Geactualiseerde convergentieprogramma van Hongarije voor de periode 2007-2011 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 49/20

Op 12 februari 2008 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Hongarije voor de periode 2007-2011 behandeld.

Hongarije loopt reeds gedurende meerdere jaren achter op zijn buurlanden wat het inhaalproces betreft. Deze ontwikkeling ging gepaard met een toenemende budgettaire laksheid, die tot aanzienlijke interne en externe onevenwichtigheden en een vrij krap monetair beleid heeft bijgedragen. Sinds medio 2006 heeft de regering uitgebreide maatregelen genomen om de openbare financiën te consolideren.

Daardoor is het begrotingstekort op een neerwaarts pad gebracht (daling van een piek van ruim 9 % van het bbp in 2006 tot ongeveer 6 % (en volgens de jongste berekeningen nog lager) in 2007 en begint zich een verbetering van het saldo evenwicht af te tekenen. Tegelijkertijd hebben de verhogingen van de indirecte belastingen en van de gereguleerde prijzen tijdelijk tot opwaartse druk geleid op de inflatie, die vanaf 2008 wederom een vertraging zou vertonen. De voortgezette begrotingsconsolidatie, die wordt geschraagd door een beter begrotingsbeheer en versterkte structurele hervormingen, moet de aanzet geven tot de terugkeer naar een solide en evenwichtige groei. Zij zou tevens meer manoeuvreerruimte voor het monetaire beleid moeten verschaffen en een verlaging van de risicopremies in de hand moeten werken.

Volgens het macro-economische basisscenario zou de reële bbp-groei in 2007 en 2008 vertragen tot onder het langetermijngemiddelde en vanaf 2009 wederom versnellen tot 4 % of meer. Afgaande op de thans beschikbare informatie (2) lijken de groeihypothesen voor 2007 en 2008 aannemelijk, maar die voor latere jaren vrij optimistisch. Zo wordt in het programma met name vanaf 2009 een vrij snel herstel en dus een nogal gunstige ontwikkeling van de binnenlandse vraag verwacht, in combinatie met een slechts geringe daling van de bijdrage van de netto-uitvoer. De voorspelde robuuste groei na 2008 hangt in belangrijke mate samen met een enigszins optimistische inschatting van de stijging van de arbeidsproductiviteit en met het verwachte forse herstel van de particuliere consumptie en de investeringen. De voorspelde verbetering van het externe saldo is plausibel, mits de begrotingsconsolidatie volgens plan wordt voortgezet. Hoewel de verwachte inflatievertraging van 7,9 % in 2007 tot ongeveer 3 % in de laatste programmajaren algemeen genomen plausibel is, kunnen hoger dan voorspelde lonen en aanhoudende druk van de grondstoffenprijzen risico's inhouden voor het in het programma geschetste inflatieverloop en aldus de nominale convergentie verdere vertraging doen oplopen. Tegen deze achtergrond is het van belang dat de structurele hervormingen worden voortgezet.

Het overheidstekort over 2007 wordt in de najaarsprognoses 2007 van de diensten van de Commissie op 6,4 % van het bbp geraamd, tegen een streefcijfer van 6,8 % van het bbp in de vorige actualisering van het convergentieprogramma. In het programma wordt voor 2007 zelfs van een nog lager feitelijk tekort van 6,2 % van het bbp uitgegaan, een percentage dat volgens de meest recente informatie over de uitvoering van de begroting zelfs zal worden overtroffen. Medio januari heeft de regering een nog lagere tekortprognose van 5,7 % van het bbp bekendgemaakt. Dat de tekortdoelstelling voor 2007 ruimschoots werd gehaald, is vooral toe te schrijven aan een gunstig basiseffect van 2006 en hoger dan verwachte inkomsten als gevolg van belastingverhogingen en de tenuitvoerlegging van een reeks maatregelen ter bestrijding van belastingduiking. Het tekort zou zelfs nog sterker zijn teruggedrongen, mocht een gedeelte van de extra manoeuvreerruimte niet zijn benut om de uitgaven forser te verhogen dan gepland. Alles samen spoorde de uitvoering van de begroting in 2007 grotendeels met het in het advies van de Raad van 27 februari 2007 over de vorige actualisering van het convergentieprogramma gedane verzoek om de begroting voor 2007 strikt ten uitvoer te leggen (3).

