Geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Griekenland voor de periode 2007-2010 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 74/33

Op 4 maart 2008 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Griekenland met betrekking tot de periode 2007-2010 behandeld (2).

De afgelopen jaren heeft Griekenland een hoge groei gekend, die werd geschraagd door een krachtige particuliere consumptie en een dynamische investeringsactiviteit. Tegelijkertijd groeide ook de werkgelegenheid aanzienlijk sneller. Er blijven evenwel vrij grote inflatieverschillen met het eurogebied bestaan, die, ondanks een aanzienlijke productiviteitsgroei, tot een verlies aan concurrentievermogen leiden.

De hoge en toenemende externe onevenwichtigheden, ten dele het gevolg van het feit dat het land een van de hoogste investeringsratio's in de EU heeft, kunnen, indien daar op middellange termijn geen verandering in komt, negatieve gevolgen hebben voor de ontwikkeling van de economie. Tegen deze achtergrond is voor het begrotingsbeleid een cruciale rol weggelegd bij het stabiliseren van de economie, het verbeteren van de efficiëntie ervan en het afzwakken van de risico's die aan oververhitting en toenemende externe onevenwichtigheden verbonden zijn. Sinds 2004 zijn aanzienlijke vorderingen gemaakt bij de duurzame consolidatie van de openbare financiën. In dat verband zijn het beheersen van de lopende primaire uitgaven, het vermijden van een procyclisch begrotingsbeleid en het verhogen van de doelmatigheid van de overheidsuitgaven van vitaal belang om verdere begrotingsdiscipline te bewerkstelligen en de kwaliteit van de openbare financiën te verbeteren. Gezien de nog steeds hoge overheidsschuld is de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn in grote mate afhankelijk van het bereiken en handhaven van een gezonde begrotingssituatie en van het voortzetten van de lopende hervorming van de gezondheidszorg en het ingrijpend hervormen van het pensioenstelsel (3).

In het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, wordt ervan uitgegaan dat het reële bbp gedurende de gehele programmaperiode met gemiddeld ongeveer 4 % zal groeien. Afgaande op de thans beschikbare informatie (4) lijkt dit scenario van positieve groeiverwachtingen uit te gaan, met name wat de laatste jaren betreft. In het stabiliteitsprogramma wordt met name aangenomen dat de particuliere consumptie en de investeringsgroei zich gunstig zullen blijven ontwikkelen tegen de achtergrond van een nogal forse stijging van de werkgelegenheid en een optimistische inschatting van de gevolgen van een aantal doorgevoerde maatregelen, zoals de in 2006 in wetgeving gegoten tweede fase van de belastinghervorming met onder meer een verdere verlaging van de tarieven van de personenbelasting, de wet ter bevordering van de investeringen en de bespoediging van PPP-projecten (publiek-private partnerschappen).

Bovendien kan de ontwikkeling van de arbeidskosten leiden tot inflatoire druk, ondanks de loonmatiging in de publieke sector, en kan het concurrentievermogen sterker verslechteren dan in het programma wordt aangenomen. Afgaande op recente informatie zijn de inflatieprognoses mogelijk onderhevig aan opwaartse risico's.

Volgens het programma zou het overheidstekort in 2007 wederom zijn opgelopen tot 2,7 % van het bbp (van 2,5 % in 2006), terwijl in de vorige actualisering van een tekortdoelstelling van 2,2 % van het bbp was uitgegaan (5). Deze afwijking van 0,5 procentpunt van het bbp is het gevolg van een klein negatief basiseffect, een uitgavenoverschrijding ter grootte van ongeveer 0,25 procentpunt van het bbp en een uit eenmalige maatregelen voortvloeiend netto tekortverhogend effect ten belope van 0,3 % van het bbp (6). In de najaarsprognoses 2007 van de diensten van de Commissie wordt uitgegaan van een feitelijk tekort van 2,9 % van het bbp (0,25 procentpunt meer dan in het programma) wegens een voorzichtiger raming van de belastingontvangsten. De in 2007 verwachte daling van het structurele overheidstekort (d.w.z. het voor de conjunctuur gecorrigeerde tekort, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) met circa 0,5 procentpunt van het bbp strookt gedeeltelijk met het verzoek van de Raad in zijn advies van 27 februari 2007 over de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma (7) om „het aanpassingstempo richting de MTD op te voeren”. De Raad neemt er nota van dat de uitvoering van de begroting 2007 ook niet geheel in overeenstemming was met de door de Eurogroep in april 2007 geformuleerde oriëntaties voor het begrotingsbeleid.

