Geactualiseerde convergentieprogramma van Estland voor de periode 2007-2011 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 73/14

Op 4 maart 2008 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Estland voor de periode 2007-2011 behandeld.

De Estlandse economie is aan het afkoelen na een periode van zeer krachtige groei, die onder meer toe te schrijven was aan het feit dat een hoge kredietgroei en een algemeen genomen accommoderend monetair beleid tot een forse toename van de consumptie en een hausse op de huizenmarkt hebben geleid. Tijdens deze periode zijn grote macro-economische onevenwichtigheden ontstaan: mede door het tekort aan arbeidskrachten is recentelijk een loon-prijsspiraal in gang gezet en zijn de lonen sneller gestegen dan de productiviteit, met als gevolg een verslechterend kostenconcurrentievermogen.

Het Estlandse begrotingsbeleid, dat van bijzonder belang is gezien de beperkingen waaraan het monetaire beleid onderhevig is, kan algemeen genomen als deugdelijk worden bestempeld: sinds 2002 worden begrotingsoverschotten geboekt en er is sprake van een lage overheidsschuld. Door een strikter begrotingsbeleid te voeren, had echter meer kunnen worden gedaan om de oververhitting van de economie tegen te gaan en de macro-economische onevenwichtigheden te verhelpen. Verwacht wordt dat deze onevenwichtigheden de komende jaren slechts geleidelijk zullen verminderen omdat de krappe arbeidsmarktsituatie zal voortduren, de lonen sneller zullen blijven stijgen dan de productiviteit, de prijsdruk zal aanhouden en de externe onevenwichtigheden, hoewel zij enigszins afnemen, zullen blijven voortbestaan. De afkoeling is dus aan neerwaartse risico's onderhevig, al worden deze afgezwakt door de grote flexibiliteit waarvan de economie tot dusver blijk heeft gegeven.

Volgens het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, zal de groei van het reële bbp vertragen van 7,5 % in 2007 tot 5,25 % in 2008 en gemiddeld 6,5 % gedurende de rest van de programmaperiode. Afgaande op de momenteel beschikbare informatie (2) lijken de groeihypothesen waarop dit scenario berust voor 2008 aan de voorzichtige kant en voor de jaren daarna plausibel. In het programma wordt ervan uitgegaan dat de inflatie in 2008 oploopt tot 8,5 % en in 2009 met 5,5 % hoog blijft, hetgeen realistisch lijkt in het licht van de recente forse stijging van de voedselprijzen en de vermoedelijke verhoging van de gereguleerde prijzen. Uit deze prognoses blijkt dat Estland slechts beperkte vooruitgang zal boeken in de richting van nominale convergentie. Verwacht wordt dat het externe tekort zal afnemen naarmate de groei van de binnenlandse vraag vertraagt van 14 % van het bbp in 2007 tot ongeveer 10 % in 2009 en circa 8 % in de rest van de programmaperiode; dit is aannemelijk, maar het risico bestaat dat deze verbetering wordt bemoeilijkt door het verslechterende kostenconcurrentievermogen.

Het overheidsoverschot voor 2007 wordt in de meest recente actualisering van het convergentieprogramma op 2,6 % van het bbp geraamd, terwijl in de vorige actualisering een streefcijfer van 1,2 % van het bbp is gehanteerd. Dit betere resultaat, waarvan ook in de najaarsprognoses van de diensten van de Commissie was uitgegaan, is grotendeels toe te schrijven aan het overloopeffect van het beter dan verwachte resultaat in 2006 en in mindere mate aan een aanzienlijk sterker dan verwachte toename van de ontvangsten, die de veel hoger dan geplande uitgavenstijging ruimschoots heeft gecompenseerd. Bij de uitvoering van de begroting voor 2007 werd ten dele gevolg gegeven aan de aanbeveling in het advies van de Raad van 27 februari 2007 over de vorige actualisering van het convergentieprogramma (3). Hoewel het begrotingsoverschot hoger lijkt te zijn uitgekomen dan gepland, is het structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde saldo ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) waarschijnlijk met meer dan

procentpunt van het bbp verslechterd ten opzichte van het jaar voordien, hetgeen een procyclisch begrotingsbeleid in goede economische tijden impliceert. Bovendien is de uitgavenstijging als gevolg van de in december 2007 aangenomen aanvullende begroting in tegenspraak met het streven om de macro-economische stabiliteit te bevorderen en de externe onevenwichtigheden te verhelpen.

