Hervormingsprogramma 2017 en stabiliteitsprogramma 2017 van Slovenië - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 261/105

Op 16 november 2016 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2017 voor coördinatie van het economisch beleid. De prioriteiten van de jaarlijkse groeianalyse zijn op 9-10 maart 2017 door de Europese Raad bekrachtigd. Op 16 november 2016 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag aangenomen, waarin zij Slovenië heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen. Tevens heeft de Commissie op die datum een aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone aangenomen, die op 9-10 maart 2017 door de Europese Raad is bekrachtigd. Op 21 maart 2017 heeft de Raad de Aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone („aanbeveling voor de eurozone”) vastgesteld (3).

Als lidstaat die de euro als munt heeft en in het licht van de grote onderlinge verwevenheid tussen de economieën van de Economische en Monetaire Unie, dient Slovenië ervoor te zorgen dat volledig en tijdig uitvoering wordt gegeven aan de aanbeveling voor de eurozone, zoals weergegeven in de onderstaande aanbevelingen 1 en 3.

Op 22 februari 2017 is het landverslag 2017 voor Slovenië gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Slovenië bij de tenuitvoerlegging van de op 12 juli 2016 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen heeft gemaakt, alsmede het gevolg dat is gegeven aan de landspecifieke aanbevelingen die in de jaren voordien werden goedgekeurd, en de vooruitgang die Slovenië in de richting van zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt. Het landverslag bevatte ook een op grond van artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 uitgevoerde diepgaande evaluatie, waarvan de uitkomsten ook op 22 februari 2017 zijn gepubliceerd. Op basis van haar analyse concludeerde de Commissie dat Slovenië met macro-economische onevenwichtigheden wordt geconfronteerd. Zwakke punten in de banksector, de schuldenlast van vennootschappen en budgettaire risico’s zijn met name kwetsbare aspecten. Dankzij de hervattende groei nemen de bestaande onevenwichtigheden in de volumes geleidelijk af. Bij de ondernemingen is de schuldenlast fors afgebouwd, en particuliere investeringen (ook in de vorm van buitenlandse directe investeringen) trekken weer aan, al blijft de hoeveelheid inkomende buitenlandse directe investeringen laag vergeleken met vergelijkbare landen in de regio. De overheidsschuld bereikte in 2015 een piek en voor de komende jaren wordt een neerwaartse aanpassing verwacht. Vooruitgang bij de herstructurering van de banksector ging gepaard met een snel afnemend percentage oninbare leningen, een trend die zich naar verwachting zal doorzetten. De regering heeft de nodige maatregelen genomen om de banksector te consolideren en te herstructureren en om de governance van overheidsbedrijven te verbeteren. Niettemin zijn verdere beleidsmaatregelen nodig om de schulden van de ondernemingen en de resterende zwakke punten van de financiële sector aan te pakken, om zo de overheidsfinanciën op lange termijn houdbaar te maken en het ondernemingsklimaat te verbeteren.

Slovenië heeft op 28 april 2017 zijn stabiliteitsprogramma 2017 en op 3 mei 2017 zijn nationaal hervormingsprogramma 2017 ingediend. Teneinde met de onderlinge verbanden tussen beide programma’s rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.

De betrokken landspecifieke aanbevelingen zijn meegenomen in de programmering voor de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) voor de periode 2014-2020. Op grond van artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad (4) kan de Commissie een lidstaat verzoeken zijn partnerschapsovereenkomst en de betrokken programma’s te evalueren en wijzigingen voor te stellen, wanneer dit nodig is om de uitvoering van betrokken aanbevelingen van de Raad te ondersteunen. De Commissie heeft nadere gegevens verstrekt over de wijze waarop zij gebruik zal maken van die bepaling in richtsnoeren over de toepassing van de maatregelen die de doeltreffendheid van de ESI-fondsen in verband brengen met gezond economisch bestuur.

Slovenië is momenteel onderworpen aan het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact en aan de overgangsregel voor de schuld. In haar stabiliteitsprogramma 2017 voorziet de regering dat het nominale tekort in 2017 zal verbeteren tot 0,8 % van het bbp en dat vervolgens een overschot van 0,4 % van het bbp in 2020 zal worden geboekt. De begrotingsdoelstelling op middellange termijn — begroting die structureel in evenwicht is, hetgeen niet in overeenstemming is met de vereisten van het stabiliteits- en groeipact — zal naar verwachting worden bereikt tegen 2020. Op basis van het herberekende (5) structurele saldo zou de begrotingsdoelstelling op middellange termijn niet worden gehaald binnen de looptijd van de programmaperiode. Volgens het stabiliteitsprogramma 2017 zal de overheidsschuldquote naar verwachting dalen tot 77,0 % van het bbp in 2017 en verder tot 67,5 % van het bbp in 2020. Het macro-economische scenario dat aan die begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is plausibel. Tezelfdertijd zijn de maatregelen die nodig zijn om vanaf 2017 de geplande doelstellingen te ondersteunen, niet voldoende gespecificeerd.