De actualisering heeft als voornaamste doelstelling het buitensporige tekort in 2009 te verhelpen (door het terug te dringen van 6,2 % van het bbp in 2007 tot 3,2 % van het bbp in 2009 (4)), in overeenstemming met de vorige actualisering en tegen de achtergrond van een algemeen genomen vergelijkbaar macro-economisch scenario, en het vervolgens verder te reduceren tot 2,2 % van het bbp in 2011. Daar wordt aangenomen dat de rente-uitgaven na 2008 geleidelijk zullen afnemen, zou de verbetering van het primaire saldo iets beperkter uitvallen: het zou omslaan van een tekort van 2,2 % van het bbp in 2007 in een overschot van 1,1 % van het bbp in 2011. De actualisering bevestigt dat als middellangetermijndoelstelling (MTD) voor de begrotingssituatie een structureel tekort (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde tekort, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) van 0,5 % van het bbp wordt gehanteerd, dat naar verwachting niet binnen de programmaperiode zal worden gehaald.

Volgens de plannen zou de begrotingsconsolidatie worden bewerkstelligd door de uitgavenquote in 2007 met 1,5 procentpunt en over de hele programmaperiode met 6 procentpunt te verminderen. Dit zou de vanaf 2008 optredende daling van de ontvangstenquote met ongeveer 2 procentpunt (die vooral voortvloeit uit een vermindering van de belastingdruk wegens de belastingarme samenstelling van de bbp-groei) ruimschoots compenseren. Nadat in 2009 een einde komt aan de bevriezing van de uitgaven, zou de vermindering van de uitgavenquote vooral worden gerealiseerd door geleidelijk structurele hervormingen door te voeren in het openbaar bestuur, het onderwijs, de gezondheidszorg en de pensioenen, alsook door de prijssubsidies verder te verlagen. De bruto overheidsschuld, die voor 2007 op ongeveer 65 % van het bbp wordt geraamd en daarmee hoger ligt dan de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60 % van het bbp, zal tijdens de programmaperiode naar verwachting met 3,6 procentpunt teruglopen.

De aan de begrotingsprognoses in het programma verbonden risico's lijken elkaar in 2008 min of meer in evenwicht te houden omdat wordt verwacht dat het feitelijke resultaat in 2007 beter uitvalt dan in het programma was aangenomen en omdat de reserves waarin de begroting voorziet, mogelijke ontsporingen aan de uitgavenzijde kunnen opvangen. Vanaf 2009 kunnen de feitelijke begrotingsresultaten slechter uitvallen dan gepland. De uit de macro-economische vooruitzichten voortvloeiende risico's voor het tekorttraject zijn in 2008 neutraal, maar vanaf 2009 is er een risico dat een lager dan verwachte bbp-groei in hogere tekorten resulteert. Er zijn enige tekenen die erop duiden dat minder streng de hand wordt gehouden aan de maatregelen ter beteugeling van de uitgaven, aangezien deze sedert medio 2007 bezig zijn aan een inhaalbeweging ten opzichte van de hoger dan verwachte ontvangsten en aangezien de nominale bevriezing van de loonkosten van de overheid (die in 2009 afloopt) in 2008 niet in acht zal worden genomen (omdat de ambtenarensalarissen verhoogd waren, voor een deel vanwege de inflatie die hoger uitviel dan verwacht). Er kunnen zich nog andere risico's aan de uitgavenzijde voordoen indien de geplande reorganisatie van de zwaar in de schulden stekende nationale spoorwegmaatschappij niet tot een vermindering van de daarmee samenhangende overheidsuitgaven leidt (5). Verdere plannen voor en follow-up-maatregelen van structurele hervormingen van het openbaar bestuur, de gezondheidszorg, de pensioenen, de prijssubsidies en de onderwijsstelsels spelen een cruciale rol bij de vermindering van de uitgaven. Zij moeten echter nog steeds volledig worden gespecificeerd en aangenomen.

Het in november 2007 bij het parlement ingediende belangrijke hervormingsvoorstel tot verbetering van het begrotingsbeheer zou de geloofwaardigheid van de begrotingsstrategie moeten helpen vergroten en de begrotingsrisico's moeten helpen verminderen. Het moet evenwel met gekwalificeerde meerderheid worden aangenomen en de doeltreffendheid ervan bij het bewerkstelligen van een kentering in het recente patroon van begrotingsontsporingen moet nog worden afgewacht. Hoewel de recente budgettaire resultaten beter zijn uitgevallen dan gepland, bestaat vanaf 2009 het gevaar dat minder streng de hand wordt gehouden aan de begrotingsplannen, zoals de ervaring uit het verleden reeds heeft geleerd. De risico's waaraan de verwezenlijking van de begrotingsdoelstellingen onderhevig zijn, gelden ook voor de schuldquote; deze zal zich derhalve, naar verwachting, eveneens minder gunstig ontwikkelen dan in het programma wordt aangenomen.

