Stabiliteitsprogramma van Malta voor de periode 2007-2010 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 74/28

Op 4 maart 2008 heeft de Raad het eerste stabiliteitsprogramma van Malta voor de periode 2007-2010 behandeld.

Op 1 januari 2008 is Malta toegetreden tot het eurogebied. Sedert 2004 vertoont de bbp-groei een herstel. Aan het begin van deze eeuw werden de zwakke economische prestaties gedeeltelijk veroorzaakt door externe factoren, waaraan Malta als een kleine open economie die afhankelijk is van volatiel gebleken bedrijfstakken als het toerisme en de elektronicasector, in het bijzonder is blootgesteld.

Binnenlandse structurele zwakheden hebben ook bijgedragen tot de trage bbp-groei. In de periode 2001-2003 is de productiviteit gemiddeld ongeveer 1 % per jaar gekrompen. Voorts hebben aanzienlijke loonstijgingen geleid tot een sterke toename van de loonkosten per eenheid product en bijgevolg tot een verzwakking van het externe concurrentievermogen. Sinds 2004 zijn de economische prestaties verbeterd, vooral als gevolg van de gunstige conjunctuur maar ook dankzij loonmatiging en een herstel van de productiviteit. Vóór de toetreding tot het eurogebied heeft op begrotingsgebied een aanzienlijke consolidatie plaatsgevonden waarbij de schuld als percentage van het bbp sedert 2005 een dalende tendens vertoont, en is vooruitgang geboekt op het gebied van inflatiebestrijding. In dit nieuwe kader is het bewerkstelligen van meer manoeuvreerruimte voor het begrotingsbeleid door een voortzetting van de begrotingsconsolidatie en hervormingen aan de uitgavenzijde, in het bijzonder met betrekking tot de snel stijgende gezondheidszorguitgaven, een uitdaging voor de aanpassingscapaciteit van Malta ten opzichte van asymmetrische schokken. Voorts zouden dergelijke hervormingen aan de uitgavenzijde bijdragen tot een verbetering van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn en het mogelijk maken de uitgaven aan te wenden voor groeibevorderende activiteiten, hetgeen bevorderlijk zou zijn voor een verhoging van de productiviteit. Hogere productiviteit in samenhang met een voortzetting van de loonmatiging zou een gunstige uitwerking hebben op het concurrentievermogen, een andere uitdaging waarmee de Maltese economie wordt geconfronteerd, in het bijzonder in het kader van de toetreding tot het eurogebied.

In het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, wordt ervan uitgegaan dat de reële bbp-groei in 2007 3,5 % zal bedragen, in 2008 zal vertragen en vervolgens zal versnellen tot 3,4 % op het einde van de programmaperiode. Op basis van de thans beschikbare informatie (2) lijkt dit scenario voor 2007 uit te gaan van plausibele groeihypothesen. Voor de periode 2008-2010 worden gunstige prognoses voor de bbp-groei gehanteerd, hoofdzakelijk als gevolg van de verwachte sterke bijdrage van de netto-uitvoer in de laatste jaren van de programmaperiode. De voorspelling uit het programma dat de handelsbalans in 2010 met 3,3 procentpunten van het bbp zou kunnen worden verbeterd, is wellicht aan de optimistische kant.

De inflatieprognoses van het programma lijken realistisch en stroken met de najaarsprognoses 2007 van de diensten van de Commissie. Mogelijke verdere loonstijgingen in de overheidssector, die tot gevolg zouden kunnen hebben dat alle salarissen aanzienlijk sneller stijgen dan de productiviteitsverhogingen, kunnen resulteren in een minder gunstige ontwikkeling van het Maltese concurrentievermogen dan uit het programma naar voren komt.

Het overheidstekort over 2007 wordt in de najaarsprognoses 2007 van de diensten van de Commissie op 1,8 % van het bbp geraamd en in het stabiliteitsprogramma op 1,6 % van het bbp, tegen een streefcijfer van 2,3 % van het bbp in de laatste actualisering van het convergentieprogramma. Ongerekend eenmalige transacties (die hoofdzakelijk bestaan uit de verkoop van grond, die bij conventie als een negatieve uitgave wordt geboekt) is het feitelijk tekort voor 2007 grotendeels in overeenstemming met het streefcijfer uit het convergentieprogramma van 2006 ondanks een gunstig basiseffect van 2006. De inkomsten als percentage van het bbp blijven ver achter bij de verwachtingen, grotendeels als gevolg van de lager dan verwachte benutting van EU-middelen. Bijgevolg is de uitgavenquote voor 2007 ook lager dan hetgeen in het convergentieprogramma 2006 was voorspeld. Aangezien de structurele aanpassing in 2007 thans lager lijkt uit te vallen dan 0,5 procentpunt van het bbp, tegen ongeveer 1 procentpunt in de laatste actualisering van het convergentieprogramma, is de tenuitvoerlegging van de begroting niet in overeenstemming met het verzoek in het advies van de Raad van 27 februari 2007 over het vorige programma (3) om „overeenkomstig het programma voldoende vooruitgang in de richting van de MTD te boeken”.

