Geactualiseerde convergentieprogramma van Roemenië voor de periode 2007-2010 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 49/39

Op 12 februari 2008 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Roemenië voor de periode 2007-2010 behandeld.

In de periode 2003-2006 heeft Roemenië een krachtige economische groei doorgemaakt van gemiddeld 6,5 % per jaar. Er zijn evenwel duidelijke tekenen dat de sterk presterende economie oververhit raakt, zoals een aanzienlijk en toenemend extern tekort (geraamd op bijna 13 % van het BBP in 2007) met minder DBI — ondanks verdere niet met privatisering verband houdende investeringen in 2007 — maar nog steeds getemperd door een relatief grotere invoer van middellangetermijn- en langetermijnkapitaal op basis van de gegevens die tot nu toe voor 2007 beschikbaar zijn.

Het groeiend tekort aan arbeidskrachten, sterke loonstijgingen die nadelig zijn voor het concurrentievermogen en de snelle toename van door gezinnen aangegane leningen zijn andere tekenen die wijzen op een oververhitting. Een scherpe inflatieverhoging na een lange periode van geslaagde desinflatie werd vooral veroorzaakt door aanbodschokken ten gevolge van het zwakke presteren van de landbouwsector in 2007 als gevolg van de slechte weersomstandigheden. Dit werd nog eens versterkt door het effect op de totale vraag van inkomensstijging en kredietgroei, een niet-restrictief begrotingsbeleid en loonbeleid in de publieke sector en de waardedaling van de leu sedert augustus 2007 (na de appreciatie van de afgelopen jaren). Om het snelle convergentietraject naar het EU-27 gemiddelde van het BBP per hoofd vast te houden, is het voor Roemenië van cruciaal belang dat de toenemende externe onevenwichtigheden worden aangepakt. In dit verband speelt het begrotingsbeleid een belangrijke rol: het kan de interne vraag afremmen en tegelijk de kwaliteit van de overheidsfinanciën verbeteren, in het bijzonder via een verschuiving naar groeibevorderende investeringen.

Het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, gaat ervan uit dat de reële BBP-groei aantrekt van 6,1 % in 2007 tot 6,5 % in 2008, en in 2010 weer afneemt tot 5,8 %. Afgaande op de thans beschikbare informatie (2) zijn de groeiprognoses voor 2008 en 2009 aan de hoge kant. Het is met name onduidelijk hoe de negatieve bijdrage van de netto-uitvoer aan de groei kan worden verminderd als de loonkosten per eenheid product sterk stijgen en een sterke druk uitgaat van de vraag en deze druk nog wordt verzwaard door een niet-restrictief begrotingsbeleid. De omvang en de snelle verslechtering van de externe onevenwichtigheden geven reden tot bezorgdheid, zoals blijkt uit de aanhoudende waardedaling van de Roemeense leu sedert medio 2007 in het kielzog van de algemene herprijzing van risico's op de internationale financiële markten. De inflatieprognoses van het programma lijken eveneens zeer laag. De sterke inflatoire druk die wordt veroorzaakt door loonontwikkelingen (onder meer in de publieke sector), snel stijgende internationale levensmiddelen- en grondstoffenprijzen en de lagere wisselkoers (na een lange periode van appreciatie) lijkt te zorgen voor een uitgesproken vertraging van het desinflatieproces. Naar verwachting zal het inflatieverschil (HICP) met de EU-27 zich in de prognoseperiode stabiliseren of slechts in geringe mate teruglopen. Al met al is het mogelijk dat de in het programma uitgestippelde beleidsmix er niet toe leidt dat vorderingen worden gemaakt bij de nominale convergentie.

Volgens het geactualiseerde programma bedraagt het geraamde overheidstekort in 2007 2,9 % van het BBP en ligt het dus 0,2 procentpunt hoger dan de najaarsprognose van de diensten van de Commissie en het streefcijfer van het vorige programma. Het positieve basiseffect van het meevallende tekort in 2006 is tenietgedaan door de verhoging van de uitgaven, die omvangrijker was dan de inkomstenstijging in 2007. Derhalve is de uitvoering van de begroting in 2007 niet in overeenstemming met het in het advies van de Raad van 27 maart 2007 over het vorige convergentieprogramma gedane verzoek om „de goede tijden te benutten om het aanpassingstempo richting de MTD aanzienlijk op te voeren door in 2007 ambitieuzere begrotingsdoelstellingen na te streven” (3).