Gezien deze risicobeoordeling lijkt de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie in grote lijnen in overeenstemming te zijn met de door de Raad aanbevolen duurzame correctie van het buitensporig tekort in 2009, op voorwaarde dat de in het programma aangekondigde begrotingsmaatregelen en structurele hervormingen onverkort en doeltreffend ten uitvoer worden gelegd. Ook al bevatten de begrotingsplannen vanaf 2009 ingebouwde reserves aan de uitgavenkant, vormt de voor 2009 gehanteerde tekortdoelstelling van 3,2 % van het bbp geen afdoende buffer tegen onvoorziene negatieve begrotingsontwikkelingen. Er wordt niet verwacht dat binnen de programmaperiode een veiligheidsmarge zal worden bewerkstelligd die groot genoeg is om te voorkomen dat de tekortdrempel van 3 % van het bbp bij normale macro-economische fluctuaties wordt overschreden. In de jaren nadat het buitensporige tekort is verholpen, is het door het programma geïmpliceerde aanpassingstempo in de richting van de MTD kennelijk niet adequaat en niet voldoende onderbouwd met specifieke maatregelen. Indien ten slotte met de bovenvermelde risico's voor de schuldprognoses rekening wordt gehouden, is het niet uitgesloten dat de schuldquote tijdens de programmaperiode in onvoldoende mate afneemt in de richting van de referentiewaarde.

Hoewel de recente hervormingen in 2006 en 2007 de stijging van de leeftijdsgebonden uitgaven hebben helpen afremmen, lijkt Hongarije ernstig risico te lopen wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft. Van de vergrijzing gaat een langetermijneffect op de begroting uit dat nog steeds boven het gemiddelde van de EU ligt. De volledige uitwerking van de besparingen die de geplande directe belastingheffing op pensioenen vanaf 2013 naar verwachting zullen opleveren, hangt af van de vraag hoe die heffing wordt uitgevoerd.

Belangrijk is bovendien dat de in het programma voor 2007 geraamde begrotingssituatie weliswaar fel is verbeterd in vergelijking met 2006, maar toch nog altijd een risico voor de houdbaarheid van de openbare financiën vormt, zelfs als de langetermijngevolgen van de vergrijzing voor de begroting buiten beschouwing worden gelaten. Daarbij komt nog dat de brutoschuld momenteel hoger is dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde. Indien de begroting zoals in het programma is gepland verder wordt geconsolideerd, dan zou dit bijdragen tot een vermindering van de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën.

Het convergentieprogramma lijkt tot op zekere hoogte aan te sluiten bij het uitvoeringsverslag van oktober 2007 van het nationale hervormingsprogramma. Wat meer in het bijzonder de maatregelen met rechtstreekse budgettaire gevolgen betreft, bevatten beide programma's de reeds goedgekeurde en de geplande maatregelen tot stroomlijning van het gehele overheidsapparaat, onder meer door rationaliseringen in het openbaar bestuur en de gezondheidszorg, alsook diverse maatregelen om vervroegde uittreding te ontmoedigen. De nieuwe actualisering verschaft enige informatie over de rechtstreekse budgettaire gevolgen van de structurele hervormingsplannen en van de onlangs aangenomen maatregelen die in het uitvoeringsverslag zijn geschetst. Niet alle voorgenomen maatregelen zijn evenwel in de begrotingsprognoses van het convergentieprogramma gekwantificeerd. Bovendien zijn deze maatregelen noch volledig, noch systematisch in deze prognoses opgenomen.

De in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie sluit grotendeels aan bij de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van het begrotingsbeleid die zijn opgenomen in de in het kader van de Lissabon-strategie uitgevaardigde geïntegreerde richtsnoeren.

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma een aantal lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens (6).

de begroting voor 2008 strikt uit te voeren en passende actie te ondernemen om het buitensporige tekort zoals gepland in 2009 te verhelpen, indien nodig door aanvullende maatregelen te treffen, en, mede in het licht van het feit dat de marge als gevolg van de risico's in 2009 ontoereikend is, de inkomstenmeevallers aan te wenden voor het verder verminderen van het tekort, waardoor er tevens toe wordt bijgedragen dat de schuld in versneld tempo wordt teruggedrongen in de richting van de drempel van 60 % van het bbp;

de uitgavenmatiging te bestendigen door de begrotingsregels en -instellingen verder te verbeteren en door de aangekondigde resterende maatregelen tot stroomlijning van het openbaar bestuur, de gezondheidszorg en het onderwijsstelsel aan te nemen en onverwijld ten uitvoer te leggen;

in het licht van het schuldniveau en de stijging van de leeftijdsgebonden uitgaven de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn te bevorderen door snelle vooruitgang te boeken in de richting van de MTD en door de aangekondigde hervorming van het pensioenstelsel voort te zetten na de stappen die daartoe in 2006-2007 zijn ondernomen.