Geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Ierland voor de periode 2007-2010 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 74/10

Op 4 maart 2008 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Ierland voor de periode 2007-2010 behandeld.

Na meer dan tien jaar uitbundige economische groei is het inkomen per hoofd van de bevolking van Ierland een van de hoogste in de Europese Unie. Oorspronkelijk was dit te danken aan de sterke exportgroei, maar meer recentelijk aan de snel groeiende binnenlandse vraag. In deze periode zijn de overheidsfinanciën aanmerkelijk verbeterd zodat de overheidsschuldquote aanzienlijk kon worden teruggedrongen.

De economie schakelt nu over naar een lagere groei die gekenmerkt wordt door een verslechtering van het concurrentievermogen wegens de recente ongunstige productiviteits- en prijsontwikkeling; een en ander wordt nog verergerd doordat de Ierse economie sterk afhankelijk is van de Amerikaanse en de Britse economie. Wat de binnenlandse factoren betreft, weerspiegelt de groeivertraging een terugkeer van de bedrijvigheid in de woningbouw naar een houdbaarder niveau, waardevermindering van de activa en stijgende werkloosheid. Deze ontwikkelingen kunnen problematisch blijken voor de overheidsfinanciën, ook al verkeren deze over de gehele linie nog in een gezonde staat; er wordt immers gerekend op lagere belastingontvangsten en op stijgende uitgaven ter verbetering van de publieke dienstverlening na een langdurige periode van begrotingsoverschotten. De vooruitzichten voor de overheidsfinanciën op de korte en de middellange termijn maken ook de zorg om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn urgenter, met het oog op de vergrijzing.

Volgens het macro-economische scenario van het programma loopt de reële bbp-groei terug van 4,8 % in 2007 tot gemiddeld 3,5 % in de rest van de programmaperiode. Afgaande op de thans beschikbare informatie (2) lijkt dit scenario aannemelijk. Er wordt vooral rekening gehouden met een forse correctie in de woningbouwsector, die enigszins wordt gecompenseerd door een aanhoudend herstel van de netto-uitvoer. De programmaprojecties voor de inflatie zijn gezien de recente ontwikkelingen bij de levensmiddelen- en energieprijzen voor 2008 iets aan de lage kant, maar voor de jaren daarna plausibel. De vooruitzichten voor de inflatie en het concurrentievermogen in de laatste jaren van het programma worden gunstig beïnvloed door een verbetering van de productiviteit en door een afkoeling van de arbeidsmarkt die doorwerkt in de lonen. Ook rekent het stabiliteitsprogramma op een daling van het externe tekort. Dit is logisch gezien de afzwakking van de binnenlandse vraag.

Het overheidsoverschot voor 2007 wordt in het stabiliteitsprogramma van december 2007 geraamd op 0,5 % van het bbp, tegen een streefcijfer van 1,2 % van het bbp in de vorige actualisering en 0,9 % van het bbp in de najaarsprognoses 2007 van de diensten van de Commissie. De neerwaartse bijstelling hangt samen met tegenvallers bij de uitgaven en de ontvangsten, die in beide gevallen slechts deels teniet zijn gedaan door een gunstig basiseffect van 2006. Hoewel het resultaat van de uitgaven van de centrale overheid op kasbasis grotendeels in overeenstemming was met de begrotingsplannen, gaven de algemene overheidsuitgaven, met name de lopende overheidsuitgaven voor goederen en diensten en de kapitaalsubsidies een hoger dan geplande groei te zien. De tegenvallers bij de ontvangsten waren met name te wijten aan de verslechterde huizenmarkt. Over de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma (3) heeft de Raad geoordeeld „dat er sprake is van een solide budgettaire middellangetermijnsituatie (…). Niettemin zou het verstandig zijn om speelruimte te behouden om een omslag in het huidige, door de dynamische ontwikkelingen in de woningsector bepaalde groeipatroon op te kunnen vangen”. De speelruimte voor 2008 is evenwel verminderd door de definitieve begrotingsresultaten over 2007 die onder meer een fors lager structureel overschot te zien geven. De Raad merkt op dat het structurele saldo nog altijd beter is dan de middellangetermijndoelstelling (MTD), maar dat de uitgavenoverschrijdingen in 2007 tot gevolg kunnen hebben dat de uitvoering van de begroting niet volledig strookt met de oriëntaties voor het begrotingsbeleid die de Eurogroep in april 2007 heeft geformuleerd.

Ondanks de verslechtering van de begrotingssituatie in 2007 is de middellangetermijndoelstelling, een structureel saldo dat in evenwicht is (structureel wil zeggen: conjunctuurgezuiverd, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen), al ruimschoots bereikt. Door de strategie van het programma verslechtert het structurele saldo in 2008. Het volgens de algemeen aanvaarde methode berekende structurele overschot van een 0,5 % van het bbp in 2007 slaat in 2008 om in een tekort van zo'n 0,5 % van het bbp, dat in de jaren daarna nog verder oploopt tot 0,75 % van het bbp in 2010.

