Hervormingsprogramma 2016 en stabiliteitsprogramma 2016 van Duitsland - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 299/19

Op 26 november 2015 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees semester 2016 voor coördinatie van het economisch beleid. De prioriteiten van de jaarlijkse groeianalyse zijn op 17-18 maart 2016 door de Europese Raad bekrachtigd. Op 26 november 2015 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag aangenomen, waarin zij Duitsland heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen. Tevens heeft de Commissie op die datum een aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone aangenomen. Deze aanbeveling is op 18-19 februari 2016 door de Europese Raad bekrachtigd en op 8 maart 2016 door de Raad goedgekeurd. (3) Als land dat de euro als munt heeft en in het licht van de grote onderlinge verwevenheid tussen de economieën van de economische en monetaire unie, dient Duitsland ervoor te zorgen dat aan deze aanbeveling volledig en tijdig uitvoering wordt gegeven.

Op 26 februari 2016 is het landverslag 2016 voor Duitsland gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Duitsland bij de tenuitvoerlegging van de op 14 juli 2015 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen heeft gemaakt, alsmede de vooruitgang die Duitsland richting de nationale streefcijfers van Europa 2020 heeft geboekt. Het landverslag bevatte ook een op grond van artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 uitgevoerde diepgaande evaluatie. Op 8 maart 2016 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan een mededeling waarin de resultaten van de diepgaande evaluatie werden gepresenteerd. Op basis van haar analyse concludeert de Commissie dat er in Duitsland sprake is van macro-economische onevenwichtigheden. Met name het grote, aanhoudende overschot op de lopende rekening weerspiegelt de spaaroverschotten en beperkte investeringen in zowel de particuliere als de publieke sector. De zwakke binnenlandse investeringen belemmeren de potentiële groei en de sterke afhankelijkheid van de externe vraag brengt in een context van zwakke buitenlandse vraag macro-economische risico's met zich mee. Het huidige overschot op de lopende rekening heeft vanwege zijn omvang ook nadelige gevolgen voor de economische prestaties van de eurozone. Als het door middel van meer investeringen wordt aangepakt, zou het groeipotentieel van Duitsland vergroten en zou het herstel in de eurozone worden ondersteund.

Op 15 april 2016 heeft Duitsland zijn stabiliteitsprogramma 2016 ingediend en op 29 april 2016 heeft het zijn nationale hervormingsprogramma 2016 ingediend. Op grond van de onderlinge verbanden tussen beide programma's zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.

De betrokken landspecifieke aanbevelingen zijn meegenomen in de programmering van de Europese structuur- en investeringsfondsen voor de periode 2014-2020. Op grond van artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad (4) kan de Commissie een lidstaat verzoeken zijn partnerschapsovereenkomst en de desbetreffende programma's te herzien, en wijzigingen daarop voorstellen indien dit nodig is om de uitvoering van de betrokken aanbevelingen van de Raad te ondersteunen. De Commissie heeft nadere bijzonderheden over de toepassing van deze bepaling verstrekt in de richtsnoeren inzake de toepassing van maatregelen om doeltreffendheid van de Europese structuur- en investeringsfondsen te koppelen aan gezond economisch bestuur.

Duitsland valt momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact en is aan de schuldregel onderworpen. In haar stabiliteitsprogramma 2016 plant de regering voor de periode 2016-2020 in nominale termen een begroting in evenwicht. Duitsland zal gedurende de gehele programmaperiode met een marge aan de begrotingsdoelstelling op middellange termijn — een structureel tekort van 0,5 % van het bbp — blijven voldoen. Volgens het stabiliteitsprogramma zal de overheidsschuldquote naar verwachting geleidelijk afnemen tot 59,5 % in 2020. Het macro-economische scenario dat aan deze begrotingsprognoses ten grondslag ligt, dat niet door een onafhankelijke instantie is bekrachtigd, is plausibel. Volgens de voorjaarsprognoses 2016 van de Commissie zal het structurele saldo in 2016 en 2017 naar verwachting een overschot van 0,4 % van het bbp vertonen, wat hoger is dan de begrotingsdoelstelling op middellange termijn. Mogelijke toekomstige afwijkingen, onder meer om tegemoet te komen aan investeringsbehoeften van de overheid, zouden worden getoetst aan de eis dat het structurele saldo op het niveau van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn wordt gehouden. De brutoschuld blijft volgens de prognoses een sterke daling vertonen waarbij ruimschoots aan de schuldregel wordt voldaan. Dit creëert ruimte om overheidsinvesteringen te stimuleren. Op basis van zijn beoordeling van het stabiliteitsprogramma en rekening houdend met de voorjaarsprognoses 2016 van de Commissie verwacht de Raad dat Duitsland aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact zal voldoen.