Evenals in de laatste actualisering van het convergentieprogramma is de voornaamste budgettaire doelstelling van het stabiliteitsprogramma de voorzetting van de begrotingsconsolidatie in de programmaperiode, met als overkoepelende doelstelling de MTD van een structureel sluitende begroting in 2010 (structureel wil zeggen: conjunctuurgezuiverd, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) te bereiken. Het overheidssaldo slaat om van een tekort van 1,6 % van het bbp in 2007 in een overschot van 0,9 % van het bbp in 2010. Met een voorspelde daling van de rentelast stijgt het primaire overschot in 2010 tot 3,8 % van het bbp. Het structureel saldo verbetert in de periode 2007-2010 met 2 procentpunten van het bbp. De nominale aanpassing wordt bewerkstelligd door een daling van de primaire-uitgavenquote met meer dan 3,5 procentpunten van het bbp, waardoor de daling van de inkomstenquote met 1,5 procentpunt van het bbp meer dan wordt goedgemaakt. Er zal minder gebruik worden gemaakt van eenmalige maatregelen met een tekortverminderend effect dan in het recente verleden. De uitgavenbeheersing vindt over een relatief breed front plaats, maar is het duidelijkst bij de beloning van werknemers. De significante daling van de indirecte belastingen als percentage van het bbp in de laatste jaren van de programmaperiode wordt niet toegelicht in het programma, terwijl wordt verondersteld dat de kosten van de wijzigingen van het stelstel van inkomstenbelasting in 2008 meer dan gecompenseerd zullen worden door de hogere inkomsten uit andere directe belastingen. Ondanks een grotendeels ongewijzigd macro-economisch scenario zijn de begrotingsdoelstellingen voor 2008 en 2009 in het stabiliteitsprogramma, met ongeveer een 0,25 procentpunt van het bbp minder ambitieus dan in de actualisering van 2006. Dit komt doordat in 2008 een geringere aanpassing wordt nagestreefd. De bruto overheidsschuld, die volgens de ramingen in 2007 daalt tot ongeveer 63 % van het bbp en daarmee hoger ligt dan de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60 % van het bbp, loopt in de programmaperiode met bijna 10 procentpunt terug.

De begrotingsresultaten kunnen slechter uitvallen dan in het programma wordt voorspeld. Voor 2008 vormt de verwachting dat de wijzigingen in het stelsel van de inkomstenbelasting worden gecompenseerd met andere uitgesproken volatiele inkomstenposten, zoals vermogenswinstbelasting en winstbelastingen, een risico. Er kunnen zich uitgavenoverschrijdingen voordoen die onder andere verband houden met het besluit om prijzen van nutsvoorzieningen te subsidiëren zonder compenserende maatregelen.

Voorts zouden de aanzienlijke loonsverhogingen die werden toegekend aan werknemers uit de gezondheidszorg kunnen leiden tot soortgelijke eisen van de andere werknemers binnen de overheidssector. Voor 2009 en 2010 zouden de resultaten slechter kunnen uitvallen dan gepland als gevolg van het gunstige macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt (hoewel de belastingprognoses voor deze jaren aan de voorzichtige kant lijken te zijn, aangezien geen discretionaire belastingverlagingen worden beoogd) en ook wegens het gebrek aan gegevens over de maatregelen die het consolidatieproces ondersteunen, in het bijzonder met betrekking tot de beoogde aanhoudende beheersing van de lonen in de overheidssector. In het licht van deze negatieve risico's voor de begrotingsdoelstellingen zal de ontwikkeling van de schuldquote wellicht minder gunstig zijn dan in het programma wordt voorspeld, in het bijzonder na 2008. Positief is dat het uitgavensaldo als percentage van het bbp in de voorbije jaren steeds lager is geweest dan in de opeenvolgende programma's werd geraamd. Voorts heeft Malta op het gebied van het verwezenlijken van doelstellingen voor het overheidstekort een goede staat van dienst opgebouwd, aangezien de resultaten meestal beter uitvallen dan voorspeld.

