Geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Duitsland voor de periode 2006-2010 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 70/5

Op 27 februari 2007 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Duitsland voor de periode 2006-2010 besproken.

In het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, wordt ervan uitgegaan dat de reële BBP-groei tijdelijk zal vertragen van 2,3 % in 2006 tot 1,4 % in 2007. Aangenomen wordt dat de reële BBP-groei vervolgens tijdens de rest van de programmaperiode gemiddeld 1,75 % zal bedragen. Op basis van de thans beschikbare informatie (de laatste officiële raming van de BBP-groei in 2006 bedraagt 2,7 %) lijkt dit scenario — in vergelijking met de prognoses van de Commissie voor de potentiële groei — tot 2008 uit te gaan van plausibele en voor de jaren daarna van enigszins optimistische groeihypothesen. De inflatieprognoses uit het programma lijken aan de hoge kant te zijn.

Voor 2006 wordt in het programma gewag gemaakt van een overheidstekort van 2,1 % van het BBP (neerwaarts herzien tot 1,9 % in de laatste regeringsmededeling), terwijl in de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma een streefcijfer van 3,3 % van het BBP werd gehanteerd. De belastinginkomsten van de overheid waren onverwacht hoog en werden overeenkomstig het stabiliteits- en groeipact in 2006 niet uitgegeven. Momenteel wordt ervan uitgegaan dat de belastingdruk (d.w.z. inkomsten uit belastingen en sociale bijdragen) in 2006 tot ongeveer 40 % van het BBP zal stijgen, hetgeen ongeveer 1 % van het BBP hoger is dan in de vorige actualisering werd verwacht. De overheidsuitgaven bleven in 2006 onder controle. De begroting werd enigszins strikter ten uitvoer gelegd wegens geringere monetaire overdrachten, hoofdzakelijk als gevolg van het feit dat de aantrekkende arbeidsmarkt voor het federale arbeidsbureau een onverwachte meevaller was. Voorts zijn de rente-uitgaven en de subsidies lager uitgevallen dan verwacht.

De belangrijkste doelstelling van de begrotingsstrategie op middellange termijn is de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn te bewerkstelligen. Met het oog hierop wordt in het programma voorgesteld de begrotingsconsolidatie voort te zetten en tegelijkertijd de voorwaarden voor groei en werkgelegenheidsschepping te verbeteren. Na de voorgenomen correctie van het buitensporige tekort in 2006 wordt verwacht dat het tekort met een half procentpunt van het BBP per jaar (behalve in 2008) zal afnemen en in 2010 op 0,5 % van het BBP zal uitkomen. De verbetering van het primaire saldo vertoont eenzelfde patroon, waarbij het overschot in 2010 2 % van het BBP zou bedragen. In de begroting zijn aan de ontvangstenzijde corrigerende maatregelen opgenomen, met name de verhoging van het standaard BTW-tarief van 16 % tot 19 %. Uit een vergelijking van jaar tot jaar blijkt evenwel dat ervan wordt uitgegaan dat zowel de ontvangsten- als de uitgavenquote een neerwaarts verloop zal kennen. De uitgavenquote zou tegen 2010 namelijk verminderen met 2,5 procentpunten tot 43 % van het BBP. Deze geplande daling zou hoofdzakelijk door een beperking van de sociale uitgaven tot stand moeten komen. Aangenomen wordt dat de ontvangstenquote gedurende dezelfde periode met 1,5 procentpunt zal dalen tot 42 % van het BBP in 2010; een stijging van het aandeel van de belastingen (bijvoorbeeld verhoging van het standaard BTW-tarief in 2007) wordt grotendeels gecompenseerd door een daling van het aandeel van de socialezekerheidsbijdragen (toe te schrijven aan de vermindering van de bijdrage voor de werkloosheidsverzekering in 2007 en de neerwaartse tendens van het aandeel van de sociale bijdragen), terwijl de niet-fiscale ontvangsten dalen. In vergelijking met de vorige actualisering zijn de begrotingsdoelstellingen over alle jaren verbeterd, hoewel in 2008 geen aanpassing is gepland.