Met de in het programma geschetste begrotingsstrategie wordt beoogd de begrotingsconsolidatie in de richting van de middellangetermijndoelstelling (MTD) — die als een structureel begrotingsevenwicht is gedefinieerd — te bespoedigen door het structurele tekort met meer dan 0,5 procentpunt van het bbp per jaar terug te dringen, waarmee tegemoet wordt gekomen aan het door de Raad in zijn advies van 27 februari 2007 over de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma gedane verzoek om „het aanpassingstempo richting de MTD op te voeren”. Volgens de plannen zou de MTD dan ook eerder worden bereikt dan het in de vorige actualisering vastgestelde streefjaar (2012), maar niet meer binnen de programmahorizon (2010). Het programma is erop gericht het tekort van 2,75 % van het bbp in 2007 tegen 2010 in een nominaal begrotingsevenwicht om te buigen. Verwacht wordt dat het primaire overschot zal verbeteren van 1,25 % van het bbp in 2007 tot 3,75 % in 2010. De geplande aanpassing, die vooral aan de ontvangstenzijde zou plaatsvinden, zou deels het gevolg zijn van de tenuitvoerlegging van discretionaire maatregelen op het gebied van de indirecte belastingen en de belastingheffing op onroerend goed, en deels ook voortvloeien uit de verbetering van het belastingstelsel en de intensivering van de strijd tegen belastingontwijking en fraude. De totale uitgaven als percentage van het bbp zouden slechts een lichte daling te zien geven, maar de samenstelling ervan zou veranderen: de sociale uitkeringen zouden een toename met 1 procentpunt van het bbp vertonen, die grotendeels wordt gecompenseerd door bezuinigingen op het intermediaire verbruik. Indien met het mechanische effect van de recente bbp-herziening rekening wordt gehouden, is de in het programma voorkomende begrotingsdoelstelling tegen een in grote lijnen vergelijkbaar macro-economisch scenario vrijwel gelijk aan het in de vorige actualisering voor 2008 opgenomen streefcijfer en beter dan het in de vorige actualisering voor 2009 vervatte streefcijfer. De bruto overheidsschuld, die voor 2007 op 93,4 % van het bbp wordt geraamd en daarmee duidelijk hoger ligt dan de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60 % van het bbp, zal tijdens de programmaperiode naar verwachting met 10 procentpunt teruglopen.

De begrotingsresultaten kunnen slechter uitvallen dan in het programma wordt voorspeld. De voor 2008 geplande stijging van de belastingontvangsten is gebaseerd op enigszins optimistische hypothesen en op mogelijk optimistische verwachtingen omtrent de resultaten van de inspanningen ter bestrijding van belastingontwijking en fraude. Verwacht wordt dat de effectieve tenuitvoerlegging van de discretionaire inkomstenverhogende maatregelen in 2008 en de voorgenomen hervormingen ter verbetering van het institutionele kader en de transparantie van het begrotingsproces op basis van meerjarige prestatie-/programmabudgettering, op middellange termijn positieve effecten zullen hebben op de begrotingsresultaten, maar hun precieze effect op de begroting blijft onzeker. De begrotingsdoelstellingen voor 2009 en 2010 worden in het programma niet met maatregelen onderbouwd, terwijl tevens van een optimistisch macro-economisch scenario wordt uitgegaan. Gezien deze risico's voor de begrotingsdoelstellingen, die nog worden vergroot door de onzekerheid omtrent aanzienlijke toekomstige stock-flow adjustments, kan de ontwikkeling van de schuldquote vooral na 2008 ongunstiger uitvallen dan in het programma wordt aangenomen.

In het licht van deze risicobeoordeling volstaat de in de actualisering uitgestippelde begrotingsstrategie mogelijk niet om de MTD vlak na afloop van de programmaperiode te verwezenlijken, zoals in het programma wordt aangenomen. Bovendien is het niet uitgesloten dat deze koers voor 2010 geen veiligheidsmarge verschaft die ruim genoeg is om te voorkomen dat het tekort bij normale macro-economische fluctuaties de drempel van 3 % van het bbp overschrijdt. In de huidige actualisering wordt uitgegaan van een aanpassing met meer dan 0,5 procentpunt van het bbp per jaar richting de MTD, hetgeen strookt met het stabiliteits- en groeipact en meer is dan in de vorige actualisering. Gezien de hierboven gesignaleerde risico's dient de aanpassing vanaf 2009 evenwel met maatregelen te worden onderbouwd. De Raad merkt op dat aangezien de voor 2008 geplande structurele aanpassing groter is dan in de vorige actualisering was aangenomen, de plannen voor 2008 in overeenstemming zijn met de door de Eurogroep in april 2007 geformuleerde oriëntaties voor het begrotingsbeleid. De bovenbeschreven risico's dienen evenwel te worden aangepakt. Indien ten slotte met de bovenvermelde risico's rekening wordt gehouden, lijkt de schuldquote tijdens de programmaperiode in voldoende mate af te nemen in de richting van de referentiewaarde. De quote blijft evenwel gedurende de gehele programmahorizon veel hoger dan de referentiewaarde van 60 %. Bovendien verloopt de aanpassing langzamer en is zij afhankelijk van de verwezenlijking van ambitieuze tekortdoelstellingen.

