Geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Italië voor de periode 2007-2011 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 49/29

Op 12 februari 2008 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Italië voor de periode 2007-2011 behandeld.

De reële bbp-groei ligt in Italië sinds de jaren negentig onder het gemiddelde van het eurogebied en de geraamde potentiële groei is teruggevallen van meer dan 2 % aan het begin van de jaren negentig naar circa 1,5 % in de afgelopen vijftien jaar. In positieve zin valt op dat Italië sinds de eeuwwisseling mede als gevolg van de arbeidsmarkthervormingen een krachtige groei van de werkgelegenheid doormaakt en dat de werkloosheid aanzienlijk is gedaald.

Italië heeft evenwel nog een lange weg te gaan voordat het de werkgelegenheidsachterstand op het EU-gemiddelde heeft ingelopen. Tegelijk wordt met de combinatie van een dynamische werkgelegenheidsgroei en een trage bbp-groei Italiës productiviteitsprobleem nadrukkelijk zichtbaar. Ondanks het recente herstel zijn de middellangetermijnvooruitzichten voor de Italiaanse economie door de grote structurele zwakheden, waaronder met name de beperkte mededinging op de binnenlandse dienstenmarkten, waaraan de jongste jaren iets wordt gedaan, niet bepaald rooskleurig. De structurele zwakheden hebben geleid tot een lage productiviteitsgroei, een gestage verzwakking van het externe concurrentievermogen en tot voor kort tot een positief inflatieverschil met het gemiddelde van het eurogebied. Door een overheidsschuld van meer dan 100 % van het bbp en door het nog relatief hoge, maar wel slinkende begrotingstekort neemt de economische onzekerheid toe en ontstaan hoge rente- en aflossingskosten, waarmee Italië kwetsbaar wordt voor rentestijgingen. Ook worden daardoor de publieke middelen minder productief aangewend en wordt de budgettaire speelruimte beperkt om de automatische stabilisatoren hun werk te laten doen. Om de schuldquote snel terug te dringen en ervoor te zorgen dat de overheidsfinanciën houdbaar blijven, is het van essentieel belang dat de structurele primaire uitgaven als percentage van het bbp na de recente stabilisatie ervan nog meer in de hand worden gehouden en dat de potentiële groei mede door een verbetering van de kwaliteit van de overheidsfinanciën toeneemt.

Volgens het macro-economische scenario van het programma loopt de reële bbp-groei terug van 1,9 % in 2007 naar 1,5 % in 2008. Daarna trekt deze in de resterende programmajaren telkens iets aan om in 2011 uit te komen op 1,8 %. In het licht van de recente ontwikkelingen lijkt de groeihypothese voor 2008 in het programma aan de optimistische kant (2), aangezien thans verwacht wordt dat de reële bbp-groei in 2008 duidelijk zal achterblijven bij het in het programma vermelde cijfer, hetgeen ook na 2008 gevolgen kan hebben voor het niveau van de economische activiteit. Ook zijn de inflatieprognoses van het programma voor 2008 vrij laag. Voor de jaren daarna zijn ze plausibel. Door de inflatievooruitzichten en de onderliggende gematigdere groei van de loonkosten per eenheid product lijkt het concurrentievermogen van de Italiaanse economie niet verder te worden aangetast.

In de actualisering 2007 van het stabiliteitsprogramma wordt het overheidstekort over 2007 geraamd op 2,4 % van het bbp, tegen 2,8 % van het bbp in de vorige actualisering en 2,3 % van het bbp in de najaarsprognoses 2007 van de diensten van de Commissie. Dat de tekortprognoses lager uitvallen, is te danken aan een nominale bbp-groei die in 2007 1,8 procentpunt hoger uitvalt dan in het programma van 2006 en aan de doeltreffende uitvoering van de corrigerende maatregelen in 2006 en 2007. Een en ander valt echter weer deels weg tegen de extra uitgaven (vooral de sociale overdrachten en de kapitaaluitgaven) in de orde van grootte van 0,9 % van het bbp waartoe in 2007 is besloten. Volgens recentere informatie kan het tekort over 2007 fors lager uitvallen dan waarop in de najaarsprognoses wordt gerekend en daarmee ruim onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp blijven. De uitvoering van de begroting in 2007 strookt met het verzoek in het advies van de Raad van 27 februari over de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma (3), namelijk om het buitensporig tekort te corrigeren. Het te verwachten zeer gunstige budgettaire resultaat over 2007 had zelfs nog beter kunnen zijn als in de loop van het jaar niet besloten was tot de bovengenoemde extra uitgaven. Daarom kan het niet geheel in lijn worden geacht met het verzoek om de beter dan verwachte ontwikkeling van de begroting aan te grijpen om het tekort terug te dringen. De Raad neemt nota van het feit dat de uitvoering van de begroting van 2007 evenmin volledig spoort met de door de Eurogroep in april 2007 geformuleerde oriëntaties voor het begrotingsbeleid.

