Geactualiseerde convergentieprogramma van Letland voor de periode 2007-2010 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 73/18

Op 4 maart 2008 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Letland voor de periode 2007-2010 behandeld.

Na een ononderbroken periode van hoge groei sinds halverwege de jaren negentig is het reële bbp van het Letland in de periode 2005-2007 met dubbele cijfers gegroeid. De groei is in eerste instantie gedragen door een forse stijging van de kredietverlening, die de particuliere consumptie en investeringen in vastgoed heeft opgestuwd, waarbij het financieringstekort ten opzichte van het buitenland sedert 2006 meer dan 20 % van het bbp bedraagt.

Aangezien de euro in het kader van een nauwe wisselkoerskoppeling binnen het WKM II reeds in aanzienlijke mate als parallelle munteenheid wordt gebruikt („euroïsatie”), is een soepel monetair beleid gevoerd. Naast de oververhitting aan de vraagzijde hebben tekorten aan arbeidskrachten bijgedragen tot het ontstaan van een loon-prijsspiraal, waarbij de lonen snel zijn gestegen, sneller dan de productiviteit, hetgeen resulteerde in de hoogste inflatie in de EU en een snelle verslechtering van het kostenconcurrentievermogen. Mede dankzij een aantal maatregelen die de overheid in het voorjaar van 2007 heeft genomen, koelt de huizenmarkt enigszins af en vertraagt de binnenlandse consumptie enigszins, maar er moeten nog meer soortgelijke maatregelen worden genomen om een soepele aanpassing in de richting van een duurzaam groeipad te verwezenlijken. In dit verband is de toenemende kwetsbaarheid onvoldoende aangepakt met begrotingsbeleid. Om de interne en externe onevenwichtigheden tegen te gaan is het van essentieel belang dat een ambitieuzer begrotingsbeleid wordt gevoerd, vastgehouden wordt aan een adequaat budgettair kader voor de middellange termijn, prioriteiten worden gesteld bij de overheidsuitgaven en fiscale instrumenten opnieuw worden bekeken om een toename van de vraag te voorkomen in sectoren die het economisch potentieel op middellange en lange termijn niet aanzienlijk versterken, en de lonen in de publieke sector op een meer verantwoorde wijze stijgen. Ter ondersteuning van het inhaalproces moeten structurele hervormingen worden doorgevoerd en de knelpunten worden weggewerkt om de aanbodzijde van de economie te versterken.

Volgens het macro-economische scenario van het programma zal de economie een zachte landing maken met een reële bbp-groei die geleidelijk terugloopt van 10,5 % in 2007 naar 6,8 % in 2010. Volgens het programma blijft de belangrijkste bijdrage aan de groei afkomstig van de binnenlandse vraag, die evenwel in 2007 en 2008 naar verwachting aanzienlijk zal dalen. Afgaande op de thans beschikbare informatie (2) lijkt dit scenario uit te gaan van plausibele groeihypothesen. De verwachte vertraging van de binnenlandse vraag is evenwel nog geenszins zeker en aan het economisch scenario van het programma zijn zeer grote risico's voor de macro-economische stabiliteit verbonden, inclusief aanhoudende oververhitting met een aanzienlijk risico op een abrupte vertraging later. Voorts is de externe positie van Letland op langere termijn niet houdbaar zonder een grotere aanpassing van de totale vraag en aanbod dan die welke in het programma wordt geschetst.

Uit de programmaprognoses voor inflatie, die plausibel lijken te zijn, blijkt dat Letland ten minste tot 2008 verder verwijderd raakt van nominale convergentie. Voorts blijven de voorspellingen met grote onzekerheden omgeven als gevolg van onder andere de aanhoudende volatiliteit van de energie- en andere grondstoffenprijzen en de verdere ontwikkeling van de huidige loon-prijsspiraal. Loonmatiging bij de overheid is van essentieel belang om de loonstijgingen in de gehele economie binnen de perken te houden, hetgeen noodzakelijk is om de huidige spiraal van stijgende kosten en prijzen te doorbreken en de snelle achteruitgang van het kostenconcurrentievermogen een halt toe te roepen.

