Europese Raad nam in 2008 heft in handen - Hoofdinhoud

De EU heeft het roerige jaar 2008 afgesloten met een ambitieus drievoudig akkoord over het Verdrag van Lissabon i, een aanpak van het klimaat en energieprobleem en een economisch herstelprogramma. Het is opmerkelijk hoe soepel en besluitvaardig de Europese Raad hier opereerde.

De 'Staat van de Europese Unie' is bij de overgang naar 2009 daardoor opmerkelijk positief. De tweede helft van vorig jaar bracht eerst een crisis tegenover Rusland in verband met het conflict om delen van Georgië. Daarop volgde een ingrijpende wereldwijde bancaire crisis. De effectieve reactie van de Europese Raad van Staatshoofden en Regeringsleiders, die sedert september uitzonderlijk maandelijks vergaderde, leert dat er vandaag wel degelijk een Politiek Europa bestaat dat in staat is tot passende maatregelen. Opmerkelijk is het dat de initiatieven meestal niet kwamen van de Europese Commissie, maar van het Franse voorzitterschap onder leiding van de hyperactieve president Nicolas Sarkozy. Hij kreeg na afloop van de Top op 11 en 12 december in Brussel van alle kanten lof voor zijn kordate optreden.

De president nam met zijn effectieve benadering van het voorzitterschap de twijfels weg over de noodzaak van de introductie van een vaste voorzitter van de Europese Raad zoals neergelegd in het Verdrag van Lissabon. Met de komst van Tsjechië en vervolgens Zweden worden dit jaar twee politiek weinig gezaghebbende landen met een eurosceptische inslag EU-voorzitter. Stel je voor dat Tsjechië afgelopen halfjaar aan zet was geweest! De halfjaarlijkse voorzittersroulette bevestigt dat Europa niet langer iedere zes maanden zijn voorzitter kan vervangen. De crises van 2008 leerden dat er een gezaghebbend voorzitter nodig is die vijf jaar aanblijft en ook daardoor het functioneren van de Europese Politieke Unie versterkt.

Deze Europese Raad was volgens onder meer premier Jan Peter Balkenende i van historische betekenis. Feit is dat de Europese Raad met succes drie crises tegelijk aanpakte. Er was op gerekend dat de vergadering tot mogelijk zaterdagochtend zou duren. Het akkoord kwam echter al vrijdag rond de middag tot stand.

In zijn rede voor het Europees Parlement van 16 December liet president Sarkozy verstaan dat de EU niet vanuit de Commissie maar vanuit de Raad moet worden aangestuurd met een hoofdrol voor de grote landen. 'Het economisch bestuur van Europa is een verantwoordelijkheid van de grote lidstaten', aldus Sarkozy. Dit traditioneel Franse standpunt roept in de andere hoofdsteden minder afwijzende reacties op dan voorheen. Dat de Commissie nauwelijks politieke initiatieven nam, vindt Sarkozy prima. Wel zei hij dat de rol van de Commissievoorzitter versterkt moet worden.

Na het negatieve Ierse referendum brengt deze bijeenkomst onverwacht toch weer uitzicht op inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, dat de lichtere editie van de eerder verworpen ambitieuze Grondwet voor Europa is. Er kwam daarover een overeenkomst tot stand met de regering Dublin. Ondanks de meningsverschillen tussen Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk over het economische beleid kwam de Raad vervolgens tot gecoördineerde actie. Gedurende de nachtelijke uren kwam tenslotte een gedetailleerd akkoord tot stand over het ambitieuze en omvangrijke Klimaat- en Energiepakket van de Europese Commissie. Dat dit zonder urenlang touwtrekken lukte is opmerkelijk omdat uitvoering van het pakket in de 27 lidstaten door de economische recessie extra zwaar wordt. Europa ziet dit akkoord als een stimulans voor de andere industriële grootmachten om komend najaar in Kopenhagen het mondiale Kyoto Verdrag te vernieuwen.

Een novum in het 35-jarige bestaan van de Europese Raad is dat het Klimaat- en Energiepakket in nauw overleg met het Europees Parlement vorm kreeg. Daartoe hadden in november voorbereidende trilogen plaats tussen de Ministerraad/het Voorzitterschap, de Commissie en het Parlement. Het Europees Parlement ging als medebeslissend orgaan op 17 december in Straatsburg enthousiast (met daarnaast ook kritische 'groene' noten) akkoord. 610 leden stemden voor (inclusief de Groenen), 60 tegen en 29 onthielden zich. De Ierse rapporteur Avril Doyle benadrukte dat het parlement ondanks de 'inmenging' van de Europese Raad zijn rol als medewetgever volledig heeft kunnen spelen. Ook dit is een compliment aan het Franse voorzitterschap.