In het stabiliteitsprogramma 2017 wordt aangegeven dat de gevolgen voor de begroting van de uitzonderlijke toestroom van vluchtelingen in 2016 en 2017 aanzienlijk zijn en wordt er afdoende bewijs geleverd voor de omvang en de aard van die extra kosten voor de begroting. De in aanmerking komende extra uitgaven voor de uitzonderlijke toestroom van vluchtelingen bedroegen volgens de Commissie in 2016 0,07 % van het bbp. Dit bedrag is ongewijzigd ten opzichte van het ontwerpbegrotingsplan 2017 waarin de prognoses voor het stabiliteitsprogramma 2016 werden bevestigd. Voor 2017 was in het stabiliteitsprogramma een verzoek voor 0,07 % van het bbp opgenomen, waarbij de incrementele impact door de Commissie wordt geraamd op 0,01 % van het bbp. Op grond van de bepalingen van artikel 5, lid 1, en artikel 6, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 worden deze extra uitgaven toegestaan, voor zover de toestroom van vluchtelingen en maatregelen in verband met veiligheid een buitengewone gebeurtenis zijn, de gevolgen ervan voor de Sloveense overheidsfinanciën significant zijn en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën niet in gevaar wordt gebracht wanneer een tijdelijke afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn wordt toegestaan. Daarom is de vereiste aanpassing in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn voor 2016 naar beneden bijgesteld om rekening te houden met de extra kosten voor de begroting. Wat 2017 betreft, zal in het voorjaar van 2018 een definitieve beoordeling, met inbegrip van de in aanmerking komende bedragen, worden gemaakt op grond van de feitelijk waargenomen gegevens die de Sloveense autoriteiten zullen verstrekken.

Op 12 juli 2016 heeft de Raad Slovenië aanbevolen in 2017 een jaarlijkse budgettaire aanpassing van ten minste 0,6 % van het bbp te realiseren in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn. Op basis van de voorjaarsprognoses 2017 van de Commissie bestaat het risico dat in 2017 enigszins zal worden afgeweken van de aanbevolen begrotingsaanpassing.

In 2018 wordt verwacht dat Slovenië zich in het licht van zijn begrotingssituatie en in het bijzonder zijn schuldniveau verder zal aanpassen in de richting van een passende begrotingsdoelstelling op middellange termijn. Volgens de gezamenlijk overeengekomen aanpassingsmatrix in het kader van het stabiliteits- en groeipact, komt die aanpassing neer op een vereiste dat de nominale groeivoet van netto overheidsuitgaven (6) niet hoger ligt dan 0,6 %. Dat zou overeenkomen met een structurele aanpassing van 1 % van het bbp. Bij ongewijzigd beleid bestaat het gevaar dat in 2018 significant zal worden afgeweken van deze vereiste. De verwachting is dat Slovenië in 2017 en 2018 aan de schuldregel zal voldoen. Over het algemeen is de Raad van oordeel dat Slovenië bereid moet zijn om in 2017 verdere maatregelen te nemen en dat in 2018 verdere maatregelen nodig zullen zijn om te voldoen aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact. Op grond van Verordening (EG) nr. 1466/97 moet bij de beoordeling van de begrotingsplannen en -resultaten echter rekening worden gehouden met het begrotingssaldo van de lidstaat in het licht van het conjunctuurklimaat. Zoals is herhaald in de mededeling van de Commissie over het Europees Semester 2017 waarvan deze landspecifieke aanbevelingen vergezeld gaan, moeten de beoordeling van het ontwerpbegrotingsplan 2018 en de daaropvolgende beoordeling van de begrotingsresultaten 2018 terdege rekening houden met de doelstelling om een begrotingskoers te bereiken die zowel bijdraagt aan het versterken van het huidige herstel als aan het waarborgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van Slovenië. In die context neemt de Raad er akte van dat de Commissie voornemens is een algehele evaluatie in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1466/97 uit te voeren, in het bijzonder in het licht van de conjuncturele situatie van Slovenië. In het specifieke geval van Slovenië bestaat echter significante onzekerheid over de conjuncturele situatie wegens de bijzonder sterke economische recessie in 2008-2013 en de aanzienlijke structurele hervormingen en hervormingen in de financiële sector die in uitvoering zijn.