De begrotingsstrategie van het programma is gericht op een verdere budgettaire consolidatie richting de middellangetermijndoelstelling (MTD) om in 2011 een structureel begrotingsevenwicht te bereiken (structureel wil zeggen: conjunctuurgezuiverd, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen). Omdat de economische vooruitzichten ongeveer overeenkomen met die van het vorige programma, blijven de tekortdoelstellingen voor 2008-2011 min of meer ongewijzigd. Wel ligt de aanpassing in 2008 ongeveer een 0,5 procentpunt van het bbp lager dan in de vorige actualisering omdat de doelstelling ongewijzigd blijft, maar de uitgangssituatie verbeterd is. Het overheidstekort loopt in 2008 met slechts 0,2 procentpunt van het bbp, maar daarna met 0,75 procentpunt per jaar terug om in 2011 uit te komen op evenwicht. Alleen voor 2008 wordt vermeld hoe de aanpassing is samengesteld: in dat jaar vindt de tekortafbouw van 0,2 procentpunt van het bbp voornamelijk via de uitgavenzijde plaats.

Voor de jaren na 2008 vermeldt het programma alleen de algehele omvang van het consolidatiepakket dat jaarlijks nodig is om de budgettaire doelstellingen te bereiken als deze worden betrokken op de trends in een ongewijzigdewetgevingsscenario, maar bevat het geen precieze gegevens over de samenstelling ervan. De bruto overheidsschuld, die voor 2007 op 105 % van het bbp wordt geraamd en daarmee ver boven de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60 % van het bbp ligt, loopt in de programmaperiode met circa 10 procentpunten terug.

De aan de tekortprognoses in het programma verbonden risico's lijken elkaar voor 2008 min of meer in evenwicht te houden, maar daarna kunnen de begrotingsresultaten slechter uitvallen dan waarop in het programma wordt gerekend. Hoewel het te verwachten gunstige resultaat over 2007 doorwerkt naar 2008, is in de begrotingswet 2008 bepaald dat, zodra de verwezenlijking van de begrotingsdoelstelling is veiliggesteld, permanente inkomstenmeevallers mogen worden gebruikt om de belastingen te verlagen. Gezien de recente economische ontwikkelingen kan het tekortresultaat over 2008 ook in gevaar komen als de bbp-groei duidelijk lager uitvalt. Als de tekortdoelstelling van 2,2 % van het bbp in 2008 wordt gehaald, dan zou dit kunnen betekenen dat zowel het nominale als het structurele saldo ten opzichte van 2007 verslechteren (4). Het scenario van ongewijzigde wetgeving impliceert een aanzienlijke onderschatting van de uitgaventendensen. Een en ander houdt duidelijke risico's in, te meer omdat geen informatie wordt gegeven over de samenstelling van het consolidatiepakket waarmee dit scenario noodzakelijkerwijs gepaard moet gaan. Zo moet nog duidelijk worden met welke maatregelen de ontwikkeling van de uitgaven in de hand wordt gehouden. Gelet op deze risico's voor de budgettaire doelstellingen kan de schuldquote zich mogelijk minder gunstig ontwikkelen dan waarop in het programma wordt gerekend.

Gezien deze risicobeoordeling voldoet de begrotingskoers van het programma aan de eis dat het buitensporig tekort uiterlijk in 2007 wordt gecorrigeerd, zoals de Raad heeft aanbevolen. Er kan echter niet worden uitgesloten dat de veiligheidsmarge niet groot genoeg is om voor 2010 te voorkomen dat de tekortdrempel van 3 % van het bbp bij normale conjunctuurschommelingen wordt overschreden, en evenmin dat de begrotingskoers niet volstaat om de MTD aan het eind van de programmaperiode te bereiken, zoals in het programma wordt aangenomen. In 2008 kan het structurele saldo fors verslechteren, wanneer de onverwacht goede uitgangspositie van 2007 niet wordt vastgehouden. Voor 2008 is aanpassing richting de MTD zoals dit uit het programma blijkt, onvoldoende en moet zij worden opgevoerd om in lijn te blijven met het stabiliteits- en groeipact, dat voorschrijft dat de lidstaten die tot het eurogebied en WKM II behoren, een jaarlijkse verbetering van het structurele saldo moeten nastreven met een benchmark van 0,5 % van het bbp. Voorts wijst de Raad erop dat de begrotingskoers voor 2008 evenmin strookt met de door de Eurogroep in april 2007 geformuleerde oriëntaties voor het begrotingsbeleid, waarin wordt verzocht om een zorgvuldig opgesteld begrotingsbeleid voor 2008 zodat een snellere aanpassing in de richting van de MTD plaatsvindt. Vanaf 2009 moet de begrotingskoers in het programma gebaseerd worden op concrete maatregelen. Indien ten slotte met de bovenvermelde risico's voor de schuldprognoses rekening wordt gehouden, is het niet uitgesloten dat de schuldquote in de programmaperiode in onvoldoende mate afneemt in de richting van de referentiewaarde.