Het pakket betekent dat de EU tegen 2020 haar klimaatdoelstellingen haalt: vermindering van 20% van de broeikasgasemissies, een aandeel van 20 % hernieuwbare energie in het totale energieverbruik en 20% meer energie-efficiëntie. Het systeem moet in 2020 resulteren in een reductie van de totale broeikasgasemissies met 21 % ten opzichte van het niveau van 2005. De afzonderlijke regeringen moeten dit pakket nu gaan omzetten in (vaak pijnlijke) nationale wetgeving. Verder zal de auto-industrie de CO2-uitstoot met een kwart moeten verminderen.

Het Klimaat- en Energiepakket omvat vier voorstellen:

• - 

  Herziening van het Europese Emissiehandelssysteem (ETS) bedoeld om duurzame innovatie te stimuleren en waarin de bedrijven betalen voor hun vervuiling. De industrielobby wist dit voorstel wel zo te amenderen dat de betrokken bedrijven hun verplichtingen voor de helft kunnen afkopen buiten Europa. Lukt dat niet dan betalen ze te zijner tijd 100 euro boete per ton CO2-uitstoot, ofwel zeven keer zoveel dan de hedendaagse veilingprijs;
  
  
• - 

  Verdeling van de inspanningen voor de reductie van de broeikasgassen tussen de EU-landen. Dit slaat vooral op landbouw, transport en afvalverwerking die niet onder de emissiehandel vallen. Nederland moet daar de CO2-uitstoot met 16% verminderen;
  
  
• - 

  De opslag van CO2 waarbij industriële installaties en elektriciteitscentrales dit broeikasgas ondergronds opslaan (CCS). Nederland heeft zich samen met het Verenigd Koninkrijk met kracht ingezet voor het voorstel van het Europese Parlement voor steun aan de financiering van twaalf CCS-demonstratieprojecten. Minister-president Balkenende betoogde in de Europese Raad dat het handhaven van kolen in de brandstofmix ons verplicht serieus in deze techniek te investeren. Anders wordt het halen van de reductiedoelstelling bijzonder moeilijk. Hiervoor moest in de Europese Raad weerstand worden overwonnen. Voor genoemde demonstratieprojecten komt nu toch 300 miljoen euro beschikbaar uit de emissiehandel. 'Ik ben blij met deze Europese financiering', zei Balkenende na afloop.
  
  
• - 

  Een richtlijn voor hernieuwbare energie opdat zij tegen 2020 met inbegrip van de biobrandstoffen 20 % uitmaakt van het totale energieverbruik. Hernieuwbare energie (biobrandstoffen, elektriciteit en waterstof geproduceerd door hernieuwbare bronnen) moet dan 10 % omvatten van het brandstofverbruik van alle transport in de EU. Nederland moet het aandeel hernieuwbare energie optrekken van 2,5 naar 14% .

De Europese Raad had een stevige discussie over onderdelen van het pakket. Vooral Polen, Italië, Duitsland en Hongarije zaten moeilijk. Zij vreesden het werkgelegenheidseffect. Deze vier landen kregen nog tegemoetkomingen los maar ook andere landen lukte dit. Belangrijk is in welke mate de emissierechten voor de industrie en de elektriciteitssector geveild dan wel gratis verstrekt worden; en ten tweede het vraagstuk van solidariteit tussen de oude en de nieuwe EU-landen. De elektriciteitscentrales moeten vanaf 2013 volledig betalen voor hun uitstoot, behalve in de voormalige Oostbloklanden. Polen dat nog vrijwel geheel van steenkoolcentrales afhankelijk is, krijgt een overgangsperiode tot uiterlijk 2020.

Dit alles betekent dat de consument in de meeste EU-landen volledig voor de vervuiling als gevolg van energieopwekking gaat betalen. Wat de toewijzing van emissierechten aan de andere industrietakken betreft gingen enkele regeringsleiders zover om te pleiten voor het vrijwel gratis verstrekken van emissierechten. Nederland heeft zich daar met andere lidstaten tegen verzet. De regering houdt vast aan het systeem van veilen van de emissierechten en toetsing op risico van een weglekeffect. Dit 'carbon leakage' betekent dat concurrentiegevoelige energie-intensieve bedrijven (zoals staal, cement, papier, keramiek) in plaats van emissierechten te kopen, uit de EU zullen vertrekken zodra blijkt dat de rest van de wereld Europa niet volgt. In het compromis is dit risico verminderd. Er zijn criteria uitgewerkt voor een toetsing van het weglekeffect. De bedrijven die op basis van deze criteria risico lopen op weglekken krijgen in beginsel 100% gratis emissierechten. Deze bedrijven moeten niettemin te zijner tijd toch voldoen aan de reductiedoelstelling van 20%. Zij zullen dus per jaar wat minder rechten krijgen. Pas na de klimaattop van Kopenhagen van de VN eind 2009 (waar blijkt of de rest van de wereld meedoet) wordt definitief besloten of er daadwerkelijk gratis emissierechten komen.