De actualisering houdt vast aan de hoofddoelstelling uit het vorige programma om de middellangetermijndoelstelling (MTD) voor de begrotingssituatie, namelijk een structureel tekort van 0,9 % van het BBP, te bereiken in 2011, dus na de programmaperiode (structureel wil zeggen: voor de conjunctuur gecorrigeerd, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen). Het programma mikt op een stabilisering van het nominaal tekort op 2,9 % van het BBP in de periode 2007-2009 en op een vermindering tot 2,4 % van het BBP in 2010. Het primaire saldo vertoont eenzelfde ontwikkeling. In de periode 2007-2009 worden geen budgettaire beleidsinspanningen geleverd. Het structureel tekort stabiliseert zich op ongeveer 3,5 % van het BBP en eerst voor 2010 wordt een aanpassing van 0,75 % richting de MTD beoogd. In vergelijking met het vorige convergentieprogramma, waarin werd gemikt op een betrekkelijk geleidelijke en niet op een pas aan het einde van de programmaperiode te verrichten aanpassing richting MTD zijn de begrotingsdoelstellingen ondanks de meer optimistische groeihypothesen voor 2008-2009 minder ambitieus. De aanpassing in de actualisering komt tot stand via een duidelijke stijging van de ontvangstenquote (met 3,5 procentpunten, waarbij grotendeels wordt uitgegaan van optimistische prognoses voor de ontvangsten), die de aanzienlijke stijging van de uitgavenquote (met bijna 3 procentpunten) nog overtreft.

De grootste bijdrage aan de stijging van de inkomsten (1,4 procentpunt van het BBP) is afkomstig van belastingen. Er wordt namelijk gerekend op omvangrijke ontvangsten uit directe belastingen (meer inkomstenbelasting omdat het gemiddelde inkomen en het aantal werknemers naar verwachting een gunstige ontwikkeling zullen vertonen, terwijl de vennootschapsbelastingen toenemen dankzij de vermindering van de sociale bijdragen van werkgevers), maar ook op hogere ontvangsten dankzij BTW-maatregelen (die betrekking hebben op het tijdstip van sommige BTW-ontvangsten), die evenwel onvoldoende in het programma worden toegelicht. De „overige inkomsten” vertonen eenzelfde stijging, die onder meer samenhangt met een verwachte toename van EU-middelen. Wat de sociale bijdragen betreft, staan voor 2008 verscheidene hervormingsmaatregelen op de agenda (de tarieven worden met 6 procentpunten verlaagd, er wordt een tweede pensioenpijler ingevoerd en de bijdragegrondslag wordt verbreed door de bovengrens van vijf keer het gemiddelde loon te schrappen en de toeslagen in de belastinggrondslag op te nemen), die naar verwachting netto een positief effect zullen hebben. Aan de uitgavenzijde is de verandering in belangrijke mate terug te voeren op een forse stijging van de overheidsinvesteringen dankzij een verwachte aanzienlijk forsere opname van EU-middelen, hetgeen ambitieus lijkt. Voorts wordt een aanzienlijke stijging van de sociale uitkeringen (in het bijzonder pensioenen) verwacht. Deze stijging zal slechts gedeeltelijk teniet worden gedaan door een forse daling bij de beloning van werknemers en bij de subsidies (die in het programma in beide gevallen niet wordt onderbouwd).

Het begrotingsresultaat zou slechter kunnen uitvallen dan in het programma wordt voorspeld. Gezien de gunstige programmahypothesen voor de belastingelasticiteiten en gezien de meest recente gegevens over de uitvoering van de begroting, zal met name voor 2007 het beoogde inkomstenniveau waarschijnlijk niet worden gehaald. Daardoor ontstaat een negatief basiseffect voor de inkomsten in de programmaperiode, met als gevolg slechtere begrotingsresultaten over de periode 2008-2010. Voorts zou dit effect versterkt kunnen worden door de optimistische groeiprognoses voor 2008-2009. Ook is het mogelijk dat de krachtige stijging van met name de sociale bijdragen en indirecte belastingen te hoog is geraamd. Aan de uitgavenzijde lijkt het patroon van een te hoge budgettaire raming van de investeringsuitgaven zich in het programma te herhalen. Er bestaat dus gevaar dat de aan investeringen toegewezen middelen in elk geval gedeeltelijk voor lopende uitgaven zullen worden aangewend, zoals in het verleden al vaker is gebeurd, met name voor de posten die in het programma te laag zijn geraamd, namelijk de beloning van werknemers, sociale overdrachten en subsidies.