Hoewel de Bondsregering verscheidene maatregelen heeft genomen om de investeringen in infrastructuur de komende jaren te verhogen, lijken die middelen nog niet te leiden tot duurzaam stijgende overheidsinvesteringen en nog niet aan de vereisten voor infrastructuurinvesteringen te voldoen. De netto-investeringen in vaste activa blijven uitgesproken negatief op gemeentelijk niveau, wat op onderinvestering wijst. De totale uitgaven voor onderwijs en onderzoek zijn de afgelopen jaren maar licht gestegen en zijn in 2015 mogelijk onder de nationale doelstelling van 10 % van het bbp gebleven. Verdere investeringen in onderwijs, onderzoek en innovatie zijn van essentieel belang om de concurrentiepositie van Duitsland in de toekomst veilig te stellen. Omdat de begroting in 2016/2017 in nominale en structurele termen naar verwachting in evenwicht zal blijven, is er nog steeds voldoende budgettaire ruimte voor grotere overheidsinvesteringen, zonder de regels van het stabiliteits- en groeipact en de rem op de staatsschuld te overtreden. Een hervorming van het pensioenstelsel zou bijdragen aan de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn. De huidige opzet van de belastingverevening (Finanzausgleich) is complex en lijkt de prikkels om de inkomsten in de verschillende deelstaten te doen toenemen, te verminderen. De lopende herziening van de federale budgettaire betrekkingen vormt een kans om het kader te versterken, onder meer door voldoende overheidsinvesteringen op alle bestuursniveaus, en vooral voor de gemeenten, te garanderen. Het huidige compromisvoorstel dat tussen de deelstaten is overeengekomen, zou tot een vereenvoudigde horizontale belastingverevening leiden. Het voorstel blijft echter vaag wat betreft het verder opsplitsen van de uitgavenbevoegdheden en slaagt er niet in de inkomstenautonomie te vergroten. Tegelijkertijd worden slechts in beperkte mate alternatieven gebruikt voor de traditionele instrumenten om vervoersinfrastructuur met overheidsmiddelen te financieren, onder meer door publiek-private partnerschappen. Bovendien vormen de complexiteit van de bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening op de verschillende overheidsniveaus, de knelpunten op het gebied van administratieve capaciteit en de ingewikkelde goedkeuringsprocedures allemaal belemmeringen voor investeringen. Een efficiënter gebruik van openbare aanbestedingen kan ook een positief effect op de investeringen hebben, want het aantal aanbestedingen dat in de hele EU wordt gepubliceerd, blijft ver onder het EU-gemiddelde.

De complexiteit van het stelsel van vennootschapsbelasting blijft een hinderpaal voor particuliere investeringen en de algemene inkomstenbelasting voor vennootschappen, met inbegrip van de lokale bedrijfsbelasting (Gewerbesteuer) en de solidariteitsheffing, blijft hoog. Door de lokale bedrijfsbelasting ontstaan inefficiënties omdat non-profitelementen in de belastinggrondslag zijn opgenomen. Met het belastingstelsel wordt financiering met vreemd vermogen bevoordeeld ten opzichte van financiering met eigen vermogen en de relevante indicator voor de bevoordeling van schulden (debt bias) was in 2015 de op zeven na hoogste van de Unie. Het aandeel relatief groeivriendelijke verbruiksbelastingen en periodieke vastgoedbelastingen in de totale belastingdruk bleef tussen 2007 en 2014 stabiel op circa 28-29 %, wat laag is in vergelijking met het gemiddelde van 32-33 % in de Unie. Bovendien bleef de overdrachtsbelasting een stijgende tendens vertonen en werden geen minder verstorende periodieke vastgoedbelastingen aangesproken. De maatregelen om de belastingdienst te moderniseren zijn beperkt gebleven tot de aanneming door de federale regering van wetgeving ter vereenvoudiging van de fiscale procedures. Er is nog steeds geen sprake van een automatische uitwisseling van fiscale gegevens tussen de belastingdiensten van de 16 deelstaten waardoor de fiscale controles efficiënter zouden kunnen worden. Over het algemeen leiden de structurele tekortkomingen en de vertraging bij de modernisering tot verhoudingsgewijs ondermaatse prestaties van de belastingdiensten en inefficiënties bij de belastinginning.