De budgettaire middellangetermijnstrategie van het programma is er vooral op gericht de macro-economische stabiliteit te bevorderen en de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn te waarborgen door een begrotingsoverschot te handhaven en er op die manier voor te zorgen dat de middellangetermijndoelstelling (MTD) om een structureel begrotingsevenwicht te bewerkstelligen, wordt overtroffen. Verwacht wordt dat het nominale overheidsoverschot zal teruglopen van 2,6 % van het bbp in 2007 tot 1,3 % in 2008 en in de laatste programmajaren verder zal afnemen tot iets meer en vervolgens iets minder dan 1 %. Het volgens de algemeen aanvaarde methode berekende structurele saldo zal dalen van 1,25 % van het bbp in 2007 tot 0,75 % in 2008 en na 2008 wederom toenemen tot 1,5-1,25 % van het bbp.

In vergelijking met de vorige actualisering van het convergentieprogramma is de begrotingsdoelstelling voor 2008 gehandhaafd en zijn die voor de latere jaren met ongeveer 0,5 procentpunt van het bbp verlaagd tegen de achtergrond van een neerwaartse herziening van de economische prognoses en een opwaartse herziening van de inflatieverwachtingen. Aangenomen wordt dat de ontvangstenquote van de overheid tijdens de programmaperiode met ongeveer 1 procentpunt zal afnemen, een ontwikkeling die vooral terug te voeren is op de daling van het aandeel van de inkomsten- en vermogensbelasting onder invloed van geleidelijke verlagingen van het tarief van de inkomstenbelasting. Verwacht wordt dat de uitgaven tijdens de programmaperiode met ongeveer 1 procentpunt zullen toenemen, waarbij het grootste opwaartse effect uitgaat van de verhoging van de sociale uitkeringen, en met name van de pensioenen, wegens de invoering van een genereuzere indexregeling.

De risico's voor de begrotingsprognoses van het programma lijken elkaar min of meer in evenwicht te houden. Enerzijds zijn de in het programma gehanteerde macro-economische hypothesen voor 2008 aan de voorzichtige kant, waardoor het begrotingsresultaat mogelijk beter uitvalt dan in het programma wordt verwacht. Het programma bevat gedetailleerde informatie over de voorgenomen maatregelen aan de ontvangstenzijde en de fiscale prognoses lijken plausibel. Anderzijds is het ondanks de algemeen genomen goede staat van dienst de laatste jaren gebruikelijk geworden een deel van de meevallers aan de ontvangstenzijde via aanvullende begrotingen aan te wenden om de uitgaven te verhogen, waardoor de vastgestelde uitgavendoelstellingen niet worden nageleefd. Wanneer de economische vertraging ernstiger en/of van langere duur blijkt te zijn dan in het programmascenario wordt aangenomen, zou dit ook tot een minder gunstige ontwikkeling van de openbare financiën leiden. Indien de met krediet gefinancierde, op de binnenlandse vraag berustende snelle groei van de Estlandse economie abrupt zou vertragen of indien de samenstelling van de groei sterk zou veranderen waardoor het groeipatroon minder belastingontvangsten genereert, dan zou dit er met name toe kunnen leiden dat de begroting onder druk komt te staan.