Griekenland lijkt ernstig risico te lopen wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft. Welk effect de vergrijzing op lange termijn op de begroting heeft, kan evenwel niet goed worden uitgemaakt zolang er geen algemeen aanvaarde langetermijnprognoses van de pensioenuitgaven beschikbaar zijn. Waarschijnlijk is dit effect echter veel groter dan gemiddeld in de EU het geval is. Volgens de recentste informatie die beschikbaar is, namelijk die uit het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van 2002, wordt voor de lange termijn gerekend op een duidelijke stijging van de pensioenuitgaven als percentage van het bbp. De in het programma verwachte begrotingssituatie voor 2007, die vergelijkbaar is met de uitgangssituatie van het vorige programma, vormt een risico voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, zelfs als het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting buiten beschouwing wordt gelaten. Bovendien is de overheidsschuld momenteel ruim hoger dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde. Voor de terugdringing ervan zijn langdurig hoge primaire overschotten vereist. Door de consolidatie van de overheidsfinanciën volgens plan te realiseren en tegelijkertijd de aan de gang zijnde hervorming in de gezondheidszorg voort te zetten en het pensioenstelsel te hervormen om de verwachte forse stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven in de hand te houden, kunnen de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn deels worden opgevangen.

Het stabiliteitsprogramma is tot op zekere hoogte in overeenstemming met het uitvoeringsverslag van oktober 2007 van het nationale hervormingsprogramma. De in het stabiliteitsprogramma vervatte maatregelen op het gebied van de openbare financiën sluiten weliswaar aan bij die waarin het nationale hervormingsprogramma voorziet, maar het stabiliteitsprogramma bevat slechts een gedeeltelijke kwalitatieve beoordeling van de algemene gevolgen van het nationale hervormingsprogramma binnen het kader van de begrotingsstrategie op middellange termijn. Volgens het programma zijn de meeste voor 2008 geplande en in het uitvoeringsverslag van het nationale hervormingsprogramma vervatte maatregelen en acties, alsook de desbetreffende budgettaire bepalingen in de begrotingswet 2008 opgenomen. Er wordt evenwel geen systematische informatie verschaft over de rechtstreekse budgettaire kosten of besparingen van de voornaamste hervormingen waarin het nationale hervormingsprogramma voorziet, en op 2008 na wordt in de begrotingsprognoses niet uitdrukkelijk rekening gehouden met de gevolgen van de in het uitvoeringsverslag van het nationale hervormingsprogramma geschetste maatregelen voor de openbare financiën.

De in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie is grotendeels in overeenstemming met de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid en met de richtsnoeren op het gebied van het begrotingsbeleid die in het kader van de Lissabon-strategie zijn uitgevaardigd voor de lidstaten die deel uitmaken van het eurogebied.

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma een aantal lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens (8). Het programma wijkt evenwel ook op enige wezenlijke punten af van de in de gedragscode gespecificeerde modelstructuur (9).

de voorgenomen aanpassing richting de MTD te realiseren, de schuldquote navenant terug te dringen en begrotingsmeevallers aan te grijpen om het consolidatieproces te versnellen en de MTD binnen de programmaperiode te verwezenlijken;

de aan de gang zijnde hervormingen van de belastingdiensten voort te zetten, het begrotingsproces verder te verbeteren door de transparantie ervan verder te vergroten, het budgettaire kader op middellange termijn te specificeren en toezicht-, controle- en beheersingsmechanismen voor het verhogen van de efficiëntie van de primaire uitgaven effectief toe te passen;

gezien de omvang van de schuld en de verwachte stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven, de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te verbeteren door de MTD te verwezenlijken, de aan de gang zijnde hervormingen in de gezondheidszorg voort te zetten en tot een hervorming van het pensioenstelsel over te gaan; er dienen zo spoedig mogelijk geactualiseerde langetermijnprognoses voor de leeftijdsgerelateerde uitgaven te worden opgesteld.