De financieringsvoorwaarden zijn in Duitsland over het algemeen gunstig. De durfkapitaalmarkt blijft internationaal gezien echter onderontwikkeld en fiscale randvoorwaarden kunnen de omvang ervan beperken. De toegang tot durfkapitaal verbeteren is een belangrijk element bij het bevorderen van ondernemerschap, onder meer in hightechsectoren en kennisintensieve diensten. De Bondsregering heeft een reeks maatregelen gelanceerd om de voorwaarden voor durfkapitaal te verbeteren, en verdere maatregelen worden besproken. Daarnaast zou een herziening van het regelgevingskader voor durfkapitaal ervoor kunnen zorgen dat particuliere investeringen, ook van buitenlandse investeerders, gestimuleerd worden.

Er zijn weinig beleidsmaatregelen getroffen om de concurrentie in de dienstensector, met name in de vrije beroepen, te bevorderen. Duitsland is een van de lidstaten met hoge regelgevende barrières met betrekking tot diensten. De restrictieve productmarktregelgeving heeft een negatieve invloed op de prijzen en de productiviteit. Uit de lage arbeidsproductiviteit en de grote handelsmarges blijkt dat Duitsland nog veel ruimte heeft om de prestaties van de vrije beroepen te verbeteren. De problemen in de zakelijke diensten vloeien voort uit de vergunningsvereisten, de beperkingen op multidisciplinaire activiteiten, de verzekeringseisen en de vaste tarieven. Er worden ook nog steeds vereisten inzake rechtsvorm en aandeelhouderschap opgelegd. In het door Duitsland ingediende actieplan dat het resultaat is van de wederzijdse evaluatie betreffende de toegang tot en de uitoefening van gereglementeerde beroepen wordt maar een beperkt aantal acties voorgesteld, hoewel er duidelijk ruimte is voor meer ambitieuze voorstellen.

Hoewel de algemene arbeidsmarktprestaties zeer sterk zijn, met name met een historisch laag werkloosheidspercentage, doemen vanwege de vergrijzing tekorten aan arbeidskrachten en vaardigheden op, die een volledig gebruik van de totale beroepsbevolking vergen. Aangezien deze trends niet alleen een uitdaging vormen voor de arbeidsmarkt, maar ook voor de houdbaarheid en de toereikendheid van het pensioenstelsel, lijken sterkere stimulansen voor latere pensionering onontbeerlijk. Het percentage ouderen dat kans loopt op armoede (16,3 % in 2014) ligt boven het EU-gemiddelde (13,8 %) en het vervangingspercentage van de wettelijke pensioenregeling wordt geleidelijk verlaagd, terwijl er te weinig wordt deelgenomen aan regelingen van de tweede of de derde pensioenpijler om dit risico te beperken. Het aantal begunstigden dat een inkomensafhankelijk minimuminkomen voor gepensioneerden krijgt, is tussen 2003 en 2014 bijna verdubbeld. De voorstellen om latere pensionering sterker aan te moedigen (Flexi-Rente) zijn echter nog niet geformaliseerd. Het valt nog af te wachten hoe doeltreffend ze kunnen zijn om tegenwicht te bieden aan de in 2014 ingevoerde stimulansen voor vervroegde pensionering.

