Geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Portugal voor de periode 2007-2011 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 73/6

Op 4 maart 2008 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Portugal voor de periode 2007-2011 behandeld.

Na een periode van hoge economische groei in de tweede helft van de jaren negentig kreeg de Portugese economie na 2000 te maken met trage bbp-groei en stijgende werkloosheid, waardoor de begroting kwetsbaarder werd. Die economische omslag was te wijten aan de opeenstapeling van omvangrijke externe en budgettaire tekorten en aan een procyclisch begrotingsbeleid dat de onevenwichtigheden in de particuliere sector in de hand werkte en tot grotere onzekerheid leidde.

In het begin van dit decennium zwakte de particuliere binnenlandse vraag fors af doordat de bestedingen meer in lijn kwamen te liggen met de inkomstenpatronen. Tevens moesten de onhoudbaar geworden trends in de primaire overheidsuitgaven afgevlakt worden, terwijl de concurrentiepositie kwetsbaar is gebleven als gevolg van langdurige scheve verhoudingen tussen lonen en productiviteitsgroei. Hoewel de economische groei recentelijk vooral door de externe sector werd gedragen en in een aantal sectoren gepaard ging met ingrijpende, door de toegenomen externe concurrentie afgedwongen herstructureringen, zijn er zwakheden van meer structurele aard die een blijvende verbetering van de economische resultaten in de weg staan. Zo is de algehele productiviteit laag, voornamelijk wegens het relatief lage kwalificatieniveau van het menselijk kapitaal, en behoeven de efficiëntie en effectiviteit van de publieke sector bijzondere aandacht. De afgelopen jaren zijn duidelijke vorderingen gemaakt bij de aanpak van de problemen, met name bij het beheersen van de onevenwichtigheden in de overheidsfinanciën. Al met al blijft het vooral zaak de budgettaire consolidatie voort te zetten, de kwaliteit van de overheidsfinanciën te verbeteren en door te gaan met structurele hervormingen ter verhoging van de potentiële bbp-groei, zodat de Portugese economie aan een houdbaar en dynamisch inhaalproces kan beginnen.

Volgens het macro-economische scenario van het programma zet de economische opleving door en trekt de reële bbp-groei aan van 1,8 % in 2007 naar 2,2 % in 2008, 2,8 % in 2009 en 3 % in 2010 en 2011. Afgaande op de thans beschikbare informatie (2) berust het scenario na 2008 op optimistische groeihypothesen. Meer bepaald lijken de groeicijfers voor de verschillende componenten van de particuliere vraag aan de hoge kant. Dit geldt in het bijzonder voor de investeringen. Het programma gaat uit van een geleidelijke verbetering van de arbeidsmarkt in de loop van de programmaperiode, maar de werkgelegenheidsprognoses lijken optimistisch.

Gezien de recente stijging van de levensmiddelen- en olieprijzen op de wereldmarkt zijn de prognoses voor de consumenteninflatie wellicht aan de lage kant. Doordat de loonkosten per eenheid product naar verwacht langzamer zullen stijgen dan bij de meeste handelspartners, wordt voor de komende jaren een verbetering van het concurrentievermogen van de economie verwacht. Volgens het programma zal het omvangrijke externe tekort duidelijk afnemen, van 8,8 % bbp in 2006 en naar schatting 7 % bbp in 2007 tot 4,7 % bbp in 2011. Afgaande op de thans beschikbare informatie lijkt de onderliggende verbetering van het negatieve saldo van de lopende overdrachten en primaire inkomens die in de actualisering wordt voorspeld, moeilijk haalbaar.

Het overheidstekort voor 2007 wordt in het geactualiseerde programma en in de najaarsprognoses 2007 van de diensten van de Commissie geraamd op 3 % bbp, tegen een streefcijfer van 3,7 % bbp in het vorige geactualiseerde stabiliteitsprogramma. Recentere, voorlopige gegevens over de uitvoering van de begroting wijzen er echter op dat het tekort over 2007 waarschijnlijk lager uitvalt dan 3 % bbp. Die ontwikkeling strookt met en gaat zelfs verder dan de in het advies van de Raad van 27 februari 2007 over de vorige actualisering gevraagde maatregelen om het buitensporige tekort uiterlijk in 2008 te verhelpen (3). Aangezien het meegevallen resultaat van 2006 is gebruikt om het streefcijfer voor 2007 naar boven bij te stellen, merkt de Raad op dat de ontwikkeling ook strookt met de door de Eurogroep in april 2007 geformuleerde oriëntaties voor het begrotingsbeleid.

De actualisering van het stabiliteitsprogramma mikt op een verdere budgettaire consolidatie op middellange termijn, met name om de middellangetermijndoelstelling (MTD), een structureel tekort van 0,5 % bbp, in 2010 te bereiken (structureel wil zeggen: conjunctuurgezuiverd, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen). Het nominale overheidstekort loopt geleidelijk terug van 3 % bbp in 2007 naar 2,4 % bbp in 2008, 1,5 % in 2009, 0,4 % in 2010 en uiteindelijk 0,2 % bbp in 2011. Het primaire saldo volgt eenzelfde traject en slaat om van een gering tekort in een overschot van 2,5 % bbp in 2011. Naar verwacht zal het volgens de algemeen aanvaarde methode berekende structurele tekort tot 2010 met gemiddeld circa 0,5 procentpunt bbp per jaar afnemen om zich in 2011 op circa 0,5 % bbp te stabiliseren. De begroting wordt geconsolideerd door een verdere matiging van de uitgaven middels corrigerende maatregelen om de loonkosten in de publieke sector in de hand te houden (in het bredere kader van een hervorming van het overheidsapparaat), en in mindere mate middels een afbouw van sociale overdrachten. De stijging van de ontvangstenquote draagt ook bij aan de consolidatie van de begroting. In het verlengde van de meevallende tekortresultaten over 2006 en 2007 houdt het programma grotendeels vast aan het beoogde aanpassingstraject van het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van december 2006, bij een nauwelijks gewijzigd macro-economisch scenario. De bruto overheidsschuld van naar schatting 64,4 % van het bbp in 2007 neemt in de loop van de programmaperiode steeds sneller af (in totaal met bijna 8 procentpunten bbp) en daalt in 2010 tot onder de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60 % van het bbp.