Aangenomen wordt dat het structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen), berekend overeenkomstig de algemeen aanvaarde methode, zal verbeteren van een tekort van circa 2 % van het BBP in 2006 tot een tekort van 0,5 % van het BBP aan het einde van de programmaperiode, dus gemiddeld met bijna 0,5 % van het BBP per jaar. Evenals in de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma wordt in het programma als middellangetermijndoelstelling (MTD) voor de begrotingssituatie een structureel sluitende begroting gehanteerd, maar in het programma wordt er niet naar gestreefd om deze doelstelling binnen de programmaperiode te bereiken. Aangezien de MTD ambitieuzer is dan de minimumbenchmark (geraamd op een tekort van ongeveer 1,5 % van het BBP), mag worden aangenomen dat de verwezenlijking ervan een veiligheidsmarge tegen het ontstaan van een buitensporig tekort zal bieden. De MTD ligt binnen de marge die in het stabiliteits- en groeipact en in de gedragscode is vastgesteld voor de lidstaten die tot het eurogebied en het WKM II behoren, en houdt afdoende rekening met de schuldquote en de gemiddelde potentiële productiegroei op lange termijn.

De aan de begrotingsprognoses in het programma verbonden risico's lijken elkaar in 2007 min of meer in evenwicht te houden, maar daarna kan het begrotingsresultaat slechter uitvallen dan voorspeld. Het risico blijft met name bestaan dat de voorgenomen vermindering van de sociale uitgaven als percentage van het BBP niet kan worden bewerkstelligd zonder aanvullende maatregelen welke niet in het programma worden omschreven. In de actualisering zelf wordt trouwens gesteld dat verdere hervormingen van de arbeidsmarkt en de socialezekerheidsstelsels noodzakelijk zijn. Voorts vloeit enig risico voort uit de in 2008 voorgenomen hervorming van de vennootschapsbelasting. Het zou dus noodzakelijk kunnen blijken om eventuele tegenvallers aan de ontvangstenzijde op het vlak van de vennootschapsbelasting te compenseren met een aanvullende uitgavenbeperking. Indien deze hervorming buiten beschouwing wordt gelaten, lijkt er van voorzichtige ontvangstenprognoses sprake te zijn. Al met al blijven er evenwel negatieve risico's voor de begrotingsaanpassing bestaan, in het bijzonder bij de tenuitvoerlegging van het aanpassingstraject in de laatste jaren van het programma.

Gezien deze risicobeoordeling is de begrotingsstrategie van het programma passend om tegen 2006 — jaar vóór de door de Raad vastgestelde termijn — een correctie van het buitensporige tekort te bewerkstelligen. Bovendien lijkt deze strategie — die in 2008 weliswaar aan enkele risico's onderhevig is — een veiligheidsmarge te verschaffen die ruim genoeg is om te voorkomen dat het tekort vanaf 2007 bij normale macro-economische fluctuaties de drempel van 3 % van het BBP overschrijdt. In de jaren na de correctie van het buitensporige tekort dient het uit het programma blijkende tempo van de aanpassing in de richting van de MTD te worden versterkt — met name in 2008 — om in overeenstemming te zijn met het stabiliteits- en groeipact, dat voorschrijft dat de lidstaten die tot de eurozone en het WKM II behoren, een jaarlijkse verbetering van het structurele begrotingssaldo moeten nastreven met 0,5 % van het BBP als benchmark, en dat in goede economische tijden een grotere aanpassing moet worden bewerkstelligd, terwijl in slechte economische tijden een minder zware inspanning toelaatbaar is. Met name wordt in 2008, een periode waarin de economische omstandigheden naar verwachting gunstig zullen zijn, geen verbetering van het structurele saldo nagestreefd. Door de verwezenlijking van het vereiste structurele aanpassingstraject zou de MTD aan het einde van de programmaperiode daadwerkelijk kunnen worden bereikt.