Het arbeidsmarktpotentieel van bepaalde groepen, in het bijzonder vrouwen en personen met een migratieachtergrond, blijft onderbenut en er blijven negatieve arbeidsprikkels bestaan, met name voor tweede verdieners. Door de specifieke kenmerken van het belastingstelsel en de ziektekostenverzekering worden tweede verdieners ontmoedigd om aan het werk te gaan of meer uren te werken. Mede daardoor werkt een klein percentage vrouwen voltijds en behoort het aantal uren dat vrouwen gemiddeld werken tot het laagste in de Unie, ondanks de hoge arbeidsparticipatie van vrouwen. Hoewel er sprake is van een kleine verschuiving van mini-jobs naar standaardbanen als neveneffect van de invoering van het minimumloon, zijn toch nog steeds ongeveer 7 miljoen werknemers in mini-jobs tewerkgesteld (voor 5 miljoen onder hen zijn mini-jobs hun enige betaalde arbeid). Doordat mini-jobs van inkomstenbelasting — en in vele gevallen van alle socialezekerheidsbijdragen ten laste van de werknemers — zijn vrijgesteld, kunnen werknemers ontmoedigd worden om over te stappen naar een baan met een inkomen boven de drempel van 450 EUR per maand voor mini-jobs. Dit ontmoedigende effect is in vele gevallen nog sterker voor echtgenoten die onder de gezamenlijke inkomstenbelasting vallen. De positieve effecten van de lichte stijging van verschillende vergoedingen en de compensatie van de fiscal drag op de inkomens en de consumptie van de huishoudens kunnen grotendeels teniet worden gedaan door de hogere socialezekerheidsbijdragen ten laste van de werknemers. De belastingwig op het niveau van het minimumloon is groot in vergelijking met andere lidstaten, waardoor de inkomens aan de onderkant van het loongebouw lager uitvallen. Door de socialezekerheidsbijdragen van de werknemers of de inkomstenbelasting te verlagen, onder meer door gerichte vergoedingen of teruggaven, zou die belastingwig kleiner worden, en daardoor zouden het beschikbaar inkomen van personen met een laag loon en dus de consumptiemogelijkheden toenemen.

De grote toestroom van vluchtelingen van het voorbije jaar heeft een aantal sociale en economische gevolgen voor Duitsland. Op korte termijn zal de instroom van vluchtelingen de overheidsuitgaven doen toenemen en extra binnenlandse vraag creëren, en het bbp dus doen stijgen, maar op middellange termijn hangen de gevolgen ervan voor de werkgelegenheid en de groei af van de succesvolle integratie van vluchtelingen op de arbeidsmarkt en in de samenleving, onder meer door educatieve ondersteuning. Deze kwestie staat hoog op de politieke agenda, zowel op EU- als op lidstaatniveau, en zal van nabij worden gevolgd en geanalyseerd, onder meer in het landverslag 2017.

In de context van het Europees semester heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van Duitsland verricht. Deze analyse is gepubliceerd in het landverslag 2016. Voorts heeft de Commissie zowel het stabiliteitsprogramma als het nationale hervormingsprogramma doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Duitsland zijn gericht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar budgettair en sociaaleconomisch beleid in Duitsland, maar heeft zij ook nagegaan of de EU-regels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op EU-niveau in toekomstige nationale besluiten. De aanbevelingen in het kader van het Europees semester worden in de onderstaande aanbevelingen (1) tot en met (3) weergegeven.

In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het convergentieprogramma onderzocht en is hij van mening (5) dat Duitsland naar verwachting aan het stabiliteits- en groeipact zal voldoen.

In het licht van de diepgaande evaluatie door de Commissie en van deze beoordeling heeft de Raad het nationale hervormingsprogramma en het stabiliteitsprogramma onderzocht. Zijn aanbevelingen op grond van artikel 6 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 zijn in onderstaande aanbevelingen (1) tot en met (3) weergegeven,

Duurzaam stijgende overheidsinvesteringen, met name in infrastructuur, onderwijs, onderzoek en innovatie, tot stand brengen, een en ander met inachtneming van de doelstelling op middellange termijn. De opzet van de federale budgettaire betrekkingen verbeteren om de overheidsinvesteringen, met name op gemeentelijk niveau, te verhogen.

De inefficiënties in het belastingstelsel terugdringen, met name door een herziening van de vennootschapsbelasting en de lokale bedrijfsbelasting, de belastingdienst moderniseren en het regelgevingskader voor durfkapitaal herzien. Meer maatregelen nemen om de concurrentie in de dienstensector te stimuleren, met name in de zakelijke dienstverlening en de gereglementeerde beroepen.

Latere pensionering sterker aanmoedigen en de negatieve prikkels om te werken voor tweede verdieners elimineren. De grote belastingwig voor personen met een laag loon verkleinen en de overstap van mini-jobs naar standaardbanen vergemakkelijken.