Voor 2007 werd in het vorige programma nog gestreefd naar een begrotingstekort van 1,3 % van het bbp, terwijl in de nieuwe actualisering wordt uitgegaan van een begrotingsoverschot van 0,3 % van het bbp. In de najaarsprognoses werd voor 2007 een begrotingsoverschot voorspeld van 0,9 % van het bbp, hetgeen erg dicht in de buurt komt van het voorlopig resultaat van een begrotingsoverschot van 0,8 % van het bbp. Het structureel tekort, berekend overeenkomstig de algemeen aanvaarde methode, is teruggelopen van 1 % van het bbp in 2006 tot 0,5 % in 2007. Het verschil tussen het nominale cijfer van de najaarsprognose en de vorige programmadoelstelling is een gevolg van een stijging van de ontvangsten, die evenwel gedeeltelijk is weggevallen tegen tegenvallers bij de uitgaven. Zelfs uitgaande van een overschot van bijna 0,8 % van het bbp was het begrotingsbeleid in 2007 slechts gedeeltelijk in overeenstemming met het verzoek dat de Raad in zijn advies van 27 maart 2007 over de vorige actualisering van het convergentieprogramma (3) tot Letland heeft gericht, omdat het begrotingsbeleid gezien de aanhoudende grote vraag en de risico's voor de stabiliteit niet het nodige tegengas heeft gegeven. De uitgaven van de overheidsinstellingen stijgen aan het eind van het jaar echter niet meer zo snel als vroeger, nadat de regering in november 2007 daarvoor richtsnoeren heeft vastgesteld.

De begrotingsstrategie is er vooral op gericht de macro-economische stabiliteit te bevorderen door de sinds 2006 bereikte middellangetermijndoelstelling (MTD) van een structureel tekort van 1 % van het bbp vast te houden met een marge die in de loop van de programmaperiode steeds verder toeneemt. Ten opzichte van het vorige programma, waarin de MTD pas vanaf 2008 zou worden bereikt, houdt de nieuwe actualisering grotendeels vast aan het beoogde consolidatietraject, dit ondanks een veel betere budgettaire uitgangssituatie. Het macro-economisch scenario blijft daarbij grotendeels ongewijzigd. Volgens de berekeningen van de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie, slaat het structurele saldo van een tekort van 0,5 % van het bbp in 2007 om in een overschot van 0,5 % van het bbp in 2008, en verbetert het daarna met een half procentpunt in 2009 en in 2010. Tweederde van de stijging van het nominale overschot met ongeveer 1 procentpunt van het bbp is het gevolg van een stijging van de ontvangstenquote en het resterende derde is het resultaat van een daling van de uitgavenquote. Aan de ontvangstenzijde wordt de daling van de sociale bijdragen als gevolg van de lopende pensioenhervorming meer dan gecompenseerd door de stijging van de indirecte belastingen en „andere inkomsten” als percentage van het bbp. Door matiging van de uitgaven als percentage van het bbp aan consumptie en salarissen bij de overheid (die met de in het programma beschreven maatregelen niet zeker is) zou budgettaire ruimte moeten ontstaan voor de voorgestelde stijging van sociale uitkeringen, inclusief pensioenen en kinderbijslag, en overheidsinvesteringen.

De begrotingsresultaten kunnen veel slechter uitvallen dan in het programma wordt voorspeld. De algemene macro-economische stabiliteit is aan aanzienlijke risico's onderhevig als gevolg van de grote externe onevenwichtigheid en de huidige oververhitting van de economie. Indien de met krediet gefinancierde, op de binnenlandse vraag berustende groei abrupt zou vertragen, zou dit ertoe kunnen leiden dat de begroting onder sterke druk komt te staan, aangezien de ontvangstenprognoses van het programma ervan uitgaan dat de consumptie hoog blijft en de situatie op de arbeidsmarkt gunstig blijft.

Bij gebrek aan flankerende maatregelen is de daling van de uitgavenquote moeilijk haalbaar. Aangezien pas in 2007 uitgavenplafonds op middellange termijn voor ministeries en overheidsinstellingen zijn ingevoerd, kunnen deze nog niet op hun doeltreffendheid worden beoordeeld. Aangezien in de voorbije jaren via een aanvullende begroting vaker extra uitgaven zijn gedaan die mogelijk werden dankzij de hoge nominale groei, zijn overschrijdingen ook nu niet uitgesloten. Ten slotte wordt in het programma gerekend op aanzienlijke privatiseringsinkomsten (van in totaal 0,5 % van het bbp), die evenwel nog steeds onzeker zijn.