In het licht van deze risicobeoordeling is het niet uitgesloten dat de begrotingsstrategie van het programma ontoereikend is om de MTD in 2010 te verwezenlijken, zoals in het programma wordt aangenomen. Deze strategie verschaft evenwel een veiligheidsmarge die ruim genoeg is om vanaf 2008 te voorkomen dat het tekort bij normale macro-economische fluctuaties de drempel van 3 % van het bbp overschrijdt. De voorgenomen consolidatie strookt met het stabiliteits- en groeipact, dat een jaarlijkse verbetering van het structurele saldo met ten minste 0,5 % van het bbp als benchmark voorschrijft, waarbij grotere aanpassingen dienen te worden nagestreefd indien de Maltese economie goede tijden blijft doormaken. Gezien de bovenstaande risico's dient het door het programma geïmpliceerde aanpassingstempo in de richting van de MTD — in het bijzonder in 2009 en 2010 — met maatregelen te worden onderbouwd. Indien ten slotte met de bovenvermelde risico's voor de schuldprognoses rekening wordt gehouden, lijkt de schuldquote tijdens de programmaperiode in toereikende mate af te nemen in de richting van de referentiewaarde en zou zij in 2009 lager uitvallen dan de referentiewaarde.

Malta lijkt een middelgroot risico te lopen wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën betreft. Van de vergrijzing gaat in Malta een geringer langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is. Dit komt met name doordat de pensioenuitgaven als percentage van het bbp op lange termijn een daling te zien zullen geven. De pensioenhervorming van 2006, waarmee zowel een verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd als een verhoging van de pensioenuitkeringen wordt beoogd, zal evenwel op lange termijn wellicht leiden tot hogere pensioenuitgaven. Daarbij komt dat de brutoschuld momenteel nog steeds hoger is dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde. De in het programma geraamde begrotingssituatie in 2007, die gunstiger is dan de uitgangssituatie van het vorige programma, draagt ertoe bij dat de verwachte budgettaire langetermijngevolgen van de vergrijzing kunnen worden opgevangen. Door te streven naar een verbetering van de begrotingssituatie, met name door een verhoging van de doelmatigheid en flexibiliteit van de overheidsuitgaven, zoals de snel stijgende uitgaven voor gezondheidszorg die ook onderhevig zijn aan de gevolgen van de vergrijzing, kunnen de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën worden ingedamd.

Het stabiliteitsprogramma lijkt tot op zekere hoogte aan te sluiten bij het uitvoeringsverslag van oktober 2007 van het nationale hervormingsprogramma. In de begrotingsprognoses van het programma wordt met name rekening gehouden met de gevolgen van de in het nationale hervormingsprogramma geschetste maatregelen voor de openbare financiën. De in het stabiliteitsprogramma opgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën lijken aan te sluiten bij de in het kader van het nationale hervormingsprogramma voorgenomen acties. Met name sluit een verdere hervorming van het stelsel van de inkomstenbelasting als de belangrijkste beleidsmaatregel uit het stabiliteitsprogramma aan bij het nationale hervormingsprogramma. De hervorming van de gezondheidszorg — een in het nationaal hervormingsprogramma als cruciaal omschreven beleidsterrein op het gebied van de overheidsfinanciën — komt evenwel in het stabiliteitsprogramma niet aan de orde. Ook wordt in het programma niet altijd goed duidelijk op welke wijze de uitgaven zullen worden gericht op groeibevorderende categorieën, in het bijzonder in de laatste programmajaren.

De begrotingsstrategie in het programma is gedeeltelijk in overeenstemming met de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid die zijn opgenomen in de geïntegreerde richtsnoeren, en met de richtsnoeren op het gebied van het begrotingsbeleid die in het kader van de Lissabonstrategie zijn uitgevaardigd voor de lidstaten die deel uitmaken van het eurogebied. Met name worden in het programma geen significante vorderingen op het gebied van de hervormingen van de gezondheidszorg beoogd, waartoe Malta in de aanbeveling van de Raad was aangespoord.

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enkele lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens (4).

de in het programma voorgenomen begrotingsconsolidatie voort te zetten om de MTD in 2010 te halen en ervoor te zorgen dat de schuldquote navenant wordt teruggebracht, door de maatregelen ter ondersteuning van de beoogde consolidatie uit te stippelen, in het bijzonder aan de uitgavenzijde;

de doelmatigheid en flexibiliteit van de overheidsuitgaven te verhogen, onder meer door een snellere voorbereiding en tenuitvoerlegging van een grootschalige hervorming van de gezondheidszorg.