Volgens de ramingen is de bruto overheidsschuld in 2006 gestabiliseerd op 67,9 % van het BBP, boven de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60 % van het BBP. Volgens het programma zal de schuldquote in de programmaperiode nog met 3,5 procentpunten dalen. De ontwikkeling van de schuldquote zou ongunstiger kunnen zijn dan in het programma is voorzien door de risico's die aan de tekortdoelstellingen verbonden zijn en de onzekerheid omtrent de schuldverlagende stock-flow adjustments waarop in het programma wordt gerekend. Gezien deze risicobeoordeling is het mogelijk dat de schuldquote tijdens de programmaperiode in onvoldoende mate afneemt in de richting van de referentiewaarde.

Het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting in Duitsland benadert het EU-gemiddelde, hoewel de pensioenuitgaven enigszins minder snel zullen stijgen dan in vele andere landen wegens de reeds ten uitvoer gelegde pensioenhervormingen. Een wetsontwerp werd aangenomen om de wettelijke pensioenleeftijd vanaf 2012 stapsgewijs te verhogen tot 67 jaar. Hoewel uitzonderingen op de hogere leeftijdsgrens worden verleend, zal deze stap de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn versterken. Voorts zouden de pensioeninkomens positief kunnen worden beïnvloed door de verdere ontwikkeling van particuliere pensioenregelingen. De budgettaire uitgangspositie houdt een risico in voor de houdbaarheid van de openbare financiën, nog afgezien van de budgettaire gevolgen op lange termijn van de vergrijzing. Bovendien is de brutoschuld momenteel hoger dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde. Alles samen lijkt Duitsland een middelgroot risico te lopen wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft.

Het stabiliteitsprogramma bevat geen kwalitatieve beoordeling van de algemene gevolgen van het voortgangsrapport van oktober 2006 van het nationale hervormingsprogramma binnen het kader van de begrotingsstrategie op middellange termijn. Daarnaast verschaft het niet systematisch informatie over de rechtstreekse budgettaire kosten of besparingen van de voornaamste hervormingen waarin het nationale hervormingsprogramma voorziet, en in de begrotingsprognoses wordt niet uitdrukkelijk rekening gehouden met de gevolgen van de in het nationale hervormingsprogramma geschetste maatregelen voor de openbare financiën. De in het stabiliteitsprogramma opgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën lijken aan te sluiten bij de in het kader van het nationale hervormingsprogramma voorgenomen acties. Met name de hervorming van de vennootschapsbelasting in 2008 en de hervorming van de gezondheidszorg worden in beide programma's belicht. Voorts wordt in beide programma's uitgegaan — als tweede fase in de hervorming van het federale stelsel — van een herziening van de budgettaire betrekkingen tussen de overheidsniveaus om de verantwoordelijkheid van elk niveau te versterken. In dit verband wordt in het stabiliteitsprogramma bovendien erkend dat de ontwikkeling van een institutioneel kader noodzakelijk is om te zorgen voor begrotingsdiscipline op alle overheidsniveaus en om te voorzien in maatregelen waarmee zich aandienende begrotingscrisissen kunnen worden voorkomen.

De voorgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën zijn over het algemeen in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid als vervat in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008.

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enige lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens (2).

te profiteren van de economisch „goede tijden ”en in 2008 een omvangrijker structurele aanpassing te verrichten, onder meer door eventuele extra inkomsten te gebruiken om het tekort terug te dringen, en verder werk te maken van de budgettaire consolidatie richting de MTD voor de jaren daarna, door de uitgaven strak in de hand te houden en er tegelijk voor te zorgen dat de budgettaire consolidatie door de aangekondigde hervorming van de vennootschapsbelasting niet in gevaar komt;

met het oog op de omvang van de schuld en de verwachte stijging van leeftijdsgerelateerde uitgaven de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te verbeteren door de MTD te halen en met name in de gezondheidszorg hervormingen door te voeren;

het budgettaire kader te verbeteren om de budgettaire discipline op alle overheidsniveaus met name via uitvoering van de plannen voor de tweede fase in de hervorming van het federale stelsel aan te scherpen.