De in juli 2015 aangenomen wet inzake de budgettaire regels voorziet in een begrotingskader op middellange termijn voor de overheid. Om deze wet operationeel te maken, zijn bepaalde wijzigingen van de wet inzake de overheidsfinanciën noodzakelijk. Aanvankelijk had de regering zich ertoe verbonden de herziene wet op de overheidsfinanciën goed te keuren binnen zes maanden na de goedkeuring van de wet inzake de budgettaire regels. Deze termijn is evenwel herhaaldelijk verlengd en de herziene wet is momenteel nog niet voor bespreking bij het parlement ingediend. De herziene wet op de overheidsfinanciën is een van de rechtsinstrumenten om Richtlijn 2011/85/EU van de Raad (7) om te zetten in nationale wetgeving. De lidstaten waren verplicht deze richtlijn tegen einde 2013 om te zetten. De leden van de begrotingsraad zijn op 21 maart 2017 benoemd.

De hoge overheidsschuld ten belope van 79,7 % van het bbp in 2016 maakt de Sloveense overheidsfinanciën kwetsbaar. De bevolking van Slovenië vergrijst sneller dan in de meeste lidstaten. Slovenië heeft af te rekenen met hoge risico’s voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn; de indicator voor het houdbaarheidstekort op lange termijn is immers de hoogste van alle lidstaten, als gevolg van de verwachte stijging van de overheidsuitgaven in verband met pensioenen, gezondheidszorg en langdurige zorg.

De regering heeft voorstellen ingediend voor de hervorming van de gezondheidszorg. In februari 2017 vond een openbare raadpleging plaats over het ontwerp van de wet gezondheidszorg en zorgverzekering, die de hoeksteen vormt van de hervorming. De indiening van het ontwerp bij de nationale assemblee is gepland voor de zomer 2017. De naleving van het beoogde tijdschema is essentieel en moet het mogelijk maken dat de wet nog in 2017 in werking treedt. In december 2016 zijn de voorstellen tot wijziging van de wet op de gezondheidszorg en de wet op de patiëntenrechten ingediend en is de nieuwe wet op de apotheken goedgekeurd. De resterende knelpunten hebben betrekking op het beheer en de prestatie van de ziekenhuizen, eerstelijnszorg als poortwachter voor intramurale zorg, betalingssystemen van ziekenhuizen, evaluaties van gezondheidstechnologie en informatiesystemen. Voorts blijven de voordelen van gecentraliseerde overheidsopdrachten voor de inkoop van geneesmiddelen en diensten grotendeels onbenut. Een nieuwe gecentraliseerde overheidsopdracht voor de inkoop van geneesmiddelen wordt momenteel voorbereid en kan bijdragen tot transparantere en kostenefficiëntere overheidsopdrachten. Vooruitgang boeken op gebied van de hervorming van langdurige zorg is ook een aanzienlijke uitdaging. Tot op heden is er geen geïntegreerd stelsel voor langdurige zorg in Slovenië. Een proefproject voor het bepalen van de behoeften aan langdurige zorg wordt momenteel voorbereid.

In april 2016 heeft de regering een witboek over het pensioenstelsel goedgekeurd en is zij van start gegaan met een openbare raadpleging over de toekomst van het pensioenstelsel. Concrete wetgevingsvoorstellen ontbreken evenwel nog steeds. Uitdagingen voor de toekomst zijn de houdbaarheid en de toereikendheid van het pensioenstelsel op lange termijn te garanderen door de wettelijke pensioenleeftijd aan te passen aan de gestegen levensverwachting en een latere pensionering te bevorderen, de dekking van de aanvullende pensioenregelingen te stimuleren en verschillende beroepsloopbanen adequaat aan te pakken en het risico op armoede onder ouderen te verminderen.