Hoewel in het programma voor de periode 2008-2010 wordt uitgegaan van een voorzichtiger beleid voor de salarissen in de publieke sector, ontbreekt daarvoor de onderbouwing en is dit niet realistisch aangezien de uitgaven aan deze salarissen in het verleden vaker zijn overschreden en in 2006 en 2007 de loonstijgingen zelfs meer dan tweemaal zo hoog waren als oorspronkelijk geraamd. Rekening houdende met deze verschuiving in de uitgaven, kan de uitgavenquote in het bijzonder in 2009 en 2010 hoger uitvallen dan waarop wordt gerekend. Andere risicofactoren zijn de op bepaalde punten zwakke planning en uitvoering van de begroting, de druk op de uitgaven in de verkiezingsjaren 2008 en 2009 en de onzekerheid over de omvang van de compensaties die de overheid uit het zogeheten „vastgoedfonds” zal toekennen aan eigenaars van ten tijde van het communistische regime genationaliseerde eigendommen. Voorts wordt de voor 2010 geplande aanscherping van het begrotingsbeleid onvoldoende met maatregelen onderbouwd.

In het licht van deze risicobeoordeling lijkt de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie ontoereikend te zijn om de MTD in 2011 te verwezenlijken, zoals in het programma wordt beoogd. Aan het einde van de programmaperiode ontstaat geen veiligheidsmarge (geraamd op 1,75 % van het BBP) die ruim genoeg is om te voorkomen dat het tekort de referentiewaarde van 3 % van het BBP overschrijdt. Derhalve bestaat er een ernstig risico dat de referentiewaarde op korte termijn zal worden overschreden. Na een forse verslechtering van het tekort in 2007 mag voor 2010 geen aanpassing richting MTD worden verwacht, ook al vertoont de economie tekenen van overhitting. Dit strookt niet met het stabiliteits- en groeipact. Met de begrotingsstrategie wordt niets gedaan aan de hierboven vastgestelde macro-economische onevenwichtigheden, in het bijzonder het grote en nog toenemende externe tekort en de druk die uitgaat van de binnenlandse vraag. Daardoor kunnen de macro-economische en financiële stabiliteit in gevaar komen.

Bij gebreke van langetermijnprognoses voor de leeftijdsgebonden uitgaven op grond van de gemeenschappelijke macro-economische voorspellingen uitgevoerd door het EPC/de Commissie, is het niet mogelijk om het effect van de vergrijzing in Roemenië op een vergelijkbare en solide basis te berekenen zoals thans wordt gedaan voor de andere lidstaten. Gezien de huidige demografische structuur valt evenwel niet uit te sluiten dat van de vergrijzing een aanzienlijk effect op de uitgaven zal uitgaan. Met de in het programma geschetste budgettaire uitgangspositie voor 2007, waarin sprake is van een groot structureel tekort kan de schuld echter niet worden gestabiliseerd, zelfs als de budgettaire langetermijngevolgen van de vergrijzing buiten beschouwing worden gelaten. Een verbetering van de structurele begrotingssituatie op middellange termijn zou de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën beperken.

Het convergentieprogramma lijkt tot op zekere hoogte in overeenstemming met het nationale hervormingsprogramma (NHP) van juli 2007. Met name wordt in het convergentieprogramma vastgehouden aan de belangrijkste beleidsprioriteiten van de regering, zoals de verbetering van de kwaliteit en het beheer van de overheidsuitgaven, het ondernemingsklimaat en de overheidsadministratie, en aan de voornaamste hervormingen — in het bijzonder op het gebied van arbeidsmarkt, pensioenen, gezondheidszorg en onderwijs — die rechtstreekse gevolgen hebben voor de overheidsfinanciën. In het convergentieprogramma wordt ook vastgehouden aan de uitgavenprioriteiten op het gebied van onderwijs, onderzoek, gezondheidszorg, infrastructuur, milieu en landbouw. In het convergentieprogramma worden echter geen systematische gegevens verstrekt over de rechtstreekse budgettaire kosten van de belangrijkste NHP-hervormingen.

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enkele lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens, al is er sprake van enige vooruitgang (4).

het aanpassingstempo richting de MTD sterk op te voeren door in 2008 en de daaropvolgende jaren aanzienlijk ambitieuzere begrotingsdoelen te stellen om het risico op een buitensporig tekort te beperken, de macro-economische stabiliteit te bevorderen en de toenemende externe onevenwichtigheden te beteugelen en de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn aan te pakken;

de voorgenomen sterke verhoging van de overheidsuitgaven in de hand te houden en de samenstelling ervan te verbeteren teneinde het groeipotentieel van de economie te bevorderen, alsook de planning en uitvoering van de uitgaven binnen een bindend middellangetermijnkader te verbeteren;

voort te gaan met beleidsmaatregelen om de inflatoire druk te beheersen, waarbij het aanbevolen restrictievere begrotingsbeleid wordt aangevuld met een passend beleid ten aanzien van de lonen in de publieke sector en met verdere structurele hervormingen.