Gezien deze risicobeoordeling lijkt de in het programma uitgestippelde begrotingskoers toereikend om de MTD in de gehele programmaperiode ruimschoots vast te houden, zoals ook in het programma wordt aangenomen. De verslechtering van het structurele overschot in 2008 komt echter neer op een budgettaire expansie, die het risico in zich bergt dat de begrotingskoers die het programma impliceert, procyclisch uitpakt indien de economie in een krachtig tempo blijft groeien. Dit zou niet stroken met het stabiliteits- en groeipact. Bovendien dient in deze fase van de conjunctuurcyclus, wanneer de economie begint te vertragen maar er nog steeds grote macro-economische onevenwichtigheden bestaan, te worden vermeden dat het begrotingsbeleid deze onevenwichtigheden nog doet toenemen.

Estland lijkt weinig risico te lopen wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft. Het land behoort immers tot de EU-lidstaten waar het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting het geringst is. Volgens het programma zou dit ook zo blijven, ondanks het effect van de recente verandering in de indexregeling van de pensioenen. In Estland is het huidige peil van de brutoschuld zeer laag. Indien de openbare financiën in overeenstemming met de begrotingsplannen voor de programmaperiode gezond worden gehouden, zou dit bijdragen tot een beperking van de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn.

Het convergentieprogramma lijkt tot op zekere hoogte aan te sluiten bij het uitvoeringsverslag van oktober 2007 van het nationale hervormingsprogramma. Met name de in het nationale hervormingsprogramma aangekondigde budgettaire beleidsmaatregelen en herziening van het pensioenstelsel worden in het geactualiseerde convergentieprogramma uitvoerig belicht. Een kwalitatieve beoordeling van de algemene gevolgen van het nationale hervormingsprogramma binnen het kader van de begrotingsstrategie op middellange termijn ontbreekt echter. Bovendien lijken de gegevens over de rechtstreekse budgettaire kosten en bezuinigingen alsook de prognoses ten aanzien van de voornaamste hervormingen waarin het nationale hervormingsprogramma voorziet, onvolledig, met name wat de maatregelen met een meer micro-economisch of werkgelegenheidsgebonden karakter zoals O&O-uitgaven, levenslang leren, beroepsonderwijs en actief arbeidsmarktbeleid betreft.

Teneinde een ordelijke terugkeer naar een evenwichtig convergentiepad te bewerkstelligen en een verdere probleemloze deelneming aan het WKM II te waarborgen, dienen vastberaden beleidsinspanningen te worden geleverd. Bij zijn toetreding tot het wisselkoersmechanisme is Estland verbintenissen op het gebied van het budgettaire en het structurele beleid en het beleid ten aanzien van de financiële sector aangegaan. Na de toetreding tot het WKM II was er algemeen genomen sprake van goede budgettaire resultaten, al was de recente begrotingskoers in het licht van de uitgangspositie en de fase waarin de conjunctuurcyclus verkeerde, niet bijzonder ambitieus, hetgeen in 2007 mogelijk in een procyclisch beleid heeft geresulteerd. De reserveverplichtingen en de prudentiële eisen zijn verstrengd om de snelle kredietgroei te helpen beteugelen, maar dit lijkt weinig directe gevolgen te hebben gehad voor de groei van de kredietverlening. Tegen de achtergrond van een krachtige economische expansie en een krappe arbeidsmarkt zijn eerst in de particuliere en vervolgens ook in de openbare sector de lonen sterk gestegen, welk laatste feit momenteel de voornaamste uitdaging voor de Estlandse economie vormt. Estland heeft in het kader van het nationale hervormingsprogramma maatregelen gepland om de flexibiliteit van de arbeidsmarkt te vergroten en zich er zich onlangs toe verbonden verdere maatregelen te nemen om in de gehele economie de productiviteit te verhogen.

Wat de gegevens betreft die volgens de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's moeten worden verstrekt, vertoont het programma enkele lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens (4).

in 2008 en latere jaren een neutraal begrotingsbeleid te voeren teneinde een ordelijke aanpassing in de richting van een evenwichtig convergentiepad in de hand te werken;

tot aanvulling van de aanbevolen begrotingskoers te zorgen voor een passend loonbeleid voor de openbare sector en voor verdere arbeidsmarkthervormingen, en door de snelle productiviteitsgroei te bestendigen teneinde de inflatoire druk te beteugelen.