In het licht van deze risicobeoordeling lijkt de in het programma uitgestippelde begrotingskoers toereikend om de MTD van het programma in de gehele programmaperiode vast te houden. Het begrotingsbeleid zoals dat uit het programma naar voren komt, is in overeenstemming met het stabiliteits- en groeipact. Gezien de omvang van de economische onevenwichtigheden en de grotere rol die het begrotingsbeleid moet vervullen als gevolg van de beperkte marge van het monetaire beleid onder het stelsel van bijna vaste wisselkoersen in het kader van het WKM II, is evenwel een strakker begrotingsbeleid nodig. De waarschijnlijkheid dat de resultaten voor 2007 de ramingen overtreffen moet worden benut om in 2008 een veel hoger overschot te bewerkstelligen.

Letland lijkt weinig risico te lopen wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft. Van de vergrijzing gaat in Letland een geringer langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is, omdat verwacht wordt dat de leeftijdsgerelateerde uitgaven als percentage van het bbp in de komende decennia dankzij het uitgavenbeperkende effect van de hervormingen in het pensioenstelsel zullen teruglopen. De huidige brutoschuld ligt op een zeer laag niveau en met de in het convergentieprogramma beoogde verbetering van de begrotingssituatie zouden de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn deels kunnen worden opgevangen.

Het convergentieprogramma lijkt aan te sluiten bij het uitvoeringsverslag van oktober 2007 van het nationale hervormingsprogramma. In het uitvoeringsverslag wordt met name macro-economische stabiliteit aangemerkt als de belangrijkste uitdaging die gevolgen heeft voor de overheidsfinanciën, en spelen de vergroting van de begrotingsdiscipline en de aanscherping van de procedures voor budgettaire planning daarbij een belangrijke rol. Het convergentieprogramma bevat een kwalitatieve beoordeling van de algemene gevolgen van het nationale hervormingsprogramma binnen het kader van de begrotingsstrategie op middellange termijn, maar het verstrekt geen gedetailleerde informatie over de rechtstreekse budgettaire kosten/besparingen van de belangrijkste hervormingen die in het nationaal hervormingsprogramma worden beoogd.

De in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie is gedeeltelijk in overeenstemming met de in het kader van de Lissabon-strategie uitgevaardigde landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van het begrotingsbeleid. De beoogde begrotingskoers is evenwel niet afdoende om de oververhitting van de economie tegen te gaan en economische duurzaamheid te bevorderen.

Wat betreft de vooruitgang die is geboekt bij de WKM II-verplichtingen van Letland, hebben de Letse autoriteiten enige stappen ondernomen, maar er is meer nodig, om het begrotingsbeleid aan te scherpen en de binnenlandse vraag te beteugelen. Er is een aantal maatregelen uitgevoerd om de kredietgroei binnen de perken te houden. Deze maatregelen hebben evenwel een beperkt effect gehad. Het inflatiebestrijdingsplan van maart 2007 was een stap in de goede richting, weliswaar met een beperkt onmiddellijk effect, maar gaat lang niet ver genoeg om een stabilisering van de economie en een duurzame inflatiedaling te bewerkstelligen. Verdere structurele hervormingen zijn noodzakelijk om de zwakke aanbodzijde van de economie en de verslechtering van het concurrentievermogen aan te pakken. In het economisch stabiliseringsplan waarover de Letse autoriteiten momenteel besprekingen voeren, worden wellicht verdere budgettaire en fiscale maatregelen opgenomen, alsook stappen ter verbetering van het ondernemingsklimaat en het concurrentievermogen.

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, ontbreekt in het programma een klein aantal verplichte gegevens en worden de meeste facultatieve gegevens wel verstrekt (4).

in 2008 en de jaren daarna aanzienlijk ambitieuzere begrotingsdoelen te stellen dan die welke in het programma worden genoemd, in het bijzonder door eventuele inkomstenmeevallers volledig opzij te zetten en de uitgavenplafonds in acht te nemen;

binnen de uitgavenplafonds voor de overheidssector die in het middellangetermijnkader voor de begrotingsplanning zijn vastgesteld, de overheidsuitgaven zorgvuldig te prioriteren en fiscale instrumenten opnieuw te bekijken om een toename van de vraag te voorkomen in sectoren die het economisch potentieel op middellange en lange termijn niet aanzienlijk versterken;

verdere beleidsmaatregelen te nemen om de inflatoire druk te beteugelen, onder meer door een verantwoorde loonvorming in de publieke sector, die in de gehele economie leidt tot de fors lagere van loonstijgingen, die noodzakelijk zijn om de huidige spiraal van stijgende kosten en prijzen te doorbreken en de snelle achteruitgang van het kostenconcurrentievermogen een halt toe te roepen.