De begrotingsresultaten zouden slechter kunnen uitvallen dan in het geactualiseerde programma wordt voorspeld. Zo lijkt het macro-economische scenario, zoals hierboven al opgemerkt, op optimistische hypothesen voor de bbp-groei te berusten, met name voor de laatste programmajaren. Ook zijn de besparingen op de uitgaven die op middellange termijn uit de onlangs getroffen maatregelen kunnen voortvloeien, nog met enige onzekerheid omgeven. Wel zouden sommige van deze risico's deels weggestreept kunnen worden, mocht het resultaat over 2007 inderdaad meevallen; daarmee zou een gunstig basiseffect voor 2008 ontstaan. Gezien de negatieve risico's waaraan de begrotingsdoelstellingen onderhevig zijn, zou de schuldquote zich ook minder gunstig kunnen ontwikkelen dan in het programma wordt voorspeld.

Gezien deze risicobeoordeling lijkt de begrotingskoers van het programma te volstaan om het buitensporig tekort overeenkomstig de aanbeveling van de Raad uiterlijk in 2008 duurzaam te verhelpen. Na de terugdringing van het structurele tekort in 2006 en 2007 mikt de actualisering op een verdere afbouw met 0,5 procentpunt bbp in 2008. De Raad merkt op dat dit strookt met de door de Eurogroep in april 2007 geformuleerde oriëntaties voor het begrotingsbeleid. Volgens het programma wordt in 2009 een veiligheidsmarge bereikt die ruim genoeg is om te voorkomen dat de tekortdrempel van 3 % bbp bij normale macro-economische fluctuaties wordt overschreden. Gezien de aan de begrotingsdoelstellingen verbonden risico's zou deze marge ook pas in 2010 kunnen ontstaan. Bovendien is de begrotingskoers van het programma wellicht ontoereikend om de MTD conform het programma in 2010 te bereiken. Hoewel het beoogde tempo van de consolidatie richting de MTD strookt met het stabiliteits- en groeipact, zal de aanpassing gelet op de bovengenoemde risico's wellicht extra inspanningen vergen. Tot slot zal de schuldquote, met inachtneming van de risico's die, zoals hierboven vermeld, de schuldprognoses omgeven, mogelijk in voldoende mate afnemen richting de referentiewaarde aan het eind van de programmaperiode.

De hervormingen van de ouderdomspensioenstelsels die Portugal in 2006 en 2007 heeft doorgevoerd, dragen aanmerkelijk bij tot het in toom houden van de leeftijdsgerelateerde uitgaven. Daardoor kunnen de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van groot naar middelgroot worden bijgesteld en komen de budgettaire langetermijngevolgen van de vergrijzing in Portugal dicht bij het EU-gemiddelde te liggen. De bruto overheidsschuld ligt momenteel echter hoger dan de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde. De in het programma geraamde begrotingssituatie in 2007 is weliswaar duidelijk verbeterd ten opzichte van de uitgangspositie van de vorige actualisering maar vormt nog steeds een risico voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, zelfs als de budgettaire langetermijngevolgen van de vergrijzing buiten beschouwing worden gelaten. Voorzetting van de begrotingsconsolidatie overeenkomstig het programma zou de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën verder doen afnemen.

Het stabiliteitsprogramma sluit volledig aan bij het uitvoeringsverslag van oktober 2007 van het nationale hervormingsprogramma. Meer bepaald zijn de middellangetermijnplannen voor de begrotingsconsolidatie opgenomen in het nationale hervormingsprogramma, dat budgettaire consolidatie en een betere houdbaarheid van de overheidsfinanciën als een hoofdprioriteit aanmerkt. Parallel daaraan schenkt het stabiliteitsprogramma aandacht aan de vorderingen bij de uitvoering van een aantal maatregelen van het nationale hervormingsprogramma en het effect daarvan op de overheidsfinanciën en op de economische vooruitzichten in bredere zin. In combinatie verschaffen de programma's complementaire en consistente informatie over beider beleidsmaatregelen.

De begrotingsstrategie in het programma sluit in grote lijnen aan bij de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid die zijn opgenomen in de geïntegreerde richtsnoeren, en bij de richtsnoeren op het gebied van het begrotingsbeleid die in het kader van de Lissabonstrategie zijn uitgevaardigd voor de lidstaten die deel uitmaken van het eurogebied.

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, worden alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens in het programma vermeld (4).

de in het programma beoogde budgettaire consolidatie vastberaden ten uitvoer te leggen om het buitensporig tekort duurzaam te corrigeren;

de beoogde aanpassing richting de MTD te realiseren, en daartoe indien nodig extra maatregelen te treffen, en gezien de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën ervoor te zorgen dat de schuldquote snel afneemt, met name door budgettaire meevallers aan te blijven wenden voor een vermindering van het tekort;

de uitgaven structureel in toom te houden en de kwaliteit van de overheidsuitgaven te verbeteren, mede door de lopende hervorming van het overheidsapparaat voort te zetten en het begrotingskader verder te verbeteren conform het programma.