De toewijzing van gratis rechten wordt gebonden aan een strenge benchmark, namelijk die van de 10% meest efficiënte bedrijven. De overige 90% van de bedrijven zal een deel van zijn emissierechten moeten bijkopen indien zij niet efficiënter gaan produceren. Voor de industrie die niet blootstaat aan het risico van een weglekeffect, is bepaald dat zij in 2027 in plaats van 2020 op een niveau van 100% veilen zal komen. Bij de toewijzing van emissierechten aan de energiesector, is voor een aantal nieuwe lidstaten de mogelijkheid geschapen om het veilen geleidelijk te faseren van 30% in 2013 tot 100% uiterlijk in 2020. Lidstaten die van de optie gebruik maken, dienen daarvoor zelf de kosten te dragen.

Landen krijgen de mogelijkheid om gedurende enkele jaren (2013-2016) veilingopbrengsten te gebruiken voor een deel van de investeringen (maximaal 15%) in zeer efficiënte energiecentrales, mits deze zijn voorbereid op het afvangen en opslaan van CO2. In het kader van de financiële solidariteit wilde een aantal nieuwe lidstaten de voorgestelde 10%-herverdeling van emissierechten verdubbelen. Bij wijze van compromis is besloten de 10% herverdeling op te hogen tot 12%, waarbij de extra 2% alleen onder de nieuwe lidstaten zal worden verdeeld.

Het economisch herstelplan van de Commissie van 26 november dat de Europese Raad overnam, voorziet in een gecoördineerde inspanning van EU en haar lidstaten om de recessie het hoofd te bieden. In zijn totaliteit omvat de inspanning ongeveer 1,5 % van het BBP van de Unie. Het herstelplan bundelt een reeks maatregelen die aangesloten landen zelf al van plan waren te ondernemen. Daarnaast neemt de EU enkele initiatieven. Een daarvan betreft verstrekking van 30 miljard euro krediet aan het midden en kleinbedrijf via de Europese Investeringsbank EIB.

Het plan heeft naar men hoopt een gunstig psychologisch effect opdat bedrijfsleven en consumenten elkaar geen crisis aanpraten. Minister-president Balkenende heeft ervoor gepleit tegelijk het signaal af te geven dat de extra stimulerende maatregelen tijdelijk zullen zijn. De Europese Raad bevestigt dat alle landen die extra tekorten opbouwen zo snel mogelijk naar de normen van het Stabiliteits- en Groeipact moeten terugkeren.

De aankondiging van premier Brian Cowen dat Ierland in het najaar 2009 na een nieuw referendum alsnog het Verdrag van Lissabon wil ratificeren betekent een doorbraak. Cowen presenteerde de elementen van een oplossing waarmee Ierland het goedkeuringsproces kan afronden. De Ierse wensen betreffen behoud van de 'eigen' Europese commissaris, belastingen, sociaal-ethische vraagstukken en het volledige behoud van de Ierse neutraliteit in relatie tot het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid.

Om aan deze eisen tegemoet te komen besloot de Europese Raad dat ook na 2014 ieder land een commissaris zal hebben op voorwaarde dat het Verdrag van Lissabon in werking treedt. Dat verdrag biedt de mogelijkheid om een dergelijk besluit te nemen. Het eerdere besluit om een derde van de EU-landen roulerend niet langer in de Commissie op te nemen is daarmee van de baan. Wat betreft de overige drie vereisten stemde de Europese Raad ermee in dat teksten worden uitgewerkt die tegemoet komen aan de verlangens van de Ieren. Dublin staat op juridisch spijkerharde garanties. Waarschijnlijk laat men daartoe de toezeggingen meelopen als protocol bij het toetredingsverdrag met Kroatië van 2010 of 2011. Anders moeten de 26 andere landen het Verdrag van Lissabon nogmaals gaan ratificeren en dat weigeren ze.

Balkenende toonde zich weinig gelukkig met het handhaven van een Commissie met 27 of meer leden. Maar voorzitter Barroso i (die het kan weten) onderstreepte dat een Commissie van circa 27 leden qua management best kan.

In deze aanpak treedt 'Lissabon' na de Europese verkiezingen van juni 2009 in werking. Dat verdrag vergroot het aantal Europarlementszetels voor twaalf landen (waaronder voor Nederland, met één). De Europese Raad besloot tot overgangsmaatregelen die ervoor zorgen dat zodra het beoogde verdrag in werking treedt, die twaalf landen ook werkelijk dat grotere aantal parlementsleden zullen hebben.

De Raad besloot via een verklaring tot wat genoemd wordt een 'aanscherping van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid'. De EU wil de komende jaren 'buiten haar grondgebied gelijktijdig een waaier aan civiele missies en militaire operaties uitvoeren' die de veiligheid van Europa zullen waarborgen. De regeringen wordt gevraagd hiervoor de benodigde middelen vrij te maken. Gezien vroegere ervaringen op dit terrein is het afwachten of dit laatste werkelijk gebeurt.

Dr. Jan Werts is EU-Correspondent te Brussel. Hij publiceerde onlangs 'The European Council', ISBN 978-0-9556202-1-8, Londen, John Harper Publishing.