De sociale en arbeidsmarkttendensen beginnen te verbeteren. De creatie van banen is goed op gang gekomen en de werkloosheid blijft dalen. Het percentage personen dat risico op armoede of sociale uitsluiting loopt, is afgenomen, maar blijft boven het Uniegemiddelde voor de ouderen. De verbeterde arbeidsmarktomstandigheden bieden kansen op werk voor oudere werknemers, maar de arbeidsparticipatie van deze oudere werknemers blijft laag. Op pensioen gaan door een beroep te doen op het werkloosheidsverzekeringsstelsel is de laatste jaren steeds gangbaarder geworden. De langdurige werkloosheid blijft boven het niveau van vóór de crisis en langdurig werklozen vertegenwoordigen nog steeds meer dan de helft van alle werklozen. Meer dan 40 % van alle langdurig werklozen is ouder dan 50 en bijna de helft van hen is al langer dan twee jaar werkloos. Een analyse en een actieplan dat gericht is op het verhogen van de arbeidsparticipatie van oudere werknemers is voorbereid en besproken met de sociale partners. Een tijdige tenuitvoerlegging van het actieplan kan bijdragen tot het verbeteren van de activering van oudere werknemers. De arbeidsparticipatie van laaggeschoolde werknemers blijf laag en is aanzienlijk lager dan het niveau van vóór de crisis en dan het Uniegemiddelde. Met het in januari 2016 aangenomen plan voor de uitvoering van een actief arbeidsmarktbeleid wordt de huidige aanpak voortgezet, waarbij de uitgaven op dit beleidsterrein gering blijven. Oudere en laaggeschoolde werknemers zijn nog altijd ondervertegenwoordigd bij de maatregelen inzake een actief arbeidsmarktbeleid. Ondanks de in 2013 doorgevoerde hervorming blijft de segmentering van de arbeidsmarkt een uitdaging.

De oninbare leningen bevinden zich weliswaar nog steeds op een hoog niveau, maar vertonen wel een sterke daling. De Bank van Slovenië heeft een aantal maatregelen genomen die de banken stimuleren om hun oninbare leningen op een duurzame wijze af te bouwen. De druk op het vlak van schuldafbouw is beginnen af te nemen, maar de kredietstromen naar bedrijven blijven slinken. De voortgaande schuldreductie is ongelijk verdeeld over de individuele ondernemingen. Met de fusie van drie banken in 2016 is vooruitgang geboekt bij de consolidering en herstructurering van de banksector. Slovenië heeft zich ertoe verbonden om uiterlijk op 31 december 2017 ten minste 50 % van zijn aandelen in de grootste staatsbank te verkopen, en om uiterlijk op 31 december 2018 nog eens 25 % min één aandeel ervan te verkopen. De capaciteit van het agentschap voor het beheer van bankactiva om bedrijfsherstructureringen op te leggen wordt verder versterkt door de herzieningen van het wetgevingskader. Het percentage oninbare leningen is nog steeds hoog bij de kmo’s. Voor de aanpak van dit vraagstuk is met behulp van de Wereldbank een systematische benadering voor de sanering van oninbare leningen bij kmo’s uitgewerkt. Daarnaast heeft de regering ook een wet aangenomen voor het opzetten van een centraal kredietregister met het oog op een efficiënter risicobeheer en een verminderd risico op schuldenlast.

Toegang tot alternatieve financieringsbronnen voor kredietwaardige ondernemingen is nog steeds zeer beperkt. Het Sloveense ondernemingsfonds en de Slovenska izvozna in razvojna banka (SID bank) hebben vooral nieuwe schuldinstrumenten voor kmo’s ingevoerd, met inbegrip van maatregelen zoals microkredieten. Het Sloveense ondernemingsfonds heeft in 2016 een startkapitaalregeling in werking laten treden, waarop 50 kmo’s een beroep hebben gedaan. Andere alternatieve financieringsinstrumenten, inclusief durfkapitaal- en aandelenfinanciering, waarbij ook een beroep wordt gedaan op de ESI-fondsen, kunnen een belangrijke aanvullende financieringsbron vormen, maar blijven grotendeels onbenut.

De tenuitvoerlegging van de strategie 2015-2020 voor de ontwikkeling van de overheidsdiensten is op gang gekomen en enige vooruitgang is reeds geboekt. Bepaalde specifieke maatregelen, zoals het aannemen van de ambtenarenwet, hebben opnieuw vertraging opgelopen. Het regeringsprogramma voor de vermindering van de administratieve lasten zou tussen 2009 en 2015 naar schatting een totale besparing van 365 miljoen EUR hebben opgeleverd. Bijna 60 % van 318 maatregelen voor de vermindering van de administratieve lasten is verwezenlijkt. Particuliere investeringen worden evenwel nog steeds gehinderd door complexe en tijdrovende administratieve procedures, voornamelijk in de bouwsector en op het gebied van ruimtelijke ordening. Hoewel de efficiëntie en de kwaliteit van het justitiële stelsel verder zijn verbeterd, verstrijkt er nog steeds een lange tijd om eerste zittingen vast te leggen. Voorts kunnen vorderingen niet via elektronische weg worden ingediend. Ondanks de vaststelling van enkele essentiële hervormingen op het vlak van corruptiebestrijding, zoals het programma voor nultolerantie ten aanzien van corruptie, blijft de perceptie van corruptie negatief en lijkt zij bedrijfsbeslissingen te beïnvloeden. Nadat een begin van vooruitgang was geboekt bij de modernisering van de reglementering van beroepen, zijn de hervormingen vertraagd. Het opheffen van de belemmeringen in verband met de reglementering van beroepen zou de mededinging in de markten van deze beroepen bevorderen.

