdiensten overgaan.

Diverse indicatoren en analyses bevestigen dat het prijsconcurrentievermogen van Griekenland er de afgelopen tien jaar voortdurend en in sterke mate op achteruit is gegaan. Een van de verklarende factoren is dat de lonen sterker zijn gestegen dan de productiviteit. In Griekenland hebben de ambtenarensalarissen een sterkere toename ten opzichte van de lonen in de particuliere sector laten zien dan in de overige economieën van het eurogebied het geval is, met alle negatieve gevolgen van dien voor de loononderhandelingen als geheel. Dit toont aan dat voor de overheidssector een hoofdrol is weggelegd bij het wederom realiseren van loonmatiging. Sommige kenmerken van het Griekse systeem voor het voeren van collectieve loononderhandelingen (bv. tussenliggend onderhandelingsniveau) kunnen voorts verklaren waarom loonstijgingen en productiviteitsgroei niet op elkaar zijn afgestemd, en vereisen dat de sociale partners aanpassingen dienen overeen te komen. Hierop vooruitlopend moet het systeem voor het voeren van loononderhandelingen meer rekening houden met concurrentievermogen, ontwikkelingen op het gebied van productiviteit alsmede de arbeidsvoorwaarden op de lokale arbeidsmarkt.

Een van de belangrijkste factoren die in Griekenland een hogere efficiëntie in de weg staan, zijn de overheidsdiensten. In de meeste internationale vergelijkingen scoort Griekenland zwak wat de overheidssector betreft. Vele van de problemen worden toegeschreven aan een tekortschietende administratieve capaciteit en efficiëntie. De autoriteiten hebben toegezegd de werking van het overheidsapparaat te zullen verbeteren. Aan deze toezeggingen moet gestand worden gedaan door een inkrimping van het ambtenarenbestand, een beter personeelsbeheer in de overheidsentiteiten, een vermindering van de kosten, een grotere transparantie, meer rechtszekerheid en een doeltreffende beleidsvoering.

Griekenland heeft nog veel ruimte om het bedrijfsklimaat en de werking van de productmarkten te verbeteren. Het bedrijfsleven wordt immers met complexe, omslachtige en tijdrovende administratieve procedures geconfronteerd. De professionele dienstverlening is sterk gereglementeerd en de concurrentiebelemmeringen behoren tot grootste binnen de Europese Unie. Bovendien blijft zowel de liberalisering van de netwerkindustrieën (bv. energie) als de openstelling van de markten in de vervoersector, en met name het spoorwegvervoer, achter bij het gemiddelde van de Europese Unie. Indien op deze terreinen hervormingen worden doorgevoerd, dan zou dit de particuliere investeringen en de werkgelegenheid kunnen doen toenemen zonder dat zulks veel kosten voor de overheid met zich meebrengt. Ook hervormingen van productmarkten kunnen het doorvoeren van arbeidsmarkthervormingen vergemakkelijken door de kostendruk te verlagen.

Voorts moet de Griekse arbeidsmarkt worden hervormd in overeenstemming met de gemeenschappelijke beginselen inzake flexizekerheid, zoals de Raad in zijn aanbevelingen voor 2009 inzake de uitvoering van het werkgelegenheidsbeleid heeft opgemerkt. Daarbij dient bijzondere aandacht te worden besteed aan de jeugd, gezien de moeilijkheden die jongeren ondervinden om tot de formele arbeidsmarkt toe te treden. Er is nog veel ruimte om overgangen op de arbeidsmarkt te ondersteunen, onder meer via het voeren van een beter onderwijs- en opleidingsbeleid, het optrekken van het opleidingsniveau van de beroepsbevolking en het verhogen van de efficiëntie van het actief arbeidsmarktbeleid, onder meer met gebruikmaking van de steun van het Europees Sociaal Fonds. De wetgeving op het gebied van de bescherming van werkgelegenheid moet eveneens worden vereenvoudigd. Bovendien moet het beleid de actieve arbeidsparticipatie stimuleren. Het opvolgen van deze aanbevelingen is van cruciaal belang voor de Griekse economie. Er dient derhalve terdege rekening te worden gehouden met de werkgelegenheidseffecten van de op economisch gebied genomen structurele maatregelen.