Italië loopt een middelgroot risico wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën betreft. Van de vergrijzing gaat in Italië een geringer langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is, omdat de pensioenuitgaven dankzij de pensioenhervormingen minder sterk stijgen dan gemiddeld in de EU. Wel blijft het land behoren tot de EU-landen met de hoogste pensioenuitgaven als percentage van het bbp, en wordt bij de projecties ervan uitgegaan dat de onlangs vastgestelde hervormingen onverkort worden doorgevoerd, en dat met name de actuariële coëfficiënten vanaf 2010, zoals vastgesteld in de vigerende wetgeving, worden herzien en niet wordt afgeweken van het contributiebeginsel dat aan het hervormde pensioenstelsel ten grondslag ligt. In de in het programma geraamde begrotingssituatie in 2007, die gunstiger is dan de uitgangssituatie van het vorige programma, kunnen de verwachte budgettaire langetermijngevolgen van de vergrijzing deels worden opgevangen. Toch zullen de uitgaven daarmee niet volledig kunnen worden gedekt, zelfs als rekening wordt gehouden met het te verwachten betere resultaat. Bovendien ligt de huidige brutoschuld ver boven de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde en zullen voor een reductie ervan gedurende een lange periode hoge primaire overschotten nodig zijn en blijven.

Het stabiliteitsprogramma sluit volledig aan bij het uitvoeringsverslag van oktober 2007 van het nationale hervormingsprogramma. Zo zijn de budgettaire ontwikkelingen en de budgettaire beleidsstrategie in het verslag in lijn met die welke (uitvoeriger) worden beschreven in het stabiliteitsprogramma. De budgettaire projecties in het programma houden uitdrukkelijk, zij het niet systematisch, rekening met de rechtstreekse budgettaire gevolgen van de in het verslag aangekondigde structurele hervormingsmaatregelen, namelijk het maatregelenpakket dat is opgenomen in het akkoord inzake welzijn, concurrentievermogen en de arbeidsmarkt van 23 juli 2007 en een aantal maatregelen op het gebied van onderzoek, en ontwikkeling.

De begrotingsstrategie in het programma strookt slechts deels met de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid die zijn opgenomen in de geïntegreerde richtsnoeren, en met de richtsnoeren op het gebied van het begrotingsbeleid die in het kader van de Lissabon-strategie zijn uitgevaardigd voor de lidstaten die deel uitmaken van het eurogebied. Gezien de gunstige conjuncturele en budgettaire ontwikkelingen had Italië een ambitieuzere consolidatiestrategie moeten volgen. Ter verbetering van de kwaliteit van de overheidsfinanciën is een herschikking van de begroting uitgevoerd en zijn de uitgaven herzien. Verdere maatregelen om de opwaartse trend bij de lopende primaire uitgaven tegen te gaan en de efficiëntie en kosteneffectiviteit ervan te vergroten, moeten nog worden uitgestippeld.

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma lacunes in de vereiste en facultatieve gegevens (5).

de begrotingsdoelstelling voor 2008 gezien de gunstige resultaten van 2007 aan te scherpen zodat een ambitieuze aanpassing gewaarborgd is, en de beoogde budgettaire consolidatie daarna met specifieke maatregelen uit te voeren om zoveel vooruitgang richting de MTD te boeken dat deze in de programmaperiode wordt bereikt, en aldus meer vaart te zetten achter de schuldreductie;

gezien de zeer hoge overheidsschuld de pensioenhervormingen, en met name de beoogde periodieke actuariële aanpassing, onverkort door te voeren om een duidelijke stijging van leeftijdsgebonden uitgaven te voorkomen;

een begrotingsstrategie op middellange termijn uit te stippelen in overeenstemming met het SGP en de bijbehorende gedragscode, te blijven werken aan een verbetering van de kwaliteit van de overheidsfinanciën door meer aandacht te besteden aan de samenstelling ervan, het begrotingsproces transparanter te maken en toezicht- en beheersingsmechanismen voor de uitgaven effectief toe te passen.