De staatsinmenging in de economie blijft hoog ondanks het privatiseringsprogramma dat in 2013 van start is gegaan. De overheid is de grootste werkgever, vermogensbeheerder en houder van bedrijfsschuld in Slovenië. In combinatie met een zwak ondernemingsbestuur heeft het feit dat een groot deel van de economie nog in handen is van de staat, aanzienlijke budgettaire en economische gevolgen. Deze worden geraamd op 13 miljard EUR of ongeveer een derde van het bbp in 2007-2014, hoofdzakelijk als gevolg van maatregelen voor de stabilisatie van de financiële sector en gederfde winsten van overheidsbedrijven ten opzichte van particuliere ondernemingen. De door een nieuw systeem van corporate governance geschraagde overheidsbedrijven zijn betere resultaten beginnen te boeken, maar er blijven risico’s bestaan. Eind 2015 wezen de resultaten op een verbeterde winstgevendheid van de ondernemingen die vallen onder het beheer van de Sloveense overheidsholding, hoewel de in de beheerstrategie vastgestelde tussentijdse doelstelling niet werd gehaald. In januari 2017 keurde de regering een plan voor vermogensbeheer voor 2017 goed, dat voorzag in de kwantificering van de prestatie-indicatoren voor elk individueel overheidsbedrijf en een actualisering van een lijst van activa die voor afstoting in aanmerking kwamen. Tegelijkertijd is een herziening van de strategie voor het beheer van activa, die in 2015 voor het eerst door het parlement is goedgekeurd, nog steeds lopende, waarbij de regering haar besluit tot de tweede helft van 2017 heeft uitgesteld. Hoewel eind februari 2017 een nieuwe voorzitter van de raad van bestuur is benoemd, is de volledige raad van toezicht momenteel nog niet geïnstalleerd.

In de context van het Europees Semester 2017 heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van Slovenië verricht. De analyse is gepubliceerd in het landverslag 2017. Voorts heeft zij zowel het stabiliteitsprogramma 2017 als het nationale hervormingsprogramma 2017 doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Slovenië zijn gericht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar begrotings- en sociaaleconomisch beleid in Slovenië, maar is zij ook nagegaan of de Unieregels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op Unieniveau in toekomstige nationale besluiten.

In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het stabiliteitsprogramma 2017 onderzocht en zijn advies (8) daarover is met name in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven.

In het licht van de diepgaande evaluatie door de Commissie en van deze beoordeling heeft de Raad het nationale hervormingsprogramma 2017 en het stabiliteitsprogramma 2017 onderzocht. Zijn aanbevelingen op grond van artikel 6 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 zijn in de onderstaande aanbevelingen 1 en 3 weergegeven,

Een aanzienlijke begrotingsinspanning leveren in 2018 overeenkomstig de vereisten van het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact, waarbij rekening wordt gehouden met de noodzaak van het versterken van het huidige herstel en van het waarborgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van Slovenië. De voorgestelde hervorming van de gezondheidszorg goedkeuren en uitvoeren en de voorgenomen hervorming van de langdurige zorg goedkeuren, hetgeen moet resulteren in een verhoging van de kosteneffectiviteit, de toegankelijkheid en de kwaliteit van de zorg. Het potentieel van gecentraliseerde inkoop in de gezondheidssector volledig benutten. De noodzakelijke maatregelen nemen om de houdbaarheid en de toereikendheid van het pensioenstelsel op de lange termijn te garanderen.

Meer inspanningen leveren om de inzetbaarheid van laaggeschoolde en oudere werknemers te vergroten, onder meer via gerichte maatregelen voor een leven lang leren en activering.

De financieringsvoorwaarden verbeteren, onder meer door een duurzame afwikkeling van oninbare leningen en toegang tot alternatieve financieringsbronnen te bevorderen. Zorgen voor de volledige uitvoering van de strategie van het agentschap voor het beheer van bankactiva. De administratieve lasten voor het bedrijfsleven verminderen die voortvloeien uit voorschriften inzake ruimtelijke ordening en bouwvergunningen en goed bestuur van de overheidsbedrijven garanderen.