Een snellere en efficiëntere benutting van de structuur- en cohesiefondsen van de Europese Unie kan van cruciaal belang zijn voor het welslagen van de inspanningen om het concurrentievermogen en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te herstellen. Bij de benutting van de fondsen zijn immers minder vorderingen gemaakt in vergelijking met andere lidstaten. Door samen met de Commissie te werken aan maatregelen om het opnemingsvermogen te verhogen en de opzet van operationele programma's te verbeteren, zou Griekenland in staat zijn essentiële overheidsinvesteringen ter ondersteuning van het groeipotentieel op lange termijn te financieren en tegelijkertijd de begrotingsconsolidatie voort te zetten. De operationele programma's inzake administratieve hervorming en digitale convergentie verdienen bijzondere aandacht, omdat deze programma's essentiële hervormingen in de overheidsdiensten ondersteunen welke van cruciaal belang zijn voor de hervormingsstrategie die in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van januari 2010 is uitgestippeld. Zo kunnen in het kader van deze operationele programma's structuurfondsen van de Europese Unie worden aangesproken ter ondersteuning van de overheidssector bij het doorvoeren van hervormingen in de gezondheidszorg en de overheidsdiensten voor arbeidsvoorziening, het bevorderen van een leven lang leren, het bestrijden van zwartwerk en het opbouwen van effectieve capaciteit op het gebied van regelgeving, toezicht en handhaving.

De Griekse banken lijken vrij solide te zijn wat winstgevendheid en kapitaaltoereikendheid betreft. De weerbaarheid van de sector is bovendien bevestigd door uitvoerige stresstests. De Griekse banken hebben daarenboven weinig dubieuze leningen in portefeuille (ongeveer 7,2 % van de totale leningen) en een vrij lage ratio kredieten/deposito's. Het Griekse bankwezen heeft echter moeilijkheden ondervonden bij het aantrekken van liquiditeiten op de wholesalemarkten, waardoor het hoofdzakelijk op leningen van het Eurosysteem is aangewezen. Kortom, hoewel het Griekse bankstelsel algemeen genomen solide is en minder hard onder de mondiale financiële crisis heeft geleden dan dat van sommige andere lidstaten, zal het waarschijnlijk niet immuun blijven voor de moeilijkheden waarmee de Griekse overheidsfinanciën te kampen hebben. Ook de mogelijke weerslag van de economische en financiële problemen in sommige van de Griekse buurlanden geeft reden tot bezorgdheid.

In het licht van de gevolgen van de wereldwijde economische en financiële crisis voor de Griekse economie zorgt de impliciete herprijzing van risico's voor verdere druk op de schuldenlast, hogere risicopremies op overheidsleningen,

Gezien de institutionele zwakheden van de Griekse openbare financiën en economie in het algemeen dient Griekenland zo spoedig mogelijk, en reeds met ingang van 2010, een veelomvattend pakket doortastende structurele hervormingen samen te stellen en ten uitvoer te leggen dat verder gaat dan de maatregelen die worden voorgesteld in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van januari 2010. Voor de voorgestelde hervormingen moet een duidelijk en gedetailleerd tijdschema worden opgesteld dat tijdens de uitvoering moet worden opgevolgd. Meer in het bijzonder dient Griekenland, gezien het belang van de doeltreffendheid van het systeem voor het voeren van loononderhandelingen en de noodzaak van een algemene loonmatiging, tegen de achtergrond van het geleden verlies aan concurrentievermogen de volgende maatregelen te nemen:

Gezien het feit dat het pensioenstelsel dringend aan hervorming toe is, en in het licht van de uitdagingen op het gebied van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn dient Griekenland de volgende maatregelen te nemen:

De hervormingen in de gezondheidszorg dienen op het volgende te worden toegespitst:

De efficiëntie van de overheidsdiensten moet worden verbeterd. Hiertoe dient Griekenland de volgende maatregelen te nemen:

Een andere prioriteit die reeds in 2010 moet worden aangepakt, is het verbeteren van de werking van de productmarkten en van het bedrijfsklimaat. Hiertoe dient Griekenland de volgende maatregelen te nemen:

Ter ondersteuning van de productiviteits- en werkgelegenheidsgroei dient Griekenland de volgende maatregelen te nemen:

Tegen de achtergrond van de uitdaging om de productiviteit te verhogen, onder meer door het doen van prioritaire overheidsinvesteringen, dient Griekenland alle nodige maatregelen te nemen om een efficiëntere aanwending en betere benutting van structuurfondsen van de Europese Unie te bewerkstelligen. Daarbij dient bijzondere aandacht uit te gaan naar de snelle en efficiënte uitvoering van de operationele programma's inzake administratieve hervorming en digitale convergentie, omdat deze programma's essentiële hervormingen in de overheidsdiensten ondersteunen welke van cruciaal belang zijn voor de hervormingsstrategie die in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van januari 2010 wordt uitgestippeld.

Griekenland wordt verzocht in het kader van de krachtens artikel 4, lid 2, van het besluit van de Raad van 16 februari 2010 in te dienen driemaandelijkse verslagen verslag uit te brengen over de maatregelen die in reactie op deze aanbeveling zijn genomen, alsook over het tijdschema voor de tenuitvoerlegging van de structurele maatregelen die in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van januari 2010 zijn geschetst.