Het nominale saldo slaat om van een overschot van 0,5 % van het bbp in 2007 in een tekort van ongeveer 1 % in de rest van de programmaperiode. Door het (0,75 procentpunt van het bbp) slechtere uitgangsresultaat van 2007 en door de zwakkere macro-economische situatie liggen de nominale begrotingsdoelstellingen voor 2008 en 2009 duidelijk lager dan in de vorige actualisering (het verschil is 1,75 procentpunt van het bbp). Voor 2008 wordt in het programma gerekend op een verdere daling van de ontvangstenquote omdat de samenstelling van de groei tot minder belastingontvangsten leidt. De uitgaven geven juist een stijging te zien. Dit komt door de uitgavenverhogende maatregelen van 2007 en daarvoor en door de uitgavenverhogende maatregelen die in de begroting van 2008 worden aangekondigd. De begrotingsprognoses voor 2009 en 2010 bevatten uitdrukkelijk algemene voorzieningen voor onvoorziene gebeurtenissen van respectievelijk 0,4 % en 0,8 % van het bbp. In 2009 en 2010 zet de daling van de ontvangstenquote door, zij het minder snel. De uitgavenquote stabiliseert zich in 2009 min of meer en daalt in 2010. Ondanks het verslechterende economische en budgettaire klimaat worden de investeringsuitgaven als percentage van het bbp in de programmaperiode opgevoerd om het productiepotentieel van de economie op lange termijn te verhogen.

De risico's voor de begrotingsprognoses van het programma lijken elkaar voor 2008 min of meer in evenwicht te houden. Voor de jaren daarna is er een gebrek aan informatie over het pakket maatregelen die genomen zullen worden om de groei van de lopende uitgaven onder de nominale bbp-groei te houden. Dit geldt met name voor de loonkosten bij de overheid en voor de sociale uitkeringen, die beide in de afgelopen jaren als percentage van het bbp sterk zijn gestegen. Voorts zijn aan de ontvangstenzijde risico's verbonden aan eerdere toezeggingen om de belastingen en de sociale premies te verlagen. Verder lijkt het verstandig om voorzieningen voor onvoorziene gebeurtenissen op te nemen in de begrotingsprojecties, maar valt niet uit te sluiten dat ze zullen worden gebruikt voor maatregelen om de ontvangsten te verlagen of de uitgaven op te voeren. Daar staat Ierlands goede staat van dienst tegenover: doorgaans is het begrotingssaldo uiteindelijk beter uitgevallen dan waarop in recente stabiliteitsprogramma's was gerekend.

Gezien deze risicobeoordeling volstaat de begrotingskoers van het programma mogelijk niet om de MTD na 2008 te halen. Hoewel de MTD in 2008 min of meer wordt bereikt, raakt het structurele saldo in de jaren daarna bij deze koers steeds verder verwijderd van de MTD, hetgeen niet zou stroken met het stabiliteits- en groeipact, en de Raad merkt op dat deze situatie evenmin zou stroken met de door de Eurogroep in april 2007 geformuleerde oriëntaties voor het begrotingsbeleid, tenzij de ruimte die het programma in de vorm van voorzieningen voor onvoorziene gebeurtenissen biedt, ongebruikt blijft, maar dan moet de fiscale situatie wel een aanmerkelijk gunstiger beeld te zien geven en/of moeten de uitgaven beter in de hand worden gehouden dan in het programma wordt aangegeven. Mocht dit het geval zijn, dan is een intensivering van de structurele inspanningen nodig om binnen de MTD en in lijn met het pact te blijven.

Ierland lijkt een middelgroot risico te lopen wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën betreft. Van de vergrijzing gaat een veel groter langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is. Dit komt met name doordat de pensioenuitgaven in de komende decennia een betrekkelijk sterke stijging te zien zullen geven, die deels ook verband houdt met het tot volle ontwikkeling komen van het pensioenstelsel. Wel blijft de bruto schuldquote in 2007 ruim onder de 60 % van het bbp en worden met het oog op de kapitaaldekking van een deel van de toekomstige pensioenuitgaven activa opgebouwd in het nationale pensioenreservefonds. In de in het programma voor 2007 geraamde begrotingssituatie, die slechter is dan in het vorige programma, kunnen de verwachte budgettaire langetermijngevolgen van de vergrijzing deels worden opgevangen, maar de uitgaven zullen daarmee niet volledig kunnen worden gedekt. Voorts bestaat er gevaar dat de overheidsfinanciën minder goed houdbaar blijven door de ontwikkeling van het structurele saldo die het programma voor de jaren tot en met 2010 voorspelt. Door de primaire overschotten op middellange termijn op een hoog niveau te houden en door verdere maatregelen te nemen om de sterke stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven te beteugelen, kunnen de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën worden ingedamd.

Het stabiliteitsprogramma lijkt aan te sluiten bij het uitvoeringsverslag van oktober 2007 van het nationale hervormingsprogramma. Het stabiliteitsprogramma bevat geen gedetailleerde informatie over de inaanmerkingneming van de budgettaire gevolgen van de maatregelen in het uitvoeringsverslag. Wel wijzen beide stukken op de centrale rol van het stabiliteits- en groeipact als kader voor een houdbaar begrotingsbeleid in Ierland en wordt in beide stukken de uitvoering van het nationale ontwikkelingsplan 2007-2013 (voor investeringen, en met name investeringen in de infrastructuur) als hoofdprioriteit van de regering aangemerkt.

De begrotingsstrategie van het programma sluit in grote lijnen aan bij de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid die zijn opgenomen in de geïntegreerde richtsnoeren, en bij de richtsnoeren op het gebied van het begrotingsbeleid die in het kader van de Lissabon-strategie zijn uitgevaardigd voor de lidstaten die deel uitmaken van het eurogebied.

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enkele lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens (4).

de MTD in 2008 en de jaren daarna vast te houden door de uitgaven strak in de hand te houden;

met verdere hervormingen in het pensioenstelsel de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te verbeteren, dit gezien de verwachte forse stijging van leeftijdsgerelateerde uitgaven.